Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 февраля 2018 г. N Ф08-11304/17 по делу N А32-37765/2016

г. Краснодар

12 февраля 2018 г.

Дело N А32-37765/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 февраля 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от заявителя - прокурора Краснодарского края - Солдатова С.А.

(доверенность от 19.06.2017), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057) - Нафтаева А.В. (доверенность от 24.01.2018), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Буржуа" - Колесниковой Г.И. (доверенность от 17.10.2016), в отсутствие представителей третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - министерства природных ресурсов Краснодарского края, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации муниципального образования город-курорт Анапа, общества с ограниченной ответственностью "Буржуа" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.08.2017 (судья Григорьева Ю.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2017 (судьи Соловьева М.В., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.) по делу N А32-37765/2016, установил следующее.

Прокурор Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) о признании недействительным выданного обществу с ограниченной ответственностью "Буржуа" (далее - общество) разрешения от 25.07.2016 N 23-301000-803-2016 на реконструкцию объектов недвижимости на земельном участке площадью 6421 кв. м с кадастровым номером 23:37:1101002:20, расположенном по адресу (местоположение): Краснодарский край, город-курорт Анапа, село Б. Утриш, ул. Лесная, 4 (далее - земельный участок). К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены общество и министерство природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 08.08.2017, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2017, заявление удовлетворено со следующей мотивировкой. Спор подведомствен арбитражному суду. Земельный участок расположен в границах регионального заказника и курорта федерального значения (вторая зона округа санитарной охраны курорта). Уполномоченным на выдачу разрешения на реконструкцию объектов является департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (далее - департамент). К заявлению о выдаче разрешения на строительство общество не приложило заключение государственной экологической экспертизы проектной документации. Такое заключения необходимо для разрешения какого-либо строительства в пределах особо охраняемой природной территории. Оспариваемое разрешение не соответствует законодательству о градостроительной деятельности.

Общество и администрация обжаловали решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.08.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2017 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Земельный участок находится на территории поселения (село Большой Утриш) городского округа (город-курорт Анапа). На земельном участке расположены объекты недвижимости, право собственности общества на которые зарегистрировано в установленном законе порядке. Территории села Большой Утриш и заказника Большой Утриш не тождественны. Прокурор не доказал расположение земельного участка в границах заказника и существование последнего как особо охраняемой природной территории регионального значения. Постановление региональной администрации об организации этого заказника не было опубликовано, поэтому неприменимо. Для выдачи разрешения на реконструкцию расположенных в границах населенного пункта объектов недвижимости не требуется заключение государственной экологической экспертизы проектной документации.

В границах муниципального образования город-курорт Анапа отсутствуют зоны округа санитарной охраны курорта Анапа. Их границы не нанесены на картографический материал генерального плана городского округа. Общество представило доказательства отсутствия в пределах земельного участка подлежащих особой охране природных объектов. Расположением земельного участка во второй зоне округа санитарной охраны курорта обусловлена его принадлежность к муниципальной собственности. Общество и администрация не нарушают интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и другой экономической деятельности. Отсутствие заключения государственной экологической экспертизы проектной документации не повлекло нарушение чьих-либо прав.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, заслушав представителей прокурора, администрации и общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что распоряжением Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Краснодарскому краю (далее - управление Росимущества) от 25.08.2005 N 316-р земельный участок предоставлен в аренду государственному унитарному предприятию "Научно-экспериментальный морской биотехнологический центр "Большой Утриш"" (далее - унитарное предприятие) в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования для эксплуатации нежилых зданий. Управление Росимущества и унитарное предприятие заключили соответствующий договор от 25.08.2005 N 7700000179 аренды земельного участка для эксплуатации служебных зданий до 25.08.2015. И распоряжение, и договор содержат сведения о расположении земельного участка в границах второй зоны округа санитарной охраны курорта, а также регионального заказника. На арендатора как на землепользователя возлагалась обязанность по соблюдению режимов этих особо охраняемых природных территорий. Работы по реконструкции нежилых зданий допускались только после разработки, согласования, проведения экспертиз и утверждения проектной документации, а также оформления разрешения на строительство (пункты 5.2, 5.3 распоряжения, пункты 5.2.13, 5.2.14 договора). В связи с реорганизацией унитарного предприятия в акционерное общество с аналогичным наименованием стороны заключили дополнительное соглашение от 08.12.2006, которым изменили арендатора по договору аренды.

По договору купли-продажи от 22.08.2013 N 14-16/17-2013 общество приобрело у акционерного общества нежилые здания котельной площадью 31,9 кв. м (литеры Ж,ж; кадастровый номер 23-23-26/033/2006-201) и служебного корпуса площадью 501,6 кв. м (литера А; кадастровый номер 23-23-26/033/2006-200), расположенные на земельном участке, арендуемом продавцом на основании договора аренды от 25.08.2005 N 7700000179 и договора перенайма от 31.01.2008 N БУ/03. Переход к обществу права собственности на нежилые здания зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 20.12.2013 (записи с номерами регистрации 23-23-26/2019/2013-862, 23-23-26/2019/2013-863).

По договору от 20.12.2013 N 25-16/22-2013 (зарегистрирован 07.08.2015) права и обязанности арендатора по договору аренды от 25.08.2005 N 7700000179 акционерное общество передало обществу. Приказом управления имущественных отношений администрации от 16.09.2015 N 357 земельный участок с прежним разрешенным использованием (эксплуатация служебных зданий) предоставлен обществу в аренду на 49 лет, а постановлением администрации от 23.03.2016 N 965 разрешенное использование земельного участка изменено на эксплуатацию апартамент-отелей, гостиниц, общежитий. Дополнительными соглашениями от 30.09.2015, 12.05.2016 стороны внесли соответствующие изменения в договор аренды от 25.08.2005 N 7700000179 (от 19.08.2015 N 3700006929).

По данным информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Анапа, генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утвержденного решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 N 404, земельный участок расположен в границах населенного пункта Большой Утриш, второй зоны округа санитарной охраны курорта, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 N 45, территории объектов делового, общественного и коммерческого назначения (письма управления архитектуры и градостроительства администрации от 01.10.2015 N 17.997/15-20, от 30.11.2016 N 17.1579/16-20, письмо главы муниципального образования от 27.10.2016 N 103.9244/16-07). Согласно информации государственного бюджетного учреждения Краснодарского края "Управление особо охраняемыми природными территориями Краснодарского края" от 27.07.2016, земельный участок расположен в границах заказника "Большой Утриш".

Администрация выдала обществу разрешение от 25.07.2016 N 23-301000-803-2016 на реконструкцию нежилых зданий в гостиницу площадью 981,4 кв. м с административным зданием площадью 63,9 кв. м со сроком действия до 25.01.2018. Стороны не оспаривают факт того, что в составе представленных обществом документов отсутствовало заключение государственной экологической экспертизы проектной документации.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения прокурора в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса прокурор управомочен на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта органа местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В указанные дела, рассматриваемые арбитражным судом, прокурор вправе вступить на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности (часть 5). Пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорам предписано участвовать в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства (часть 1). В перечне документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, значатся правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка и положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случае предполагаемого строительства на землях особо охраняемых природных территорий (пункты 1, 2, 4 части 7). В случае осуществления строительства, реконструкции в границах особо охраняемой природной территории регионального значения соответствующее разрешение выдается органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в ведении которого находится соответствующая особо охраняемая природная территория (пункт 6 части 5).

Федеральным законом от 03.12.2008 N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"" (далее - Закон N 244-ФЗ) земельные участки, находившиеся в границах курортов федерального значения и относившиеся к федеральной собственности, были отнесены к муниципальной собственности, за исключением предусмотренных законом случаев сохранения федерального уровня собственности или отнесения земельных участков к региональной собственности (пункт 11 статьи 1). Из под действия названного положения законодатель вывел земельные участки, расположенные одновременно в границах курортов федерального значения и иных особо охраняемых природных территорий федерального значения (пункт 12 статьи 1).

На момент заключения договора аренды, в силу пункта 4 статьи 31 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ), пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ), принятого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи признавались особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение.

До вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (30.12.2013; далее - Закон N 406-ФЗ) статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и статьей 2 Закона N 33-ФЗ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов включались в перечень земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - к категориям особо охраняемых природных территорий. Статьей 1 Закона N 26-ФЗ курорт определялся как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Статьями 2, 6 Закона N 406-ФЗ из понятия курорта исключено слово "природная", земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из перечня земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - из категорий особо охраняемых природных территорий.

Вместе с тем, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, в силу его части 3 статьи 10, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

Природные заказники относятся к землям особо охраняемых природных территорий, которые могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъекта Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у пользователей, владельцев и собственников (пункт 9 статьи 95 Земельного кодекса, статьи 2, 22, 23 Закона N 33-ФЗ).

Во исполнение постановления Совета Министров РСФСР от 05.05.1982 N 270, постановления Госплана РСФСР от 24.04.1983 N 59 "Об отнесении природных объектов к государственным памятникам природы" решением исполнительного комитета Анапского районного Совета народных депутатов от 06.02.1987 N 37 урочище Большой Утриш утверждено в качестве государственного ландшафтного заказника, переданного под охрану, в том числе научно-экспериментальному комплексу марикультуры Всесоюзного научно-исследовательского института морского рыбного хозяйства и океанологии.

В соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 05.05.1982 N 270 "О порядке отнесения природных объектов к государственным памятникам природы" и решением крайисполкома от 09.06.1982 N 303 по этому вопросу решением исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 14.07.1988 N 326 утвержден заказник республиканского значения Большой Утриш.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 02.10.92 N 1155 "Об особо охраняемых природных территориях" постановлением главы администрации Краснодарского края от 02.03.1994 N 116 принято предложение краевого комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов о создании государственного комплексного (ландшафтно-флористического и морского) заказника Большой Утриш, в территорию которого включен ландшафтный заказник с аналогичным наименованием, утвержденный решением исполкома Краснодарского крайсовета народных депутатов от 14.07.1988 N 326, в том числе земли научно-экспериментального морского биотехнологического центра.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса, суды первой и апелляционной инстанций признали прокурора уполномоченным на подачу в арбитражный суд рассмотренного в рамках настоящего дела иска, а само дело - подведомственным арбитражному суду. Обратным доводам общества дана надлежащая оценка в постановлении суда апелляционной инстанции от 14.03.2017 и постановлении суда кассационной инстанции от 13.06.2017 по настоящему делу. Суды также правомерно заключили о том, что расположение земельного участка в границах земель особо охраняемых природных территорий (созданный до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ и сохранившийся в прежних границах курорт, государственный заказник регионального значения) предполагало выдачу разрешения на реконструкцию находящихся на нем объектов только департаментом и только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации. Позднее (07.12.2016) опубликование постановления главы администрации Краснодарского края от 02.03.1994 N 116 не опровергает существование государственного комплексного (ландшафтно-флористического и морского) заказника Большой Утриш и соответствующего ему режима землепользования в момент выдачи оспариваемого разрешения. В противоречие вышеприведенным нормативным положениям оспариваемое разрешение на реконструкцию выдано неуполномоченным лицом и в отсутствие заключения государственной экологической экспертизы проектной документации. Отсутствие на картах генерального плана городского округа Анапа границ зон округа санитарной охраны курорта Анапа также не свидетельствует об отсутствии таких зон, установленных до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ. Устанавливая порядок выдачи разрешения на строительство (реконструкцию), законодатель не установил его зависимость от нарушения (отсутствия такового) интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и другой экономической деятельности.

Иные доводы кассационной жалобы направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. У суда кассационной инстанции отсутствуют основания для такой переоценки доказательств, иное привело бы к нарушению единообразия в толковании и применении арбитражным судом процессуальных норм (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса).

В целях недопущения нарушения законодательства при рассмотрении вопроса о выдаче обществу нового разрешения на строительство (реконструкцию) суд кассационной инстанции считает необходимым отметить следующее.

Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса допускается использование земельных участков их арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

Применительно к названным нормам Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.06.2013 N 1756/13 сформулировал следующий правовой подход. Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование названных положений противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды. Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Земельным кодексом установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства, в том числе жилищного строительства, и для целей, не связанных со строительством. Недопустимо обращение с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с целью обхода процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.08.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2017 по делу N А32-37765/2016 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Я.Е. Волков А.И. Мещерин