Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 июля 2017 г. N Ф08-4872/17 по делу N А53-13936/2015

г. Краснодар

31 июля 2017 г.

Дело N А53-13936/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 июля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от ответчика (заявителя по встречным требованиям) - индивидуального предпринимателя Карабашева Шамиля Харшимовича (ОГРНИП 304616606100106) - Карабашева Ш.Х. (лично), Чертовой Н.М. (доверенность от 11.04.2016), от органов, осуществляющих публичные полномочия, действия (бездействие) которых оспариваются по встречным требованиям, - администрации города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103282743) - Чекмаревой Е.В. (доверенность от 24.07.2017), администрации Кировского района города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103174690) - Кушнаревой П.А. (доверенность от 19.05.2017), в отсутствие представителей истца (органа, осуществляющего публичные полномочия, действия (бездействие) которого оспариваются по встречным требованиям), - департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103305304), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Карабашева Шамиля Харшимовича на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2017 (судьи Новик В.Л., Величко М.Г., Пономарева И.В.) по делу N А53-13936/2015, установил следующее.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с исковым заявлением к индивидуальному предпринимателю Карабашеву Шамилю Харшимовичу (далее - предприниматель), в котором просил:

- обязать Карабашева Ш.Х. освободить земельный участок, расположенный по адресу: ул. Красноармейская, 87, с кадастровым номером 61:44:0040307:31, площадью 19 кв. м, от временного торгового павильона в течение 15 дней с момента вступления в силу решения суда и передать свободный земельный участок по акту приема-передачи арендодателю.

Исковое заявление департамента принято к производству арбитражным судом в рамках дела N А53-13936/2015.

Департамент также обратился в Арбитражный суд Ростовской области с исковым заявлением к предпринимателю, в котором просил:

- обязать Карабашева Ш.Х. освободить земельный участок, расположенный по адресу: ул. Красноармейская, 87, с кадастровым номером 61:44:0040307:30, площадью 24 кв. м, от временного торгового павильона в течение 15 дней с момента вступления в силу решения суда и передать свободный земельный участок по акту приема-передачи арендодателю.

Исковое заявление департамента принято к производству арбитражным судом в рамках дела N А53-13937/2015.

Определением от 02.09.2015 дела N А53-13936/2015 и N А53-13937/2015 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен N А53-13936/2015 (т. 1, л. д. 65 - 66).

Этим же определением суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, администрацию города Ростова-на-Дону (далее - администрация города; т. 1, л. д. 65 - 66).

В рамках дела N А53-13936/2015 предпринимателем заявлен и определением от 02.09.2015 принят к производству арбитражным судом встречный иск предпринимателя к департаменту, в котором он просил:

- обязать департамент подготовить правоустанавливающий акт и предоставить в аренду путем проведения аукциона, для эксплуатации временных торговых павильонов, земельные участки, расположенные по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 87, с кадастровым номером 61:44:0040307:30, площадью 24 кв. м, и с кадастровым номером 61:44:0040307:31, площадью 19 кв. м (т. 1, л. д. 59, 65 - 66).

Определением от 29.09.2015 судом к участию в деле N А53-13936/2015 в качестве соответчиков по встречному иску предпринимателя привлечены администрация города, которая одновременно исключена из числа третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, и администрация района (т. 1, л. д. 76 - 77).

Согласно принятым судом к рассмотрению 23.11.2015 уточненным требованиям, предприниматель просил:

- обязать администрацию района включить в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) на территории Кировского района г. Ростова-на-Дону земельные участки, расположенные по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 87, с кадастровым номером 61:44:0040307:30, площадью 24 кв. м, и с кадастровым номером 61:44:0040307:31, площадью 19 кв. м,

- обязать администрацию города согласовать и утвердить постановлением схему размещения указанных НТО,

- обязать департамент заключить договоры на размещение спорных НТО на новый срок (т. 1, л. д. 106 - 108, 125 - 126).

Предприниматель также 25.11.2015 обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации района, в котором просил:

- признать незаконными действия администрации района, выразившиеся в письменном отказе включить земельные объекты в схему размещения НТО,

- обязать администрацию района включить в схему размещения НТО земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, площадью 24 кв. м, и 61:44:0040307:31, площадью 19 кв. м, расположенные по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 87.

Заявление предпринимателя принято к производству арбитражным судом в рамках дела N А53-31514/2015.

Определением от 17.12.2015 дела N А53-13936/2015 и N А53-31514/2015 объединены в одно производство с присвоением объединенному делу N А53-13936/2015 (т. 4, л. д. 14 - 16).

Определением от 14.01.2016 судом первой инстанции приняты к рассмотрению уточненные встречные требования предпринимателя в следующей редакции:

- признать незаконным, изложенный в письме от 07.10.2015 N 59-23-3747 отказ администрации района во включении в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону земельных участков площадью 24 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:30, и площадью 19 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:31, расположенных по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 87,

- обязать администрацию района совершить действия, направленные на включение в действующую схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30 и 61:44:0040307:31,

- обязать администрацию города совершить действия, направленные на утверждение схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, с включением в нее земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30 и 61:44:0040307:31,

- признать незаконным действия департамента по расторжению договора аренды от 25.09.2009 N 31514 земельного участка площадью 19 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:31,

- признать незаконными действия департамента по расторжению договора аренды от 25.09.2009 N 31515 земельного участка площадью 24 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:30,

- обязать департамент заключить с Карабашевым Ш.Х. на новый срок договоры аренды земельных участков площадью 24 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:30 и площадью 19 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:31, в целях эксплуатации временных торговых павильонов (т. 4, л. д. 20, 41 - 42).

Решением от 11.02.2016, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 23.04.2016, требования департамента удовлетворены. Суд обязал предпринимателя освободить от временных торговых павильонов земельные участки площадью 24 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:30 и площадью 19 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040307:31, расположенные по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 87, а также возвратить указанные участки департаменту. В удовлетворении заявленных Карабашевым Ш.Х. требований отказано. С предпринимателя в доход федерального бюджета взыскано 3900 рублей государственной пошлины (т. 4, л. д. 96 - 102, 139 - 147).

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.09.2016 решение от 11.02.2016 и апелляционное постановление от 23.04.2016 в части удовлетворения требований департамента, отказа в удовлетворении требований предпринимателя о признании незаконными действий департамента по расторжению договоров аренды от 25.09.2009 N 31514 и N 31515, обязании департамента заключить с предпринимателем на новый срок договоры аренды земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30 и 61:44:0040307:31, оставлены без изменения. В остальной части судебные акты отменены, дело в отмененной части направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области (т. 4, л. д. 258 - 275).

Окружной суд указал, что выводы судебных инстанций в части отказа предпринимателю в удовлетворении требований, связанных с понуждением администрации района и администрации города к совершению действий, направленных на включение мест (земельных участков) в действующую схему размещения НТО, не могут быть признаны основанными на фактических обстоятельствах спора, а также соответствующими нормам земельного законодательства и положениям Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговой деятельности, Закон N 381-ФЗ). В соответствии с нормами пункта 6 статьи 39.33, пункта 1 статьи 33.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), действующими с 01.03.2015, документом, подтверждающим право на использование земельного участка под размещение НТО, является договор на размещение нестационарного объекта; собственник НТО, размещенного в установленном Законом о торговой деятельности порядке на земельном участке, относящемся к публичной собственности, освобожден от заключения договора на право пользования таким участком. Закон N 381-ФЗ действует с 09.01.2010 и в качестве основания для включения в схему размещения НТО не требовал (не требует в настоящее время) заключения договора аренды земельного участка. В силу приведенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О правовой позиции, органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения НТО при условии наилучшего удовлетворения потребностей населения; нормы статьи 10 Закона о торговой деятельности призваны обеспечить баланс между гарантиями прав предпринимателей с единообразными основными процедурами, поддержанием конкуренции и возможностью органам местного самоуправления, учитывая местную специфику, развивать территории. Применительно к данному спору существенное значение имеют обстоятельства законности размещения спорных торговых павильонов в период, предшествующий принятию Закона N 381-ФЗ (их размещения в соответствии с действовавшими в тот период субъектными (муниципальными) правовыми актами, регулировавшими вопросы размещения объектов торговли). В данном случае торговые павильоны эксплуатируются с 1999 года, приобретены предпринимателем в 2009 году, и были включены в утвержденный администрацией района Перечень размещения временных объектов стационарной мелкорозничной торговли по Кировскому району на 2009 год, подлежащих пролонгации (пункты 13, 14). Земельные участки, в границах которых размещены павильоны предпринимателя, предоставлены ему в аренду на основании постановления от 12.05.2009 N 333. По смыслу норм статьи 10 Закона N 381-ФЗ принимаемые уполномоченными органами правовые акты об утверждении порядка размещения НТО содержат правила размещения как существующих (установленных на законных основаниях ранее), так и объектов, устанавливаемых вновь (впервые). При этом ранее размещенные НТО включаются в утверждаемую схему при условии их установки в соответствии с требованиями действующего законодательства. Однако в утвержденную на 2011 - 2015 годы схему размещения НТО соответствующие места (земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30 и 61:44:040307:31) не вошли, предприниматель проинформирован о том, что проект схемы (по спорным позициям) не согласован департаментом транспорта. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ростовской области от 19.05.2016 по делу N А53-2467/2016, предпринимателю отказано в удовлетворении заявленных к департаменту транспорта требований. Суд исходил из того, что действия департамента транспорта самостоятельного правового значения не имеют, отказ во включении в схему размещения НТО осуществлен администрацией района (уполномоченным органом). Действия администрации района предпринимателем обжалованы в рамках настоящего дела N А53-13936/2015. Возражая против доводов уполномоченных органов о невозможности включения в схему размещения спорных мест (участков), ввиду изменения схемы маршрутов автобусов общественного пассажирского транспорта (т. 4, л. д. 54), предприниматель представил в дело документы, свидетельствующие, по его мнению, об их необоснованности (т. 4, л. д. 55 - 87). Заявитель полагает, что размещением торговых павильонов не чинятся какие-либо препятствия в организации посадки-высадки пассажиров в связи с переносом движения общественного транспорта с ул. Большой Садовой на ул. Красноармейскую. Однако обстоятельства, связанные с обоснованностью невключения земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30 и 61:44:0040307:31 (в период действия договоров аренды от 25.09.2009 N 31514 и N 31515) в схему размещения НТО на 2011 - 2015 годы, судебными инстанциями не исследовались (не оценивались). Если доводы уполномоченных органов о невозможности размещения в спорных местах НТО (как не соответствующих требованиям безопасности дорожного движения, либо ввиду санитарно-гигиенических, противопожарных (иных) ограничений) подтвердятся, оснований для удовлетворения требований предпринимателя (с учетом прекращения арендных отношений) не имеется. В противном случае заявитель (как лицо, арендовавшее участки на протяжении более 5 лет, ранее включенные в перечень мест размещения НТО, действовавший на территории Кировского района) вправе ставить вопрос о включении соответствующих мест в действующую схему размещения. При отсутствии объективных препятствий к внесению в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону спорных мест заявленные требования подлежат разрешению по существу. При этом должны учитываться действующие муниципальные правовые акты о порядке предоставления таких мест на территории города Ростова-на-Дону. В случае возложения на уполномоченные органы обязанностей, связанных с включением спорных мест в схему размещения, последние в порядке устранения допущенных нарушений (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) должны будут совершить действия, направленные на предоставление их в установленном порядке (с соблюдением необходимых процедур). Предприниматель, являясь заинтересованным лицом, может принять участие в соответствующих публичных (конкурсных) процедурах.

При новом рассмотрении дела в суде первой инстанции предприниматель уточнил заявленные требования и просил суд:

- признать незаконными действия администрации района по исключению земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30 площадью 24 кв. м и 61:44:0040307:31 площадью 19 кв. м, расположенных по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 87, из схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону на 2010 - 2015 годы, в том числе выраженные в письме от 07.10.2015 N 59-23-3747,

- признать незаконным отказ администрации района во включении земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону на 2016 - 2021 годы, выраженный в письмах от 11.12.2015 N 59-23.02/1592, от 21.12.2015 N 59-23.02/1654.

- обязать администрацию района совершить действия, направленные на включение в действующую схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону на 2016 - 2021 годы, земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31,

- обязать администрацию города совершить действия, направленные на утверждение схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону на 2016 - 2021 годы, с включением в нее земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 (т. 5, л. д. 75).

Решением от 25.01.2017 суд признал незаконным отказ администрации района во включении земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, выраженный в письмах от 11.12.2015 N 59-23.02/1592, от 21.12.2015 N 59-23.02/1654. На администрацию района возложена обязанность подготовить изменения в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, включив в схему участки с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31. На администрацию города возложена обязанность утвердить включение в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. С администрации района в пользу предпринимателя взыскано 6300 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины. Предпринимателю возвращено из федерального бюджета 2700 рублей излишне уплаченной государственной пошлины.

Судебный акт мотивирован следующим. Необходимость согласования схемы размещения НТО департаментами была определена Положениями о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, утвержденными постановлениями мэра г. Ростова-на-Дону от 11.07.2006 N 777, от 12.05.2009 N 333. Спорные участки были включены в схему размещения временных стационарных торговых объектов, по которым администрация района предполагает продлить договоры аренды земельных участков в 2009 году. Данная схема была согласована уполномоченными органами. В соответствии с пунктом 16.8.1 Устава города Ростова-на-Дону к полномочиям администрации города относится разработка и утверждение схемы размещения НТО. Полномочия администрации города по разработке схемы размещения НТО делегированы районным администрациям. Ссылка департамента транспорта города Ростова-на-Дону на запрет размещения торговых киосков в пределах посадочных площадок и площадок ожидания остановочных пунктов, положенная в обоснование оспариваемых отказов администрации района, не имеет отношения к спорным объектам, поскольку они не расположены в пределах посадочных площадок и площадок ожидания остановочных пунктов. Доказательства планирования остановки в данных местах муниципальными органами не представлены. Земельные участки расположены в значительном отдалении от проезжей части. Выявленные нарушения (в виде осуществления торговли по ул. Красноармейской, 87, с использованием тротуара) не могут служить основанием для исключения данных участков из схемы и для не включения их в схему. Расположение спорных земельных участков в газонной части улицы Красноармейской топосъемкой не подтверждается. На месте данных участков обозначение газона отсутствует. Спорные земельные участке сформированы и поставлены на кадастровый учет в 1999 и 2002 годах для размещения павильонов, были включены в схему размещения временных стационарных торговых объектов на 2009 года по ранее заключенным договорам аренды, предоставлялись в аренду для размещения торговых павильонов с 1999 года. Следовательно, размещение павильонов фактически было согласовано уполномоченными органами. Достижение уровня минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не предполагает отказ во включении в схему по этому основанию. Администрация района не обосновала включение в схему иных НТО при достижении уровня минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов стационарного характера. Законные основания для невозможности утверждения администрацией города изменений в схему размещения НТО не приведены.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 13.04.2017 решение от 25.01.2017 в части удовлетворения требований предпринимателя о признании незаконным отказа администрации района во включении земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, выраженного в письмах от 11.12.2015 N 59-23.02/1592, от 21.12.2015 N 59-23.02/1654, обязании администрации района подготовить изменения в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, включив в схему спорные земельные участки, обязании администрации города утвердить включение в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31, отменено, в иске отказано. В части отказа в требованиях предпринимателя решение от 25.01.2017 оставлено без изменений. Абзацы 5 и 6 резолютивной части решения исключены. С предпринимателя в доход федерального бюджета взыскана государственная пошлина в размере 12 тыс. рублей.

Суд апелляционной инстанции руководствовался следующим. Впервые схема размещения НТО была утверждена постановлением администрации города от 24.12.2010 N 767 на 2011 - 2015 годы, спорные земельные участки в нее включены не были. С учетом утвержденных постановлением правительства Ростовской области от 19.07.2012 N 654 нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Ростовской области (для г. Ростова-на-Дону - 715 кв. м на 1 тыс. человек, в том числе по объектам продажи продовольственных товаров - 218 кв. м на 1 тыс. человек), и количества населения, проживающего по состоянию на 01.01.2015 на территории Кировского района г. Ростова-на-Дону (64,7 тыс. человек), суммарный норматив по Кировскому району не должен превышать 46 260,5 кв. м, в том числе по объектам продажи продовольственных товаров - 14 104,6 кв. м. Однако фактически по состоянию на 2015 год обеспеченность населения площадью торговых объектов по продаже продовольственных товаров в Кировском районе г. Ростова-на-Дону составила 20 816 кв. м. Предпринимателем не представлено относимых и допустимых доказательств, опровергающих достоверность вышеуказанных сведений, не приведены достаточные основания необходимости размещения НТО на спорных земельных участках, с учетом достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории Кировского района города Ростова-на-Дону. При рассмотрении схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону на 2014 - 2015 годы объекты, расположенные по ул. Красноармейской, 87 (пункты 45, 46), исключены (не согласованы) департаментом транспорта, по причине изменения (в 2014 году) схем движения автобусов общественного пассажирского транспорта, работающих в режиме маршрутного такси, в части переноса с ул. Б. Садовой на ул. Красноармейскую. Поскольку остановочный пункт "пр. Ворошиловский", расположенный на ул. Красноармейской (северная сторона), не обустроен заездным карманом и находится в 20 м от пешеходного перехода, департаментом транспорта определена необходимость обустройства остановочного комплекса общественного транспорта в районе указанного (рассматриваемого) адреса, для организации посадки-высадки пассажиров и снижения уровня аварийности на одном из крупнейших транспортных узлов города - пересечении ул. Красноармейской/пр. Ворошиловского. В соответствии с требованиями Стандарта отрасли 218.1.002-2003 "Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования" (утв. распоряжением Минтранса России от 23.05.2003 N ИС-460-р), размещение торговых киосков не допускается в пределах посадочных площадок и площадок ожидания остановочных пунктов. Учитывая место расположения спорных торговых объектов, единственным подъездом грузового транспорта для подвоза продукции является ул. Красноармейская, в связи с чем, при обустройстве заездного кармана и организации остановочного пункта, подвоз продукции будет создавать препятствия и опасные ситуации в движении общественного пассажирского транспорта. У суда отсутствуют основания для переоценки соответствующего заключения департамента транспорта как специализированного уполномоченного органа. При осуществлении торговой деятельности по ул. Красноармейской, 87, лотки с овощами и фруктами выставляются на тротуар, чем создаются помехи и не обеспечивается безопасное движение пешеходов. Торговый объект, расположенный по ул. Красноармейской, 87, суммарная площадь которого, с учетом ранее заключенных с предпринимателем договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31, не должна была превышать 43 кв. м, фактически занимает 59 кв. м, и установлен в газонной части улицы, частично на землях общего пользования. В ходе судебного разбирательства по настоящему делу судами установлена законность действий департамента по прекращению договоров аренды муниципальных земель с Карабашевым Ш.Х. Требования предпринимателя в части обязания администрации совершить действия, направленные на включение в действующую схему размещения НТО на территории г. Ростова-на-Дону спорных земельных участков, сформулированы без учета действующей административной процедуры, которая не может быть заменена судебным порядком.

В кассационной жалобе предприниматель просит апелляционное постановление от 13.04.2017 отменить, оставить в силе решение от 25.01.2017.

По мнению подателя жалобы, предпринимателем заявлены требования об обязании уполномоченных органов включить спорные объекты в действующую на текущий момент схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, которая утверждена постановлением администрации от 31.12.2015 N 1379 на 2016 - 2021 годы. Постановление правительства Ростовской области от 19.07.2012 N 654, на основе которого был произведен расчет норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов по состоянию на 01.01.2015 (по объектам продажи продовольственных и непродовольственных товаров), утратило силу в связи с принятием постановления от 01.09.2016 N 619. Названным постановлением N 619 впервые были утверждены нормативы минимальной обеспеченности населения площадью именно нестационарных торговых объектов. Расчетов достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью НТО на территории Кировского района города Ростова-на-Дону по состоянию на 2017 год, и в соответствии с постановлением правительства Ростовской области от 01.09.2016 N 619, представлено не было. Действующее законодательство не содержит запрета на превышение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов при размещении НТО на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не может служить основанием для пересмотра размещения данных НТО. Возможность размещения остановки общественного транспорта в районе места расположения спорных торговых объектов носит вероятностный характер и не могла служить основанием для их не включения в схему размещения НТО. Точное место расположения остановки общественного транспорта в районе указанной территории уполномоченными органами не определено. В районе рассматриваемых земельных участков остановки общественного транспорта отсутствуют. Спорные торговые объекты удалены от проезжей части улицы Красноармейской на расстояние более чем 20 м и отделены от проезжей части тротуаром и следующей за ним газонной частью улицы. Из представленных документов не усматривается факт принятия органами местного самоуправления решения о размещении газона на территории спорных объектов. Вид разрешенного использования земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет с назначением "для эксплуатации торгового павильона", до сегодняшнего дня не изменен. В 2009 году земельные участки были предоставлены предпринимателю в аренду в целях эксплуатации временных торговых павильонов. Поскольку исполнение ранее заключенных и прекращенных договоров аренды земельных участков не относится к существу рассматриваемого спора, а схема размещения НТО представляет собой утвержденное планирование места размещения НТО, выявленные заинтересованными лицами нарушения условий договоров аренды земельных участков, не могут служить основанием не включения спорных объектов в действующую схему размещения НТО. Вывод суда апелляционной инстанции о том, что предприниматель не вправе понуждать органы местного самоуправления к совершению испрашиваемых им действий, в связи с отсутствием у него законных право на земельные участки, основан на неправильном истолковании закона. По смыслу статьи 10 Закона о торговой деятельности ранее размещенные НТО включаются в утверждаемую схему при условии их установки в соответствии с требованиями действующего законодательства. При повторном рассмотрении настоящего дела заинтересованными лицами не представлено доказательств наличия объективных причин, препятствующих размещению в спорных местах НТО, например, негативного влияния объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру, несоответствия требованиям безопасного дорожного движения, противопожарных, санитарно-гигиенических и иных норм. Указанное обстоятельство отражено в решении от 25.01.2017 и послужило основанием для удовлетворения требований предпринимателя. Суд апелляционной инстанции нарушил указания суда кассационной инстанции, изложенные в постановлении от 05.09.2016.

Отзывы на кассационную жалобу в арбитражный суд округа не поступили.

В судебном заседании предприниматель и его представитель на удовлетворении кассационной жалобы настаивали, представители администрации города и администрации района просили жалобу отклонить.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Фактические обстоятельства и суть возникших между сторонами разногласий, явившихся предметом судебного разбирательства по настоящему делу, установлены судами при первоначальном и повторном рассмотрении дела N А53-13936/2015, изложены в принятых по нему судебных актах.

Согласно пунктам 4 и 5 части 2 статьи 125, части 1 статьи 168, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200 и статьи 201 Кодекса рассмотрение дела в арбитражном суде происходит исходя из предмета и основания, заявленных в иске (заявлении, поданном в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса). При этом под предметом иска понимается материально-правовое требование истца к ответчику, в основание иска входят юридические факты, с которыми нормы материального права связывают возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.10.2012 N 5150/12).

Видно из уточненных требований предпринимателя, что они заявлены в связи с незаконными, по мнению Карабашева Ш.Х., действиями администрации района по исключению земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 из схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону на 2010 - 2015 годы, и отказами администрации района, выраженными в письмах от 11.12.2015, от 21.12.2015, во включении названных участков в действующую схему размещения НТО на 2016 - 2021 годы (т. 5, л. д. 31, 35, 36, 75).

Отказ судебных инстанций в удовлетворении требований, касающихся схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону на 2010 - 2015 годы, предпринимателем фактически не обжалуется (соответствующие доводы в кассационной жалобе отсутствуют).

При рассмотрении спора в части законности отказов администрации района, выраженных в письмах от 11.12.2015, от 21.12.2015, во включении земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 в действующую схему размещения НТО на 2016 - 2021 годы, судебные инстанции обоснованно исходили из того, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. При этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

Заинтересованным в судебной защите является лицо, имеющее законное право или охраняемый законом интерес, средством защиты которых выступает предъявленный этим лицом иск (поданное по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса заявление). Под заинтересованным лицом следует понимать лицо, имеющее юридически значимый интерес в данном деле (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.08.2005 N 3668/05).

При рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации регламентированы Законом N 381-ФЗ, вступившим в силу с 01.02.2010 (часть 1 статьи 22).

Согласно частям 1, 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение схемы размещения НТО, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Названная норма закрепляет право пользователей НТО на осуществление предпринимательской деятельности по ранее согласованным местам размещения объектов вплоть до окончания срока предоставления земельного участка под нестационарные объекты торговли и (или) права на ведение торговли в указанном месте.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29.01.2015 N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" указал, что правила части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения НТО, сокращения сферы торговых услуг. Часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения НТО баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

По смыслу норм статьи 10 Закона N 381-ФЗ принимаемые уполномоченными органами правовые акты об утверждении порядка размещения НТО содержат правила размещения как существующих (установленных на законных основаниях ранее), так и объектов, устанавливаемых вновь (впервые). При этом ранее размещенные НТО включаются в утверждаемую схему при условии их установки в соответствии с требованиями действующего законодательства.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли к различным выводам относительно правомерности требований предпринимателя, полагающего, что ему незаконно отказано администрацией района во включении земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 в схему размещения НТО на территории г. Ростова-на-Дону, и что указанные участки подлежат включению в названную схему.

Как следует из материалов дела, установлено судами и не оспаривается участвующими в деле лицами, на момент вступления в силу Закона N 381-ФЗ (01.02.2010) земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 использовались предпринимателем на основании постановлений администрации района от 04.08.2009 N 318 и N 324, пунктов 13, 14 Перечня размещения временных объектов стационарной мелкорозничной торговли по Кировскому району на 2009 год, подлежащих пролонгации, договоров аренды от 25.09.2009, заключенных на срок с 04.08.2009 по 04.08.2014, для использования в целях эксплуатации временных торговых павильонов.

Впервые схема размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону после вступления в силу Закона N 381-ФЗ была утверждена постановлением администрации города от 24.12.2010 (на 2011 - 2015 годы), спорные земельные участки в нее включены не были.

Вместе с тем, вплоть до истечения 04.08.2014 сроков действия договоров аренды земельных участков от 25.09.2009 N 31514 и N 31515, и после названной даты, предприниматель продолжил использование земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31. В связи с отказом арендодателя от названных договоров, их действие прекращено в январе 2015 года.

Решение от 11.02.2016 и апелляционное постановление от 23.04.2016 по настоящему делу в части, обязывающей Карабашева Ш.Х. освободить спорные участки от временных торговых павильонов, вступили в законную силу.

При повторном рассмотрении дела N А53-13936/2015 судебные инстанции также установили, что предприниматель в отсутствие на то законных оснований осуществляет торговую деятельность с использованием как спорных участков (общей площадью 43 кв. м), так и дополнительных 16 кв. м, никогда ему не предоставлявшихся, с захватом тротуара (земель общего пользования).

Суд апелляционной инстанции, кроме того, установил, что торговые объекты предпринимателя расположены в газонной части улицы Красноармейской, в нарушение Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, принятых городской Думой 13.06.2012 N 282.

Вывод суда первой инстанции о том, что использование газонной части улицы для размещения спорных павильонов фактически было согласовано при формировании земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0040307:30, 61:44:0040307:31 и их предоставлении в аренду с 1999 года, в том числе Карабашеву Ш.Х. с 2009 года, окружным судом не принимается.

Согласно пункту 1 статьи 262 Гражданского кодекса под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса).

Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса и статьи 262 Гражданского кодекса, перечень территорий общего пользования не является закрытым.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10, земельный участок, который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользование конкретному лицу.

Сам факт предоставления муниципальными органами в аренду земельных участков, сформированных с использованием земель общего пользования, не исключает правовую оценку такого предоставления в качестве противоречащего действующему законодательству, и не препятствует уполномоченным органам устранить допущенное нарушение путем освобождения соответствующих участков.

Довод кассационной жалобы о том, что из представленных документов не усматривается факт принятия органами местного самоуправления решения о размещении газона на территории спорных объектов, как и указание суда первой инстанции на отсутствие на топосъемке обозначения газона, окружным судом отклоняются, как не основанные на собранных по делу доказательствах, исследовав которые, апелляционный суд установил расположение торговых объектов предпринимателя на газоне.

По существу, данное обстоятельство подтверждено заявителем в кассационной жалобе, в которой указано на удаление спорных торговых объектов от проезжей части улицы Красноармейской на расстояние более чем 20 м тротуаром и следующей за ним газонной частью улицы, на которой фактически эти объекты и установлены. Наглядно изложенное видно из фототаблицы, содержащейся в представленном предпринимателем же заключении специалиста от 04.02.2016 (т. 4, л. д. 85, 86).

Вывод суда апелляционной инстанции о достижении и значительном превышении нормативов минимальной обеспеченности населения Кировского района города Ростова-на-Дону площадью торговых объектов, в том числе по продаже продовольственных товаров, также основан на имеющихся в деле материалах и переоценке судом кассационной инстанции не подлежит.

Возражения заявителя, обусловленные тем, что постановление правительства Ростовской области от 19.07.2012 N 654, используемое апелляционным судом для расчета норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов по состоянию на 01.01.2015, утратило силу в связи с принятием постановления от 01.09.2016 N 619, которым впервые были утверждены нормативы минимальной обеспеченности населения площадью именно нестационарных торговых объектов, и отсутствием расчетов на его основе достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью НТО на территории Кировского района города Ростова-на-Дону по состоянию на 2017 год, подлежат отклонению.

Согласно сформулированным заявителем требованиям (т. 5, л. д. 75), включение в действующую схему размещения НТО на 2016 - 2021 годы предприниматель связывал с незаконными отказами администрации района, выраженными в письмах от 11.12.2015 и от 21.12.2015, на момент подготовки которых постановление правительства Ростовской области от 01.09.2016 N 619 принято не было и в законную силу не вступило. Доказательства обращения предпринимателя в орган местного самоуправления в целях включения спорных участков в схему размещения НТО на 2016 - 2021 годы, и принятия по данному обращению решения, в материалах настоящего дела отсутствуют, как и какой-либо контррасчет нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (площадью НТО), опровергающий доводы администрации района о достижении такой обеспеченности.

Ссылаясь на то, что действующее законодательство не содержит запрета на превышение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов при размещении НТО на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а утверждение таких нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не может служить основанием для пересмотра схемы размещения НТО, предприниматель не учитывает, что в рассматриваемом случае спор возник в связи с первичным включением испрашиваемых земельных участков в схему размещения НТО, а не пересмотром данной схемы. Учет муниципальными органами достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов предусмотрен частью 1 статьи 10 Закона о торговой деятельности и осуществлен администрацией района в пределах предоставленных ей полномочий по разработке схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону.

При таких обстоятельствах оснований для отмены апелляционного постановления от 13.04.2017 по доводам кассационной жалобы не имеется. Суд апелляционной инстанции установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применил к ним нормы права, содержащиеся в постановлении выводы основаны на исследованных данным судом доказательствах и переоценке окружным судом кассационной инстанции не подлежат (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса).

Правильность выводов суда апелляционной инстанции по существу спора предпринимателем не опровергнута. Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы относятся на заявителя по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2017 по делу N А53-13936/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин