Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 апреля 2017 г. N Ф08-946/17 по делу N А32-22779/2015

г. Краснодар

10 апреля 2017 г.

Дело N А32-22779/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 апреля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Волкова Я.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - заместителя Прокурора Краснодарского края в интересах Российской Федерации в лице Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае - Сысы Н.А. (удостоверение), заинтересованных лиц - закрытого акционерного общества "РегионЭксперт" - Бузык В.Ю. (доверенность от 09.10.2016), в отсутствие заинтересованных лиц - администрации муниципального образования город Новороссийск, Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Новороссийск, Министерства природных ресурсов Краснодарского края, Министерства регионального развития Российской Федерации, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу закрытого акционерного общества "РегионЭксперт" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.03.2016 (судья Данько М.М.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2016 (судьи Соловьева М.В., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.) по делу N А32-22779/2015, установил следующее.

Заместитель прокурора Краснодарского края в интересах Российской Федерации в лице Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае (далее - заместитель прокурора) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования г. Новороссийск (далее - администрация), Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Новороссийск (далее - управление архитектуры), ЗАО "РегионЭксперт" (далее - общество), Министерству природных ресурсов Краснодарского края, Министерству регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегионразвития) и Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление) со следующими требованиями:

- признать недействительным постановление главы администрации от 21.05.2013 N 3466 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка в г. Новороссийске, Новороссийском лесничестве, Абраусском участковом лесничестве, квартал 61А, части выделов 28, 29, 32 с кадастровым номером 23:47:0116010:57, предоставленного для осуществления рекреационной деятельности" (далее - постановление от 21.05.2013 N 3466);

- признать недействительным разрешение на строительство от 30.04.2014 N Ru 23308000-1100-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 5, разрешение N Ru 23308000-1099-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 6; разрешение N Ru 23308000-1098-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 7, разрешение N Ru 23308000-1097-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 7, разрешение N Ru 23308000-1096-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 9, разрешение N Ru 23308000-1095-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 10, разрешение N Ru 23308000-1093-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 11, разрешение N Ru 23308000-1094-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, апартаменты N 12, разрешение от 20.10.2014 N Ru 23308000-1442-14 на устройство проезда, трассировку инженерных коммуникаций и размещение зданий апартаментов Тип 1 в границах участка б/о "Спутник" в урочище "Сухая щель" г. Новороссийске, подпорная стена вдоль апартаментов N 5 - 12, выданные управлением архитектуры обществу;

- указать в резолютивной части, что решение является основанием для внесения управлением изменений в государственный кадастр недвижимости записи об отнесении земельного участка с кадастровым номером 23:47:0116010:57, расположенного в Краснодарском крае, в Новороссийске, Новороссийском лесничестве, Абраусском участковом лесничестве, квартала 61А, части выделов 28, 29, 32, к землям "населенных пунктов".

Решением от 01.03.2016 суд прекратил производство по делу в части требований к Минрегионразвитию. Разрешения на строительство от 30.04.2014 N Ru 23308000-1100-14, Ru 23308000-1099-14, Ru 23308000-1098-14, Ru 23308000-1097-14, Ru 23308000-1096-14, Ru 23308000-1095-14, Ru 23308000-1093-14, Ru 23308000-1094-14 и от 20.10.2014 N Ru 23308000-1442-14 признаны недействительными. В удовлетворении остальной части требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что проект генерального плана согласован уполномоченными на совершение указанного действия органами. В дело не представлены доказательства, которые повлекли бы отказ в выдаче обществу градостроительного плана земельного участка и его утверждение уполномоченным органом местного самоуправления. Пунктом 3 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. На дату выдачи оспариваемых разрешений на строительство и в настоящее время земельный участок находится в собственности Российской Федерации и в аренде у общества. Необходимым условием выдачи разрешения на строительство является наличие у земельного (в настоящем случае лесного) участка разрешенного использования - строительство объектов недвижимого имущества. Договор аренды от 29.07.2008 N 16/02-08 не содержит указания на возможность возведения на спорном лесном участке объектов капитального строительства. Таким образом, разрешения на строительство объектов на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0116010:57 выданы в нарушение закона.

Апелляционным постановлением от 22.11.2016 решение от 01.03.2016 изменено. Признано недействительным постановление от 21.05.2013 N 3466. В остальной части решение оставлено без изменения. Изменяя решение, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что правом на обращение в уполномоченный орган с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство обладает лицо, являющееся титульным владельцем земельного участка, на котором допускается строительство. В отсутствие у общества правоустанавливающего документа на земельный участок у администрации и управления архитектуры отсутствовали основания как для утверждения по заявлению общества градостроительного плана земельного участка, так и для выдачи ему разрешения на возведения на земельном участке объекта капитального строительства. Договор аренды лесного участка, предоставленный обществу для рекреационных целей, не является правоустанавливающим документом на землю, необходимым для подготовки по заявлению общества градостроительного плана земельного участка, оформления проектной документации и получения разрешения на строительство. Внесение в договор аренды лесного участка каких-либо изменений, связанных с утверждением генерального плана городского округа и переводом лесного участка в категорию земель населенных пунктов, не повлекло придание ему статуса правоустанавливающего документа на земельный участок в целях строительства, а изменение разрешенного использования земельного участка с рекреационных целей на строительство противоречит установленному земельным законодательством порядку предоставления публичных земель для строительства. Лесной (земельный) участок по договору аренды был предоставлен обществу для рекреационной деятельности. Доказательства предоставления обществу земельного участка для строительства с соблюдением вышеназванных публичных процедур в материалах дела отсутствуют. Лесное законодательство не предусматривает право возводить на земельном участке лесного фонда капитальные строения и сооружения.

В кассационной жалобе общество просит отменить решение и постановление, принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды ошибочно признали недействительными разрешения на строительство, так как при их получении арендатор обладал правом возводить на земельном участке объекты капитального строительства рекреационного назначения, что подтверждается указанным в свидетельстве о праве собственности на земельный участок видом разрешенного использования и наличием согласия собственника в лице Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае на возведение таких объектов.

В отзыве на кассационную жалобу заместитель прокурора указал на отсутствие оснований для отмены решения и апелляционного постановления.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы кассационной жалобы. Представитель заместителя прокурора возражал против отмены обжалуемых судебных актов.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение (в неизменной части) и апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела и установлено судами, согласно генеральному плану городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденному решением городской Думы от 22.11.2011 N 158, земельный участок с кадастровым номером 23:47:0116011:226 включен в границы земель населенного пункта.

На основании заявления общества главой администрации 21.05.2013 вынесено постановление N 3466.

Общество обратилось в уполномоченный орган с заявлением о получении разрешения на строительство, приложив к нему копию договора от 29.07.2008 N 16/02-08, заключенного с Департаментом лесного хозяйства Краснодарского края, которым обществу в пользование передан лесной участок площадью 6,7 га, для осуществления рекреационной деятельности, местоположение: Краснодарский край, Новороссийское лесничество, Абраусское участковое лесничество, квартал 61 А, части выделов 28, 29, 32, запись в государственном лесном реестре 23-13-01-08-00016 (пункт 1.2 договора).

30 апреля 2014 года управлением архитектуры обществу выданы разрешения на строительство N Ru 23308000-1100-14, Ru 23308000-1099-14, Ru 23308000-1098-14, Ru 23308000-1097-14, Ru 23308000-1096-14, Ru 23308000-1095-14, Ru 23308000-1093-14 и Ru 23308000-1094-14. Срок действия разрешений установлен до 15.03.2015.

Заместитель прокурора, полагая, что постановление от 21.05.2013 N 3466 и разрешения на строительство вынесены незаконно, обратился с заявлением в арбитражный суд.

Статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) прокурор правомочен на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта органа местного самоуправления, затрагивающего права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорам предписано участвовать в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 8 Земельного кодекса, перевод земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" определено, что установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. То есть, утверждение генерального плана городского округа, которым в границы соответствующего муниципального образования включен лесной участок, повлекло перевод этого участка в категорию земель населенных пунктов.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса. Проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда. Федеральное агентство лесного хозяйства до 01.01.2015 согласовывало включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда (Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736). Обязательность публичной процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов отражена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.1998 N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к выводу о том, что проект генерального плана согласован всеми уполномоченными на совершение указанного действия органами.

Пунктом 16 статьи 1 Градостроительного кодекса застройщик определен как физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для строительства.

Подготовка проектной документации, в силу части 11 статьи 48 Градостроительного кодекса, осуществляется на основании, в том числе задания застройщика и градостроительного плана земельного участка. Право подготовить проектную документацию возникает у лица, обратившегося за выдачей градостроительного плана земельного участка, лишь после получения такого плана - документа, содержащего всю необходимую для проектирования и строительства информацию. Отказ в выдаче градостроительного плана со всей очевидностью создает препятствия к осуществлению строительства (определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016 N 78-АПГ16-2).

Градостроительный план земельного участка необходим для получения разрешения на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 7 статьи 51, часть 3 статьи 55 Градостроительного кодекса), а также для проведения государственной экспертизы проектной документации (пункты 10 и 11 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87). В соответствии со статьей 44 Градостроительного кодекса, подготовка градостроительных планов осуществляется применительно к предназначенным для строительства капитальных объектов земельным участкам.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет разрешение на строительство как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.

Согласно частям 11, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3). Уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса установлен перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, в числе которых значатся правоустанавливающие документы на земельный участок и градостроительный план земельного участка.

По смыслу вышеприведенных нормативных положений, правом на обращение в уполномоченный орган с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство обладает лицо, являющееся титульным владельцем земельного участка, на котором допускается строительство.

Изменяя решение, суд апелляционной инстанции указал, что в отсутствие у общества правоустанавливающего документа на земельный участок, полученного с соблюдением предусмотренных действующим законодательством процедур предоставления земельных участков для строительства, у администрации и управления архитектуры отсутствовали законные основания как для утверждения по заявлению общества градостроительного плана земельного участка, так и для выдачи ему разрешения на возведение на земельном участке объекта капитального строительства. Договор аренды лесного участка для рекреационных целей не является правоустанавливающим документом на землю, необходимым для подготовки по заявлению общества градостроительного плана земельного участка, оформления проектной документации и получения разрешения на строительство. Внесение в договор аренды лесного участка изменений, связанных с утверждением генерального плана городского округа и переводом лесного участка в категорию земель населенных пунктов, не повлекло придание договору статуса правоустанавливающего документа на земельный участок в целях строительства, а изменение разрешенного использования земельного участка - с рекреационных целей на строительство, противоречит установленному земельным законодательством порядку предоставления публичных земель для строительства. Лесной (земельный) участок по договору аренды предоставлен обществу для рекреационной деятельности. Доказательства его предоставления для капитального строительства с соблюдением публичных процедур в материалах дела отсутствуют.

При таких обстоятельств выводы судов первой и апелляционной инстанций о противоречии нормам Земельного и Градостроительного кодексов изданного администрацией постановления от 21.05.2013 N 3466 и выданных управлением архитектуры разрешений на строительство на земельном участке объектов капитального строительства соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

В части отказа в удовлетворении заявленных требований, судебные акты не обжалуются, поэтому судом округа не проверяются.

Нормы материального права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение постановления (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

При таких обстоятельствах основания для отмены или изменения решения от 01.03.2016 (в части, оставленной без изменения судом апелляционной инстанции) и постановления от 22.11.2016 по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют.

Государственная пошлина в установленном размере уплачена обществом при подаче кассационной жалобы (квитанция от 21.01.2017).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.03.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2016 по делу N А32-22779/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Я.Е. Волков

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин