Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 января 2018 г. N Ф08-9971/17 по делу N А53-10929/2017

г. Краснодар

10 января 2018 г.

Дело N А53-10929/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 января 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Волкова Я.Е., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сапожонковым Н.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области (судья Прокопчук С.П.), от истца - департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304) - Куницыной М.В. (доверенность от 27.09.2017), от ответчиков: индивидуального предпринимателя Калина Елены Александровны (ИНН 615501174296, ОГРНИП 304615526600256), индивидуального предпринимателя Недогоновой Татьяны Викторовны (ИНН 615501175003, ОГРНИП 313618208500026) - Золотухина А.И. (доверенности от 27.03.2017), рассмотрев кассационную жалобу департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.08.2017 (судья Прокопчук С.П.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2017 (судьи Пономарева И.В., Еремина О.А., Новик В.Л.) по делу N А53-10929/2017, установил следующее.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в арбитражный суд к индивидуальному предпринимателю Калина Елене Александровне и к индивидуальному предпринимателю Недогоновой Татьяне Викторовне (далее - предприниматели) с исковым заявлением, в котором просил:

- расторгнуть договор от 23.07.2014 N 35484, аренды земельного участка площадью 9602 кв. м с кадастровым номером 61:44:0070502:19, заключенный между департаментом и предпринимателями;

- обязать предпринимателей освободить земельный участок с кадастровым номером 61:44:0070502:19 путем сноса объекта капитального строительства - автомойки самообслуживания, расположенной на указанном земельном участке в течение 30 дней с момента вступления в силу решения суда;

- обязать предпринимателей возвратить департаменту земельный участок по акту приема-передачи (дело N А53-10929/2017).

Требования обоснованы ссылками на статьи 222, 450, 619, 622 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) и мотивированы незаконным возведением в границах земельного участка объекта капитального строительства (автомойки самообслуживания). Нецелевое использование земельного участка, предоставленного в долгосрочную аренду предпринимателям (ранее их правопредшественнику - обществу с ограниченной ответственностью "Южная Звезда Авто"; далее - общество) для эксплуатации автомобильных салонов, является существенным нарушением условий договора от 23.07.2014 N 35484.

Предприниматели обратились в арбитражный суд к департаменту с заявлением, в котором просили:

- признать незаконным отказ департамента, изложенный в письме от 24.04.2017 N 59-30-8083/17, в предоставлении в общую долевую собственность за плату без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19;

- обязать департамент подготовить и направить предпринимателям проект договора купли-продажи указанного земельного участка (дело N А53-13575/2017).

Требования обоснованы ссылками на статьи 39.3, 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и мотивированы незаконностью отказа департамента в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19 в собственность предпринимателей, являющихся собственниками объектов недвижимости, расположенных в границах данного участка.

Определением от 05.06.2017 удовлетворено ходатайство предпринимателей об объединении в одно производство дел N А53-10929/2017 и N А53-13575/2017. Дела объединены в одно производство на основании части 2.1 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Объединенному делу присвоен N А53-10929/2017.

Определением от 19.06.2017 удовлетворено ходатайство предпринимателей о назначении судебной экспертизы, проведение которой поручено экспертам НЭУ "Центр судебной экспертизы "ПРАЙМ"". Перед экспертами поставлены следующие вопросы: является ли автомойка самообслуживания объектом недвижимости; может ли быть отнесена автомойка самообслуживания к объектам вспомогательного назначения по отношению к иным расположенным в границах земельного участка объектам капитального строительства; какая площадь земельного участка необходима для эксплуатации объектов, расположенных в его границах, с учетом их целевого назначения.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 14.08.2017, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2017 в удовлетворении исковых требований департамента отказано. Заявление предпринимателей удовлетворено. Решение департамента об отказе в предоставлении в общую долевую собственность предпринимателей (по одной второй доле каждому) за плату без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19 признано незаконным. На департамент возложена обязанность в течение месяца с момента вступления решения в законную силу подготовить и направить в адрес предпринимателей подписанный от имени продавца проект договора купли-продажи в общую долевую собственность (по одной второй доле каждому) за плату без проведения торгов указанного земельного участка. С департамента в пользу предпринимателей взыскано 150 600 рублей судебных расходов (уплата государственной пошлины, оплата за проведение экспертизы).

Судебные инстанции установили, что департамент и предприниматели заключили договор от 23.07.2014 N 35484 аренды земельного участка общей площадью 9602 кв. м с кадастровым номером 61:44:0070502:19, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Доватора. Договор заключен на срок до 04.06.2063 и предоставлен арендаторам для целей эксплуатации автомобильных салонов. Предпринимателям принадлежат на праве общей долевой собственности (по 1/2 доле каждому) три объекта недвижимости (нежилые здания с кадастровыми номерами 61:44:0070502:144, 61:44:0070502:71, 61:44:0070502:70), расположенные на указанном земельном участке. Предприниматели 29.03.2017 обратились в департамент с заявлением о предоставлении в общую долевую собственность (по 1/2 доле каждому) за плату без проведения торгов участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19. Департамент отказал предпринимателям в предоставлении земельного участка (письмо от 24.04.2017 N 59-30-8083/17) на основании пункта 2.9 раздела 2 административного регламента N АР-313-20 муниципальной услуги "Продажа земельного участка, находящегося в муниципальной собственности или государственная собственность на который не ограничена, без проведения торгов", утвержденного постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 08.02.2016 N 88 (далее - административный регламент). Отказ мотивирован несоответствием фактического использования земельного участка его разрешенному использованию, целям использования, указанным в заявлении о его предоставлении, наличием в границах участка иных объектов, права на которые предпринимателями не подтверждены, а также превышением площади испрашиваемого участка более чем в три раза застроенной его площади. Предприниматели, ссылаясь на незаконность решения департамента, нарушающего их права (интересы), оспорили отказ по правилам главы 24 Кодекса. По результатам обследования земельного участка департамент направил предпринимателям претензию от 02.03.2017 с предложением устранить в срок до 14.03.2017 нарушения условий договора, выразившиеся в использовании объекта аренды не по целевому назначению (незаконное возведение на месте нежилого здания N 1, общей площадью 359,1 кв. м, автомойки самообслуживания с асфальтированным к ней подъездом). Уведомлением от 23.03.2017 департамент предложил предпринимателям расторгнуть договор аренды и возвратить земельный участок. Несогласие арендаторов послужило основанием для обращения департамента с исковым заявлением. Судебные инстанции признали, что досудебный порядок урегулирования спора о расторжении договора, предусмотренный пунктом 2 статьи 452 Гражданского кодекса, департаментом соблюден. При разрешении спора суды руководствовались статьями 40, 41 Земельного кодекса, статьями 36, 37, 41 и 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), а также статьями 6, 68 Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 N 87 (далее - Правила землепользования и застройки). К основным видам разрешенного использования территориальной зоны, в которой находится спорный участок, относятся, в том числе, автомобильные салоны, автомойки, станции технического обслуживания автомобилей. Кроме того, использование земельного участка для указанных целей подтверждается постановлениями администрации города Ростова-на-Дону от 09.04.2012 N 241 и от 03.10.2012 N 854. Поэтому предприниматели имели право возвести на арендуемом участке объект капитального строительства (объект недвижимости), соответствующий целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка. При этом в силу пункта 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса получение разрешения на строительство не требовалось, поскольку технологическая автомобильная мойка является объектом капитального строительства вспомогательного назначения (заключение строительно-технической экспертизы от 21.07.2017 N 364-А). Площадь земельного участка, необходимая для эксплуатации объектов недвижимости с учетом их целевого назначения, также определена судебными экспертами, которые установили, что для обслуживания комплекса по продаже и сервисному обслуживанию автомобилей необходим весь участок с кадастровым номером 61:44:0070502:19. Со ссылкой на отсутствие (недоказанность истцом) существенного нарушения предпринимателями условий договора аренды суды отказали департаменту в удовлетворении требований о его расторжении и освобождении (возвращении арендодателю) земельного участка. С учетом установленных обстоятельств (выводов, содержащихся в экспертном заключении от 21.07.2017 N 364-А), суды признали решение департамента об отказе в предоставлении в собственность заявителей испрашиваемого земельного участка, выраженное в письме от 24.04.2017 N 59-30-8083/17, не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права предпринимателей. Руководствуясь положениями пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса, с целью восстановления законных интересов заявителей, суд первой инстанции возложил на департамент обязанность по осуществлению муниципальной услуги, испрашиваемой предпринимателями. Судебные расходы распределены между сторонами по правилам статьи 110 Кодекса.

Департамент обжаловал решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, которым иск департамента удовлетворить, в удовлетворении требований предпринимателей - отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. По условиям договора аренды (пункт 1.1) земельный участок может использоваться исключительно для эксплуатации автосалонов. Право застройки земельного участка (его части) указанным договором не предусмотрено. Однако предпринимателями после приобретения у общества трех объектов недвижимости (зданий автосалона) осуществлен снос одного из объектов (с кадастровым номером 61:44:0070502:69), который снят с кадастрового учета 16.02.2017. Ответчиками самовольно возведено нежилое здание с кадастровым номером 61:44:0070502:144, строительство которого завершено в 2016 году, право собственности зарегистрировано 23.11.2016. Указанное здание является самовольной постройкой (статья 222 Гражданского кодекса), оно возведено на спорном участке в нарушение условий договора аренды. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что расположенные в границах испрашиваемого земельного участка объекты эксплуатируются в качестве автосалонов. Объекты, описанные судебными экспертами в заключении от 21.07.2017 N 364-А как существующий комплекс по продаже и обслуживанию легкового автомобильного транспорта, не имеют ни внешней, ни внутренней отделки, подъезды к ним отсутствуют, территория поросла сорной растительностью. Поскольку здания автосалонов не эксплуатируются (на данной территории предпринимателями не ведется деятельность по продаже автотранспорта), вывод судебных инстанций (со ссылкой на заключение экспертов) о вспомогательном характере возведенного объекта (автомобильной мойки), как предназначенной для обслуживания (недействующих) автосалонов, ошибочен. Содержание проектной документации на строительство трех зданий автосалонов свидетельствует о том, что данный проект до настоящего времени не реализован: здания автосалонов не завершены строительством и не имеют отделки, отсутствует благоустройство территории (асфальтобетонное покрытие подъездов к зданиям и тротуары), отсутствуют также гостевая автопарковка, выставочная площадка, озеленение и освещение территории, водоотвод. В соответствии с пунктом 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, которые, как правило, предназначены для обслуживания основного здания либо имеют вспомогательный характер. Следовательно, под объектом вспомогательного назначения понимается постройка, предназначенная для обслуживания и эксплуатации основного объекта и не имеющая возможности самостоятельного использования для иной деятельности. Кроме того, согласно проектной документации один из автосалонов, который сохранился в натуре и имеет кадастровый номер 61:44:0070502:71, представляет собой здание, включающее помещение предпродажной подготовки-автомойки, помещение автодиагностики, помещение кафетерия, санитарные и бытовые помещения персонала. Строительство еще одной автомойки (на 10 постов) при нефункционирующем комплексе автосалонов, предназначении одного из существующих зданий для размещения в нем автомойки для предпродажной подготовки автомобилей, свидетельствует о том, что возведенный по заказу ответчиков объект (автомойка) не выполняет обслуживающую функцию в отношении неэксплуатируемых автосалонов, поэтому не может быть признан объектом вспомогательного назначения. Напротив, из актов обследования земельного участка от 11.11.2016 N 2870, от 04.04.2017 N 1076 и фотоматериалов, предоставленных в материалы дела департаментом, следует, что на испрашиваемом предпринимателями участке располагается круглосуточная автомойка самообслуживания "Два медведя", а также два одноэтажных объекта незавершенного строительства. Судами установлено, что автомойка самообслуживания находится в зоне производственной, коммерческой и деловой активности первого типа. Согласно градостроительному регламенту данной зоны, предусмотренному статьей 68 Правил землепользования и застройки, в перечне вспомогательных видов разрешенного использования, установленных к основному (в данном случае - автомобильный салон), не предусмотрен в качестве вспомогательного такой вид как автомойка, которая является самостоятельным основным видом разрешенного использования. Данный вид разрешенного использования в отношении спорного земельного участка не установлен. Суды ошибочно истолковали закон применительно к понятию "вид разрешенного использования". Согласно статье 37 Градостроительного кодекса, статье 7 Земельного кодекса, правовой режим определяется исходя из принадлежности земель к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Правом на такое изменение в отношении земельных участков обладают только правообладатели земельных участков (арендаторы к ним не относятся), а в отношении объектов капитального строительства только правообладатели объектов капитального строительства. С учетом приведенных норм, а также Правил землепользования и застройки, строительство технологической автомобильной мойки должно было осуществляться на основании разрешительной документации, при соблюдении разрешенного использования участка (условий договора аренды). Однако разрешение на строительство и ввод объекта в эксплуатацию в отношении автомойки не оформлялись. Таким образом, незаконное строительство автомойки является существенным нарушением условий договора аренды. Исходя из положений статей 222, 450 и 619 Гражданского кодекса арендодатель имеет право требовать досрочного расторжения договора и сноса самовольной постройки. Ссылки судебных инстанций на разрешенное использование земельного участка, указанное в договоре аренды 2012 года, заключенном с обществом, несостоятельны. Данный договор прекратил свое действие в связи с заключением в 2014 году нового договора, изменившего вид разрешенного использования по просьбе самого арендатора. В этой связи необоснованны также ссылки на постановления администрации города Ростова-на-Дону от 09.04.2012 N 241 и от 03.10.2014 N 854, принятые по вопросу заключения договора аренды 2012 года. Являются ошибочными также ссылки судов на проект планировки и проект межевания территории, утвержденный постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 23.10.2012 N 915, поскольку данный документ служит целям образования земельного участка и не регулирует вопросы последующего изменения видов разрешенного использования. Вывод судебных инстанций о праве арендатора земельного участка возводить на нем объекты капитального строительства основан на неверном толковании пункта 1 статьи 40, пункта 1 статьи 41 Земельного кодекса. Данные нормы применены судами без учета их системной связи с иными положениями законодательства (глава 5 Земельного кодекса, статьи 263, 615 Гражданского кодекса). Ошибочность позиции судов подтверждается также разъяснениями, изложенными в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 19.03.2014. Кроме того, при признании действий (решений) органа местного самоуправления незаконными суд не может заменять собой административный орган и обязывать уполномоченный орган заключить соответствующий договор без проверки всех возможных оснований для отказа в предоставлении земельного участка в собственность. На испрашиваемом предпринимателями земельном участке располагается автомойка самообслуживания, что противоречит условиям договора аренды и виду разрешенного использования, указанному в кадастровом паспорте земельного участка. Согласно подпункту 2 пункта 2.9.3 Административного регламента, несоответствие фактического использования земельного участка виду его разрешенного использования, является самостоятельным основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги. Является необоснованным и вывод судов о том, что для эксплуатации принадлежащих предпринимателям объектов недвижимости необходим весь испрашиваемый земельный участок, площадь которого более чем в три раза превышает застроенную территорию. В соответствии с подпунктом 3.2.2 пункта 3.2 главы 3 Положения "О порядке предоставления земельных участков в городе Ростове-на-Дону", утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 15.07.2014 N 668, в случае если при рассмотрении и анализе заявления и прилагаемого пакета документов установлено, что площадь земельного участка несоразмерна, а именно в три и более раза превышает застроенную площадь земельного участка, уполномоченным органом принимается решение об отказе в предоставлении такого участка и о получении в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" экспертного заключения о площади земельного участка, необходимой для эксплуатации расположенных на нем зданий, строений, сооружений. Следовательно, департамент правомерно отказал в предоставлении в собственность за плату без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19. Судебные инстанции необоснованно сослались на заключение экспертизы от 21.07.2017 N 364-А, в котором указано на то, что для эксплуатации объектов недвижимости необходим весь земельный участок (площадью 9602 кв. м). Между тем, эксперты рассматривали данный вопрос с точки зрения использования земельного участка для эксплуатации функционирующего комплекса по продаже и обслуживанию легкового автомобильного транспорта, который как таковой отсутствует. При этом специалистами не производился расчет площади участка, необходимой для эксплуатации существующих строений. В заключении отражено, что расположенные на спорном участке объекты эксплуатируются как единый комплекс автосалонов с учетом функционирования всех существующих строений и сооружений, наличия строений и технологического оборудования, не относящегося к объектам капитального строительства, и необходимых для эксплуатации зданий автосалонов и технологической автомобильной мойки. При этом фотоматериалы подтверждают состояние имущества, описанного экспертами в качестве единого комплекса автосалонов: здания являются объектами незавершенного строительства, не эксплуатируются, торговля легковыми автомобилями не осуществляется. По существу автомобильная мойка самообслуживания является единственным функционирующим объектом капитального строительства, никак не связанным с деятельностью по реализации автотранспортных средств (с предпродажной подготовкой автомобилей).

Предприниматели в отзывах указали на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность судебных актов. Доводы департамента о нарушении предпринимателями условий договора аренды земельного участка противоречат материалам дела и не соответствуют действующему законодательству, регулирующему отношения по аренде земельных участков. В соответствии с пунктом 9 статьи 22 Земельного кодекса в случае досрочного прекращения договора аренды земельного участка арендодатель должен представить суду соответствующие доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора. Существенным признаётся нарушение договора одной из сторон, которое влечёт для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Департаментом в дело не представлены доказательства, подтверждающие, что предпринимателями допущены существенные нарушения условий договора аренды. Акт обследования от 04.04.2017 не может служить надлежащим доказательством по делу, так как был составлен департаментом в одностороннем порядке, предприниматели не были надлежащим образом уведомлены о проведении проверки их земельного участка, не имели возможности представить сотрудниками департамента свои пояснения по существу предъявленных к ним требований. Несостоятельны и ссылки уполномоченного органа на то, что испрашиваемый земельный участок используется предпринимателями не по целевому назначению. В материалы дела представлены правовые акты органа местного самоуправления, в соответствии с которыми, согласно пункту 6 статьи 6 Правил землепользования и застройки, были установлены виды разрешенного использования земельного участка, не нарушенные при использовании предпринимателями. Необоснован и довод кассационной жалобы департамента о том, что судами первой и апелляционной инстанции неправильно истолкован термин "вид разрешенного использования". Уполномоченный орган полагает, что виды разрешенного использования земельных участков, установленные градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны в качестве основных и вспомогательных, не могут выбираться землепользователем самостоятельно. Между тем, положения статей 40, 41 Земельного кодекса в системном толковании с нормами статей 36, 37, 41 и 42 Градостроительного кодекса позволяют арендатору земельного участка возводить объекты капитального строительства с учетом разрешенного использования земельного участка, в соответствии с основными и вспомогательными видами разрешенного использования, установленными на основании утвержденной документации по планировке территории. Земельным кодексом закреплено право арендатора земельного участка возводить на нем объекты капитального строительства в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных, строительных, экологических регламентов. Следовательно, предприниматели имели право возвести на земельном участке объект капитального строительства, соответствующий его целевому назначению и разрешенному использованию. Исходя из норм статьи 20 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", довод департамента об отсутствии у арендаторов земельных участков права на изменение вида разрешенного использования соответствующего участка, не может быть принят во внимание. Подпунктом 3.2.2 Положения "О порядке предоставления земельных участков в городе Ростове-на-Дону", утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 15.07.2014 N 668, установлен порядок реализации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам или организациям. В случае если при рассмотрении и анализе заявления и прилагаемого пакета документов установлено, что площадь земельного участка несоразмерна, а именно в три и более раза превышает застроенную площадь земельного участка уполномоченным органом администрации Ростова-на-Дону принимается решение об отказе в предоставлении земельного участка и о получении в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" экспертного заключения о площади земельного участка, необходимой для эксплуатации расположенных на нем зданий, строений, сооружений. Однако в нарушение установленного порядка департаментом не были приняты необходимые меры по проведению указанной экспертизы в процессе рассмотрения заявления предпринимателей. В связи с возникновением разногласий по данному вопросу судом первой инстанции была назначена судебная техническая и землеустроительная экспертиза. Согласно выводам экспертов, площадь земельного участка, необходимая для эксплуатации расположенных на нем объектов недвижимости с учетом их целевого назначения, соответствует фактической площади спорного участка. Департамент при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанции не были представлены доказательства, опровергающие данное обстоятельство. Вопрос об эксплуатации объектов недвижимости не входит в круг обстоятельств, имеющих значение для рассматриваемого дела, исходя из заявленных сторонами материально-правовых требований. Вместе с тем, исходя из представленных фотоматериалов, содержащихся в экспертном заключении, можно сделать вывод о том, что даже в момент проведения осмотра земельного участка в рамках судебной экспертизы, комплекс по продаже автомобилей находился в рабочем состоянии. Вместе с тем, департаментом не были представлены доказательства как опровергающие выводы экспертов, изложенные в заключении, так и подтверждающие правовую позицию подателя кассационной жалобы.

На основании статьи 153.1 Кодекса заседание суда кассационной инстанции проведено с использованием систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области.

Представитель департамента, прибывший в арбитражный суд, обеспечивающий организацию видеоконференц-связи, поддержал доводы кассационной жалобы, просил ее удовлетворить.

Представитель предпринимателей, также прибывший в арбитражный суд, обеспечивающий организацию видеоконференц-связи, возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на соответствие судебных выводов нормам градостроительного и земельного законодательства, а также представленным сторонами доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов (возражений), выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает необходимым отменить обжалуемые судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Как видно из материалов дела, постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 09.04.2012 N 241 "О предварительном согласовании ООО "Южная Звезда Авто" места размещения автомойки, станции техобслуживания, автомагазина, предприятия общественного питания на земельном участке по ул. Доватора" утвержден акт от 13.12.2011 N 96/14684 выбора земельного участка для предварительного согласования места размещения автомойки, станции техобслуживания, автомагазина, предприятия общественного питания.

Постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 03.10.2012 N 854 обществу предоставлен в аренду сроком до 18.10.2015 земельный участок по ул. Доватора с кадастровым номером 61:44:0070502:19 площадью 0,9602 га для строительства автомойки, автосервиса, автомобильного салона, предприятия общественного питания.

В градостроительном плане земельного участка от 16.07.2013 N RU61310000-0720131445900177, выданном обществу, отражено, что земельный участок с кадастровым номером 61:44:0070502:19 относится к территориальной зоне производственной, коммерческой и деловой активности первого типа - ПКД-1/8/02.

Обществом в границах арендуемого земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19 возведены (введены в эксплуатацию на основании разрешения от 02.12.2013 N RU61310000-8126) три одноэтажных нежилых здания (два здания - площадью 359,1 кв. м, одно - 359,2 кв. м), право собственности на которые зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Обществу 09.12.2013 выданы свидетельства о государственной регистрации права в отношении указанных объектов, имеющих кадастровые номера 61:44:0070502:69, 61:44:0070502:70 и 61:44:0070502:71.

Департамент (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор от 23.07.2014 N 35484 аренды земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19, общей площадью 9602 кв. м, занимаемого автомобильными салонами, на срок до 04.06.2063.

В связи с приобретением у общества предпринимателями в общую долевую собственность объектов недвижимости (трех нежилых зданий с кадастровыми номерами 61:44:0070502:69, 61:44:0070502:70 и 61:44:0070502:71) стороны заключили договор от 10.09.2015 о передаче прав и обязанностей по договору аренды от 23.07.2014 N 35484.

По сведениям ЕГРП предпринимателям на праве собственности принадлежат три объекта недвижимости, расположенные в границах земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19, общей площадью 1182,3 кв. м (нежилые здания с кадастровыми номерами 61:44:0070502:144, 61:44:0070502:71, 61:44:0070502:70). Нежилое здание (автомойка самообслуживания) возведено предпринимателями в 2016 году, поставлено на государственный кадастровый учет. Право общей долевой собственности предпринимателей на данный объект (нежилое здание с кадастровым номером 61:44:0070502:144) в ЕГРП зарегистрировано 23.11.2016.

29 марта 2017 года предприниматели как собственники объектов недвижимости обратились в департамент с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19 в общую долевую собственность (по 1/2 доле каждому) без проведения торгов (за плату).

Департамент со ссылкой на положения Административного регламента принял решение об отказе в предоставлении земельного участка в общую долевую собственность предпринимателей (письмо от 24.04.2017 N 59-30-8083/17). Отказ мотивирован несоответствием фактического использования земельного участка его разрешенному использованию, целям использования, указанным в заявлении о предоставлении, наличием в границах участка иных объектов, права на которые предпринимателями не подтверждены, а также превышением площади испрашиваемого земельного участка более чем в три раза застроенной его площади.

Ссылаясь на незаконность решения департамента об отказе в предоставлении испрашиваемого земельного участка в общую долевую собственность заявителей, нарушающего их права (интересы), предприниматели оспорили его в арбитражном суде по правилам главы 24 Кодекса.

На основании части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Организации и граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

В соответствии со статьей 39.1 Земельного кодекса земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются, в числе прочего, на основании договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату. Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 39.3 Земельного кодекса.

В подпункте 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса определено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса.

Если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (пункт 1 статьи 39.20 Земельного кодекса).

При этом исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (пункт 5 постановления Пленума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства").

Порядок предоставления в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.17 Земельного кодекса.

В силу подпункта 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в публичной собственности, без торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса.

Отказ в предоставлении предпринимателям испрашиваемого участка уполномоченный орган мотивировал, в частности, тем, что разрешенное использование земельного участка не соответствует целям его использования, указанным в заявлении о предоставлении участка (пункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса).

По результатам обследования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19 департамент направил предпринимателям претензию от 02.03.2017 с предложением устранить в срок до 14.03.2017 нарушения условий договора, выразившиеся в использовании объекта аренды не по целевому назначению. Уполномоченный орган указал на незаконность возведения предпринимателями на месте нежилого здания N 1 общей площадью 359,1 кв. м, автомойки самообслуживания (с кадастровым номером 61:44:0070502:144 площадью 464 кв. м) с асфальтированным к ней подъездом (статья 222 Гражданского кодекса). Уведомлением от 23.03.2017 департамент предложил предпринимателям расторгнуть договор аренды и возвратить земельный участок. Несогласие арендаторов послужило основанием для обращения департамента с исковым заявлением.

Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права истца (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Согласно пункту 2 статьи 450 Гражданского кодекса по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда при существенном нарушении договора другой стороной, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Кодексом, другими законами или договором. Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.

Статья 619 Гражданского кодекса предусматривает, что по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом, в том числе в случае, когда арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями.

В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Земельного кодекса аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

Земельным кодексом (пункт 9 статьи 22) закреплено, что досрочное расторжение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенного на срок более чем пять лет, допускается по требованию арендодателя только на основании решения суда при существенном нарушении договора арендатором, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другим федеральным законом.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено следующее. В отличие от общих оснований и порядка прекращения договора аренды, предусмотренных статьей 46 Земельного кодекса, статьями 450 и 619 Гражданского кодекса, пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса устанавливает специальные основания и порядок досрочного прекращения договора аренды земельного участка. Арендодатель должен представить суду доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора. Обстоятельства, указанные в статье 619 Гражданского кодекса, могут служить основанием для досрочного расторжения договора аренды земельного участка лишь в том случае, когда они могут быть квалифицированы как существенные нарушения договора аренды земельного участка. Не может служить основанием для удовлетворения требования арендодателя о досрочном расторжении договора аренды земельного участка сам факт существенного нарушения договора, если такое нарушение (его последствия) устранено арендатором в разумный срок.

В силу статьи 42 Земельного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Такие лица обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Судебные инстанции при разрешении спора исходили из того, что департамент не доказал факт существенного нарушения предпринимателями договора от 23.07.2014 N 35484 аренды земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19. Спорный объект недвижимости (автомойка самообслуживания) возведен в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, а также утвержденной градостроительной документации. Поскольку технологическая автомобильная мойка является вспомогательным сооружением, предназначенным для обслуживания легкового автотранспорта клиентов автомобильных салонов и предпродажной подготовки автотранспортам, разрешение на строительство указанного объекта получать не требовалось (пункт 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса). В то же время суды признали, что предприниматели обладают правом на приобретение в общую долевую собственность всего земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19, необходимого им для эксплуатации существующего комплекса по продаже и обслуживанию легкового автомобильного транспорта (автомобильные салоны с объектами сервисного обслуживания).

Данные выводы судов первой и апелляционной инстанций не могут быть признаны окружным судом законными и обоснованными. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что в границах испрашиваемого предпринимателями в собственность земельного участка (площадью 0,9602 га) размещен существующий комплекс по продаже и обслуживанию легкового автомобильного транспорта (автосалоны с объектами сервисного обслуживания). Напротив, из представленных департаментом в материалы дела документов (акты обследования земельного участка от 11.11.2016 N 2870 и от 04.04.2017 N 1076, фотоматериалы) следует, что на испрашиваемом предпринимателями в собственность земельном участке функционирует только круглосуточная автомойка самообслуживания. Описанные экспертами в заключении от 21.07.2017 N 364-А объекты (как существующий комплекс по продаже и обслуживанию легкового автомобильного транспорта) не имеют внешней и внутренней отделки, подъезды к ним отсутствуют, территория вокруг зданий, поименованных судами автомобильными салонами, поросла сорной растительностью. Нежилые здания, принадлежащие предпринимателям, как автомобильные салоны не эксплуатируются (на данной территории деятельность по продаже автотранспорта не ведется), благоустройство территории (асфальтобетонное покрытие подъездов к зданиям и тротуары), озеленение и освещение территории, а также водоотвод отсутствуют. Судебные инстанции, ссылаясь на заключение от 21.07.2017 N 364-А, не учли, что эксперты при ответе на вопрос о площади земельного участка, необходимого для эксплуатации объектов недвижимости предпринимателей исходили из использования всего земельного участка для эксплуатации функционирующего комплекса по продаже и обслуживанию легкового автомобильного транспорта, который как таковой отсутствует. При этом специалистами не производился расчет площади участка, необходимой для эксплуатации существующих строений.

При таких обстоятельствах не может быть признан обоснованным вывод судебных инстанций о том, что для эксплуатации принадлежащих предпринимателям объектов недвижимости (как комплексу по продаже и обслуживанию легкового автомобильного транспорта) необходим весь земельный участок, площадь которого (9602 кв. м) в восемь раз превышает застроенную территорию (1182,3 кв. м).

В соответствии подпунктом 3.2.2 пункта 3.2 главы 3 Положения "О порядке предоставления земельных участков в городе Ростове-на-Дону", утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 15.07.2014 N 668, в случае если при рассмотрении и анализе заявления и прилагаемого пакета документов установлено, что площадь земельного участка несоразмерна, а именно в три и более раза превышает застроенную площадь земельного участка, уполномоченным органом принимается решение об отказе в предоставлении такого участка и о получении в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" экспертного заключения о площади земельного участка, необходимой для эксплуатации расположенных на нем зданий, строений, сооружений.

В соответствии с пунктом 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.

Критерием для отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие на земельном участке основного здания, строения или сооружения, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию (пункт 6 Разъяснений по применению Градостроительного кодекса в части осуществления государственного строительного надзора и постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации").

Поскольку вспомогательный объект предназначен для обслуживания и эксплуатации основного (существующего) объекта недвижимого имущества, вывод судебных инстанций о том, что автомобильная мойка предназначена для обслуживания существующего комплекса автосалонов, является необоснованным. По существу в границах земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070502:19 автомобильная мойка самообслуживания (на 10 постов) является единственным реально функционирующим объектом (сооружением), не связанным с деятельностью по реализации автотранспортных средств (с предпродажной подготовкой автомобилей) ввиду отсутствия на данной территории комплекса автосалонов как такового. Данное сооружение не может выполнять обслуживающую функцию по отношению к основным объектам (неэксплуатируемым автомобильным салонам), поэтому оно не может быть признано объектом вспомогательного назначения.

В связи с необоснованными выводами о законности возведения в границах спорного участка автомойки самообслуживания, являющейся объектом вспомогательного назначения, судебные инстанции должным образом не проверили доводы департамента о том, что строительство названного объекта должно было осуществляться на основании разрешительной документации. Возведение технологической автомойки с нарушением требований Градостроительного кодекса является существенным нарушением условий договора аренды; при доказанности соответствующих обстоятельств арендодатель (представитель публичного собственника земли) имеет право требовать в судебном порядке досрочного расторжения договора и сноса самовольной постройки.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Обжалуемые департаментом судебные акты не могут быть признаны окружным судом законными, принятыми на основе всестороннего, полного и объективного исследования материалов дела. Поскольку в силу требований части 2 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств. Поэтому дело следует направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, установить все существенные для правильного разрешения спора обстоятельства, а также дать надлежащую правовую оценку доводам (возражениям) лиц, участвующих в деле, и представленным ими доказательствам. При разрешении исковых требований департамента суду следует также учесть правовые позиции, изложенные в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.11.2013 N 6557/13 и от 25.01.2011 N 10661/10, а при разрешении заявления предпринимателей - в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2016 N 64-КГ16-2. Судебный акт необходимо принять в соответствии с применимыми к отношениям сторон нормами материального права и требованиями действующего процессуального законодательства.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи суду следует учесть, что департамент освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.08.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2017 по делу N А53-10929/2017 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

В.А. Анциферов Я.Е. Волков