Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 января 2017 г. N Ф08-10527/16 по делу N А32-26920/2015

г. Краснодар

27 января 2017 г.

Дело N А32-26920/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 января 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от ответчика - закрытого акционерного общества "Далфин" (ИНН 2315017820, ОГРН 1022302393475) - Кущиди А.С. (руководитель) и Холодова Н.Г. (доверенность от 12.02.2016), в отсутствие истца - администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315061988, ОГРН 1032309077635) и третьих лиц: индивидуального предпринимателя Гуцуляк Ларисы Константиновны (ИНН 231500153001, ОГРНИП 305231510100109), индивидуального предпринимателя Лубкиной Лидии Дмитриевны (ИНН 231504022680, ОГРНИП 311231521000010), индивидуального предпринимателя Кривошеиной Татьяны Гавриловны (ИНН 231500122821, ОГРНИП 304231531400171), индивидуального предпринимателя Оганесяна Артура Маисовича (ИНН 231502777083, ОГРНИП 304231536200194), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Новороссийск на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.06.2016 (судья Назыков А.Л.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2016 (судьи Авдонина О.Г., Малыхина М.Н., Попов А.А.) по делу N А32-26920/2015, установил следующее.

Администрация муниципального образования город Новороссийск (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд к ЗАО "Далфин" (далее - общество) со следующими исковыми требованиями:

- обязать использовать земельный участок с кадастровым номером 23:47:0301034:107, расположенный по адресу: г. Новороссийск, ул. Рубина/Коммунистическая, по целевому назначению (для строительства Драмтеатра), путем демонтажа торговых павильонов, используемых индивидуальными предпринимателями Гуцуляк Л.К., Лубкиной Л.Д., за свой счет в течение 10 дней с момента вступления решения суда в законную силу;

- обязать использовать земельный участок с кадастровым номером 23:43:0301034:105, расположенный по адресу: г. Новороссийск, ул. Рубина/Коммунистическая, по целевому назначению (для строительства Драмтеатра), путем демонтажа торговых павильонов, используемых индивидуальными предпринимателями Оганесяном А.М., Кривошеиной Т.Г., за свой счет в течение 10 дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Требования мотивированы следующим. На земельных участках с кадастровыми номерами 23:47:0301034:107 и 23:43:0301034:105, принадлежащих обществу на праве собственности, в нарушение их целевого назначения предпринимателями Гуцуляк Л.К., Лубкиной Л.Д., Оганесяном А.М. и Кривошеиной Т.Г. (далее - предприниматели) осуществляется коммерческая деятельность. Нецелевое использование обществом земельных участков является нарушением требований земельного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены предприниматели.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 18.06.2016 оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2016 в удовлетворении иска отказано.

Судебные инстанции установили, что общество является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0301034:107 и 23:47:0301034:105, расположенных в городе Новороссийске на пересечении улиц Коммунистическая и Рубина. Участки имеют вид разрешенного использования - для строительства Драмтеатра. Управлением муниципального контроля администрации муниципального образования город Новороссийск (далее - управление) обществу (в лице директора Кущиди А.С.) 18.03.2014 вынесено предписание N 044КД об устранении выявленного земельного правонарушения, а также использовании спорных земельных участков по целевому назначению. Управлением 21.07.2015 осуществлен осмотр земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0301034:107 с 23:47:0301034:105 с составлением акта N 352-КД, в котором зафиксирован факт использования предпринимателями земельных участков для осуществления торговой деятельности (книжные лавки, ремонт обуви). Ссылаясь на допущенные обществом нарушения, администрации обратилась в арбитражный суд с заявленными требованиями. В обоснование иска орган местного самоуправления ссылается на абзац второй части 1.1 постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 02.07.2012 N 3820 (в редакции от 03.03.2015) "Об утверждении административного регламента исполнения управлением муниципального контроля администрации муниципального образования город Новороссийск муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город Новороссийск и о признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 18.01.2011 N 154". В нем указано, что объектом муниципального земельного контроля являются все земли, находящиеся в границах муниципального образования город Новороссийск независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности. Суды при разрешении спора пришли к выводу о том, что использование земель не по целевому назначению влечет административную ответственность, предусмотренную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Нормами гражданского, земельного законодательства не предусмотрено право муниципального образования (в лице администрации) требовать от собственников земельных участков использовать эти участки определенным образом, в том числе, ограничивать использование принадлежащим им земельных участков. Апелляционный суд также указал, что в силу норм статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящемся в частной собственности, устанавливается собственником участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации. Орган местного самоуправления не оспаривает, что торговые павильоны, используемые предпринимателями, расположены на земельных участках, не находящихся в муниципальной собственности. Администрация не представила доказательства наличия у торговых павильонов, о демонтаже которых заявлен иск, признаков самовольной постройки. Документально не подтвержден и довод администрации о том, что размещение на земельных участках общества торговых павильонов предпринимателей наносит ущерб окружающей среде и нарушает права и законные интересы других лиц. Поэтому суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у администрации отсутствует подлежащий судебной защите интерес избранным ею способом, что влечет отказ в удовлетворении требований.

Администрация обжаловала решение и постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанные акты отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении иска, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права. Жалоба мотивирована следующим. Выводы суда о том, что собственник земельного участка вправе использовать его по собственному усмотрению, а администрация не вправе обязывать его использовать участок определенным образом, поэтому у органа местного самоуправления отсутствует подлежащий судебной защите интерес избранным ею способом, противоречат нормам действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела. Согласно статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. В силу статьи 260 Гражданского кодекса, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) собственник земельного участка обязан использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением. Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (статья 1 Земельного кодекса). Земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (статья 7 Земельного кодекса). В силу статей 1, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьи 85 Земельного кодекса правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом, который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Согласно Правилам землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденным решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23.12.2014 N 439, земельные участи с кадастровыми номерами 23:47:0301034:105 и 23:47:0301034:107 расположены в зоне ОД-1 (зона размещения объектов общественно-делового назначения). Указанная зона предусматривающей возможность использования земельных участков для размещения киосков, временных павильонов розничной торговли и обслуживания населения в качестве условно разрешенного вида использования. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного кодекса, при соблюдении требования об обсуждении данного вопроса на публичных слушаниях. Разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков обществу не выдавалось. Таким образом, земельные участки используются обществом в нарушение требований земельного и градостроительного законодательства. Действиями общества также нарушаются права и охраняемые законом интересы других лиц. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель (статья 11 Земельного кодекса). Согласно статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения. К полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительства относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений (стать 8 Градостроительного кодекса). Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления (статья 72 Земельного кодекса). Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за соблюдение требований действующего законодательства на соответствующей территории и, соответственно, должны принимать меры реагирования по выявленным нарушениям. По результатам проверки земельного законодательства управлением муниципального контроля администрации вынесено предписание от 18.03.2014 N 044КД об устранении выявленного нарушения. Постановлением административной комиссии при администрации от 02.04.2014 N 02-04-382 директор общества привлечен к административной ответственности по статье 7.4 Закона Краснодарского края от 23.07.2009 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях". Несмотря на принятые меры, нарушения использования земельных участков обществом не устранены. В адрес администрации поступают многочисленные жалобы жителей города Новороссийска на неудовлетворительное санитарное и эстетическое состояние данного участка по улице Рубина. Помимо этого, торговые павильоны портят архитектурный облик центра города Новороссийска. Указанные обстоятельства и послужили основанием для обращения администрации с исковым заявлением в суд. Статьей 12 Гражданского кодекса предусмотрено, что одним из способов защиты гражданских прав является восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право и создающих угрозу его нарушения.

Предприниматели в отзыве указали на несостоятельность доводов кассационной жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. С целью использования части принадлежащих обществу земельных участков для размещения торговых киосков (павильонов) предприниматели заключили с обществом соответствующие договоры. Администрация собственником спорных участком не является. Поэтому не вправе требовать демонтировать нестационарные пункты розничной торговли, размещение которых не нарушает требований экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Доводы органа местного самоуправления о неудовлетворительном санитарном и эстетическом состоянии земельных участков, а также многочисленных обращениях жителей города по этому поводу в администрацию, не подтверждены документально. Выявление в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля факта использования земель не по целевому назначению влечет административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, исковое требование администрации об обязании общества (собственника земельных участков) использовать их в соответствии с разрешенным использованием является ненадлежащим способом защиты права.

От общества отзыв на жалобу не поступил.

В судебном заседании представители общества возражали против удовлетворения жалобы, ссылались на соответствие выводов судебных инстанций нормам действующего законодательства и материалам дела.

Администрация и предприниматели, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд не обеспечили.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, общество является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0301034:107 и 23:47:0301034:105, расположенных в городе Новороссийске на пересечении улиц Коммунистическая и Рубина. Данное обстоятельство подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 01.11.2012 серии 23-АЛ N 173951, от 01.11.2012 серии 23-АЛ N 200996 (т. 1, л. д. 19, 20).

Из кадастровой выписки от 13.03.2015 N 2343/12/15-279527 и выписки из ЕГРП от 16.04.2015 следует, что земельные участки с кадастровыми номерами 23:47:0301034:107 и 23:47:0301034:105 имеют вид разрешенного использования - для строительства Драмтеатра (т. 1, л. д. 16 - 18).

18 марта 2014 года обществу в лице директора Кущиди А.С. управлением вынесено предписание N 044 КД об устранении выявленного земельного правонарушения, с требованием использовать земельные участки в соответствии с видом разрешенного использования (т. 1, л. д. 10).

21 июля 2015 года управлением повторно осуществлен осмотр земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0301034:107, 23:47:0301034:105. По результатам осмотра составлен акт N 352-КД (т. 1, л. д. 7 - 9), в котором зафиксировано использование участков предпринимателями для осуществления торговой деятельности (книжные лавки, ремонт обуви).

В связи с неисполнением требований предписания органа муниципальной власти администрация обратилась в арбитражный суд с иском о возложении на общество обязанности использовать земельный участок в соответствии с его целевым использованием (для размещения здания драматического театра). Администрация также требует осуществить демонтаж торговых павильонов предпринимателей, расположенных на части принадлежащих обществу земельных участков.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом.

Статьей 72 Земельного кодекса предусмотрено, что муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления.

Право органов местного самоуправления городского поселения на осуществление муниципального земельного контроля в границах соответствующего поселения также закреплено в подпункте 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 Земельного кодекса).

Вместе с тем, способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. При этом необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Общество является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0301034:107 и 23:43:0301034:105.

Право пользования, владения и распоряжения имущества принадлежит его собственнику (пункт 1 статьи 209 Гражданского кодекса).

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (пункт 3 статьи 209 Гражданского кодекса).

Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка (подпункт 2 пункта 1 статьи 60 Земельного кодекса).

Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (подпункт 4 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса).

Статьей 10 Закона N 381-ФЗ определено, что в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов осуществляется размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности (пункт 1). Порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником такого участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации (пункт 7).

Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции установили, что на части земельных участков, принадлежащих обществу на праве собственности, размещены нестационарные торговые объекты предпринимателей, не относящиеся к объектам недвижимости. Администрация документально не подтвердила, что размещением на земельных участках общества торговых павильонов предпринимателей, наносится ущерб окружающей среде либо нарушаются публичные интересы (права других лиц). Кроме того, использование земельного участка не по целевому назначению влечет административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом приведенных правовых норм и установленных обстоятельств судебные инстанции признали, что у органа местного самоуправления отсутствует подлежащий судебной защите интерес избранным ею способом, поэтому отказали администрации в удовлетворении заявленных требований.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы кассационной жалобы администрации о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, окружным судом отклоняются. Обстоятельства, на которые ссылается заявитель, были проверены и отвергнуты судебными инстанциями, которые по результатам исследования имеющихся в деле доказательств, их правовой оценки, пришли к противоположному выводу. Как правильно установлено судами, торговые павильоны предпринимателей размещены на земельных участках, не находящихся в муниципальной собственности. Администрация не представила доказательства наличия у объектов, о демонтаже которых заявлен иск, признаков самовольной постройки. Не подтвердил документально орган местного самоуправления и довод о том, что размещение на части принадлежащих обществу земельных участках нестационарных торговых объектов наносит ущерб окружающей среде и нарушает права (законные интересы) третьих лиц.

Суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанций (часть 2 статьи 287 Кодекса).

С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.06.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2016 по делу N А32-26920/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин