Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций (Я.С. Кургузова, "Законодательство и экономика", N 3, март 2003 г.)

Международно-правовое регулирование защиты
сотрудников международных организаций

В настоящее время все более заметную роль на мировой арене стали играть международные организации, выступающие наряду с государствами в качестве субъектов международного права. Современная международная межправительственная организация (ММПО) представляет собой обширную, хорошо организованную, эффективно действующую систему, которая способствует реализации конкретных интересов государств, ее учредивших. Но это утверждение справедливо лишь при соблюдении ключевого условия - необходима добрая воля всех государств-членов (а не просто большинства) предоставить организации возможность реализовывать ее уставные функции.

Рассуждая о какой-либо системе управления, будь то орган государственной власти или международная организация, обычно представляют себе некую абстрактную машину, лишенную человеческого, субъективного содержания. А между тем в работе ММПО не малую, если не сказать определяющую роль играет ее квалифицированный и независимый персонал. И именно международно-правовое регулирование статуса и деятельности сотрудников международных организаций призвано обеспечить должный уровень их работоспособности, компетентности и независимости.

Проблема независимости сотрудников ММПО многоаспектна. Она вбирает в себя и материальные гарантии, предоставляемые организацией сотрудникам при найме на работу, и независимость международных служащих от государства, гражданами которого они являются. в своей деятельности им следует абстрагироваться от национальных интересов, не подпадать под влияние политических партий и государственных лобби, руководствоваться учредительными целями ММПО. обеспечение безопасности жизни, здоровья, имущества международных служащих и членов их семей, а равно соблюдение государствами-членами ММПО, третьими государствами, другими международными организациями, иными факторами международных отношений привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций направлены прежде всего на создание всех необходимых условий для реализации функций персонала ММПО. На этих двух аспектах и остановимся подробнее.

Основы института привилегий и иммунитетов международных служащих в рамках отрасли современного международного права - права международных организаций - были заложены при образовании Организации Объединенных Наций, в частности Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г. и Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 ноября 1947 г. Хотя следует оговориться, в теории международного права этот вопрос остается спорным.

Так, видный английский юрист У.Дженкс отмечал: "С исторической точки зрения нынешнее содержание международных иммунитетов имеет своим истоком опыт Лиги Наций, который был развит Международной организацией труда и который, подвергнувшись испытанию в условиях военного времени, был изменен в некоторых отношениях в заключенных во время войны соглашениях между МОТ и Канадой и впоследствии был пересмотрен Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций на ее I сессии в 1946 году"*(1).

А в 1977 г. специальный докладчик Комиссии международного права ООН предложил считать отправной точкой становления института привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций появление в XIX веке первых специальных ММПО (Европейская дунайская комиссия, Постоянная палата третейского правосудия и др.).

По мере увеличения числа международных межправительственных организаций развивался и институт привилегий и иммунитетов. Вот лишь наиболее значимые из них: Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколы к нему, Протокол о привилегиях и иммунитетах ИНМАРСАТ, Протокол о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, Дополнительный протокол о привилегиях и иммунитетах Организации черноморского экономического сотрудничества. И все-таки ключевыми для международных организаций системы ООН следует считать первые две названные конвенции, а потому заострим на них внимание.

Конвенция 1946 г., принятая в развитие ст.105 Устава ООН, определяет привилегии и иммунитеты должностных лиц Организации Объединенных Наций как проистекающие из привилегий и иммунитетов самой Организации. Особый акцент сделан на то, что предоставляемые должностным лицам ООН привилегии и иммунитеты необходимы для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. В разделе 20 ст.V Конвенции закреплено: "Привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды. Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объединенных Наций. В отношении Генерального секретаря право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности". Помимо этого, на Организации лежит обязанность сотрудничать с соответствующими властями государств - членов ООН в целях облегчения надлежащего отправления правосудия, обеспечения выполнения предписаний полиции и предупреждения каких-либо злоупотреблений в связи с привилегиями, иммунитетами и льготами, предоставляемых Конвенцией ооновским сотрудникам.

Генеральный секретарь определяет категории должностных лиц, на которые распространяются указанные привилегии и иммунитеты, а таковые довольно значительны. Согласно ст.V должностные лица ООН не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц; освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им Объединенными Нациями, от государственных служебных повинностей; пользуются теми же привилегиями в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованным при соответствующем правительстве; вправе без взимания таможенных пошлин ввозить имущество при первоначальном занятии должности в соответствующей стране. Вместе с членами семьи они освобождаются от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев, пользуются такими же льготами по репатриации, что и дипломатические представители во время международных кризисов.

Несколько шире привилегии, иммунитеты, таможенные, фискальные и прочие изъятия и льготы Генерального секретаря, его помощников, членов их семей. Они пользуются привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми в соответствии с международным правом дипломатическим представителям.

Конвенция 1947 г. - документ уникальный. Она вбирает в себя, по сути, не один международный договор, поскольку регулирует предоставление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить правовое регулирование различных по своим уставным целям организаций было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросах привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализированное учреждение самостоятельно определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться конвенционные положения (разд.18 ст.VI). Привилегии, иммунитеты, льготы и изъятия, предусмотренные для них, в основном аналогичны тем, которыми обладают ооновские должностные лица, хотя есть и некоторые особенности, например относительно выполнения государственных повинностей. Так, в соответствии с разд.20 ст.VI "должностные лица специализированных учреждений освобождаются от государственных повинностей при условии, что в отношении государств, гражданами которых они состоят, такими изъятиями пользуются лишь должностные лица специализированных учреждений, фамилии которых, ввиду их обязанностей, включены в списки, составленные главными администраторами соответствующих специализированных учреждений и утвержденные соответствующими правительствами. В случае призыва других должностных лиц специализированных учреждений для выполнения государственных повинностей, соответствующее правительство по просьбе о том соответствующего специализированного учреждения предоставляет в отношении призыва этих должностных лиц такую временную отсрочку, какая окажется необходимой для избежания перерыва в продолжении основной работы учреждения".

Главам (генеральным директорам) международных организаций - специализированных учреждений системы ООН, а также членам их семей, находящимся на иждивении и проживающим с ними совместно, Конвенция предоставляет тот же режим привилегий и иммунитетов, изъятий и льгот, который предусмотрен для дипломатов иностранных государств. Этими иммунитетами и привилегиями пользуются и те должностные лица, которые исполняют обязанности в период отсутствия генерального директора.

Из анализа приведенных международно-правовых норм очевидным становится вывод, что правовая природа привилегий и иммунитетов руководящего персонала ММПО сродни привилегиям и иммунитетам дипломатов. Остальные же международные служащие пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами, что сближает их по статусу с консульскими работниками иностранного государства. Принципиальная разница между привилегиями и иммунитетами дипломатов и консулов, с одной стороны, и штатных или нештатных (например, эксперты в командировках) сотрудников международных организаций, с другой, заключается не в различных объемах, а в том, что на их наличие и реализацию не влияет гражданство лица. Проиллюстрируем это на примере ооновских экспертов, выполняющих поручения ООН или следующих к месту выполнения своей миссии.

Статус экспертов ООН в командировках по делам Организации определяется Конвенцией 1946 г. Так, согласно разд.22 ст.VI "эксперты: выполняющие поручения Объединенных Наций, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командировками". Особый акцент сделан на функциональном характере привилегий и иммунитетов эксперта ООН. применительно к каждой конкретной ситуации ключевым моментом является то, осуществляет ли в данный период времени лицо, имеющее мандат эксперта ООН, какую-либо миссию в своем качестве по линии ООН или же нет.

В командировках эксперты ООН обладают иммунитетом от ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж. Государства - участники Конвенции гарантируют эксперту ООН в командировках неприкосновенность всех бумаг и документов, которые составляют его багаж.

в отличие от дипломатического агента, который по Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. пользуется иммунитетом от юрисдикции иностранного государства, но не государства своего гражданства, привилегии и иммунитеты эксперта ООН, выступающего в официальном качестве, действуют и на территории государства его гражданства. Обозначенные различия чрезвычайно важны при практической реализации. Их непонимание правоприменителем чревато созданием неоправданных препятствий выполнению функций эксперта и нарушением международно-правовых обязательств государства.

Важной вехой в развитии положений международного права, определяющих статус сотрудников и представителей ООН, и в отстаивании международными организациями соблюдения привилегий и иммунитетов своих сотрудников следует признать консультативное заключение Международного суда (1999 г.) относительно иммунитета специального докладчика ООН против судебного преследования "в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей" (п."b" разд.22 ст.6 Конвенции 1946 г.).

Спорная ситуация возникла, когда в ноябре 1995 г. газета "International Commercial Litigation" в статье "Правосудие Малайзии под судом" процитировала мнение специального докладчика Комиссии по правам человека ООН Дато Парам Кумарасвами (Dato' Param Cumaraswamy) относительно обилия "жалоб на то, что определенные высокопоставленные лица в бизнесе и корпоративном секторе имеют возможность манипулировать системой правосудия в Малайзии". Ссылаясь на особенно вопиющий случай рассмотрения дел в судах этой страны, г-н Кумарасвами охарактеризовал его как "совершенно очевидный пример специального подбора судьи". Это замечание было, пожалуй, самым суровым за последние годы обвинением в адрес судебной системы Малайзии.

Четыре малазийские фирмы, сочтя себя оскорбленными высказыванием г-на Кумарасвами, возбудили против него ряд гражданских дел по обвинению в диффамации (распространении заведомо ложных сведений), требуя возмещения причиненного вреда на общую сумму более 100млн долл. США. Но юрисконсульт ООН обратил внимание властей страны на то обстоятельство, что г-н Кумарасвами давал интервью в своем официальном качестве, т.е. как специальный докладчик Организации, а потому пользуется иммунитетом против судебных преследований, и предложил проинформировать об этом суды страны. Более того, о том же был извещен Генеральным секретарем ООН и Высокий суд Малайзии. Судья же вынес на это определение, что извещение Генерального секретаря ООН представляет собой всего лишь изложение мнения, имеющее ограниченную доказательственную силу, но никакой обязывающей силы для суда.

После того как ООН и правительство Малайзии не сумели дружески разрешить этот спор, Экономический и социальный совет Организации решением от 5августа 1998 г. обратился с запросом в Международный Суд по поводу дачи упомянутого консультативного заключения относительно применимости к делу Кумарасвами п."b" разд.22 ст.VI Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН.

Малайзия, признавая, что Кумарасвами являлся экспертом, выполнявшим поручение ООН, и что подобные эксперты пользуются привилегиями и иммунитетами, предусмотренными Конвенцией 1946 г., вместе с тем оспаривала, что инкриминируемые слова были произнесены им именно в ходе выполнения официального задания, а следовательно, в отношении их не должно применяться положение об иммунитете от судебного преследования. Международный Суд на это указал: при определении того, пользуется ли конкретный эксперт иммунитетом, предусмотренным п."b" разд.22, решающая роль принадлежит Генеральному секретарю ООН. Признание же того, был ли представитель ООН, совершая то или иное действие, при исполнении своих обязанностей, зависит от конкретных обстоятельств дела. В подтверждение практикой являются контакты с прессой по вопросам, связанным с проводимыми ими расследованиями, с тем чтобы общественность была в курсе их работы". Кроме того, Суд указал на продление Комиссией по правам человека на три года мандата г-на Кумарасвами, а если бы он вышел за рамки своего мандата и дал интервью, не входившее в круг его обязанностей, Комиссия не сделала бы этого.

Учитывая все эти факты, Международный Суд вынес заключение: "Генеральный секретарь справедливо счел, что г-н Кумарасвами произнес слова, процитированные в "International Commercial Litigation", при выполнении задания, порученного ему как специальному докладчику ООН". Подавляющим большинством голосов (при одном "против") Суд определил применимость к делу Кумарасвами разд.22 ст.VI Конвенции и обязал правительство Малайзии довести данное консультативное заключение до сведения малазийских судов, "дабы международные обязательства, взятые на себя Малайзией, были выполнены и иммунитет Кумарасвами уважался".

Этот прецедент носит позитивный характер. Во-первых, в отношении служащих вспомогательных органов ООН, занятых мониторингом соблюдения международных обязательств в области прав человека странами- членами ООН, ибо они получили подтверждение того, что их права гарантированы. Во-вторых, в отношении самой Организации, которая эффективно реализовала предоставленное ей право на функциональную защиту членов своего персонала. В-третьих, в отношении государств-членов ООН, для которых принятое Международным судом консультативное заключение- лишнее подтверждение необходимости соблюдать свои международные обязательства. Но самое главное, Международный суд пресек попытку запугать независимого докладчика ООН, так как неправомерное гражданско-правовое разбирательство могло воспрепятствовать Кумарасвами выполнять в дальнейшем свои официальные функции.

Однако в конвенциях 1946 и 1947 гг. отсутствовали нормы, касающиеся обеспечения защиты жизни и здоровья сотрудника международной организации, таковая лишь презюмировалась. А между тем рост криминальной активности против этой категории служащих был налицо, причем эта тенденция все усиливалась. В обществе снизился авторитет международных чиновников, упало уважение к дипломатии как к профессии. Отличительный знак, эмблема, форма международного служащего более не защищают, а, напротив, провоцируют агрессию.

Государства, постепенно придя к осознанию важности предоставления защиты персоналу ММПО, направили усилия на развитие международно-правового конвенционного обеспечения его безопасности. В частности, резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1973 г. была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе и дипломатических агентов. На сегодняшний день в этой Конвенции, вступившей в силу в 1977 г., участвуют более 90 государств, среди них Российская Федерация как продолжатель Союза ССР и большая часть республик бывшего СССР на правах правопреемства.

Государства - участники Конвенции, принимая во внимание цели и принципы Устава ООН, касающиеся поддержания международного мира и развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами, констатировали, что преступления против лиц, пользующихся международной защитой, подвергающие угрозе безопасность этих лиц, создают также серьезную угрозу поддержанию нормальных международных отношений, которые необходимы для сотрудничества между государствами. Совершение подобных преступлений вызывает серьезное беспокойство международного сообщества в целом. В преамбуле конвенции зафиксированы стремление и приверженность государств принимать соответствующие и эффективные меры для предотвращения и наказания таких преступлений.

Нельзя сказать, чтобы государства-члены ООН в начале 1970-х годов, т.е. еще до проведения международных операций по поддержанию мира и безопасности, придавали сколь-нибудь особое значение обеспечению безопасности персонала ММПО. Дело в том, что данная категория лиц автоматически входит в более широкое понятие "лица, пользующиеся международной защитой". Применительно к рассматриваемой Конвенции это две группы лиц. В первую входят глава государства, в том числе каждый член коллегиального органа, выполняющего функции главы государства согласно конституции соответствующего государства, глава правительства и министр иностранных дел, находящиеся в иностранном государстве, а также сопровождающие члены их семей. Во вторую - любой представитель или должностное лицо государства, любое должностное лицо или иной агент межправительственной международной организации, которые наряду с проживающими с ними членами семьи имеют право в соответствии с международным правом на специальную защиту от любого нападения на их личность, свободу и достоинство в месте совершения такого преступления. Бесспорно, хотя персонал ММПО и входит в категорию указанных лиц, но в силу своего участия в операциях ООН по поддержанию мира, которые зачастую связаны с повышенным риском для жизни и здоровья, он должен пользоваться сверхзащитой по сравнению с той, что предоставляется ему по Конвенции 1973 г.

безусловным достижением Конвенции 1973 г. следует признать единообразный подход в вопросе гарантирования безопасности и превенции преступлений против, с одной стороны, высокопоставленных государственных чиновников и, с другой, международных служащих, которые, подчеркнем еще раз, не являются представителями государства.

В соответствии со ст.2 государства-участники приняли на себя обязательство криминализировать следующие деяния против лиц, пользующихся международной защитой. Любое преднамеренно совершенное убийство, похищение указанного лица или другое нападение, направленное против его личности или свободы; насильственное нападение на его официальное или жилое помещение, на транспортное средство, что может угрожать личности или свободе указанного лица; угроза любого такого нападения; попытка любого такого нападения и соучастие в любом из перечисленных преступлении. Все эти действия должны рассматриваться каждым государством-участником в соответствии с его внутренним законодательством как преступление. Иными словами, государства-участники приняли обязательство включить перечисленные составы преступлений в национальные уголовные кодексы.

Кроме того, каждое государство-участник обязуется предусматривать соответствующие наказания за перечисленные преступления с учетом их тяжкого характера. Эти обязательства чрезвычайно важны, поскольку международно-правовой акт, относящийся к уголовному праву, не содержит конкретных санкций за совершаемые преступления и поэтому не имеет прямого действия на территории того или иного государства.

Статья 360 УК РФ ("Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой") имплементировала положения Конвенции 1973 г. и установила наказание за нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, за нападение на их служебные и жилые помещения либо транспортное средство, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений. Нельзя сказать, что данный состав- наиболее удачный и корректный с юридический точки зрения способ установления уголовной ответственности. Во-первых, из него "выпали" члены семей представителей государства и сотрудников ММПО, которые по Конвенции наравне с ними пользуются международной защитой. Во-вторых, появился не предусмотренный Конвенцией и искажающий саму норму квалифицирующий признак - деяние должно быть совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений. Из этого следует, что если будет доказан иной мотив, то данная норма уже не действует, а значит, убийство сотрудника ММПО будет квалифицироваться по ст.105, а не по совокупности ст.105 и 306 УК РФ. Это утверждение справедливо и в отношении похищения указанного лица, разбойного нападения на него, хищения его имущества и т.п. Вполне очевидно, норма только бы выиграла, если бы была сформулирована или как отсылочная, или дословно калькировала со ст.1 Конвенции понятие "лиц, пользующихся международной защитой".

Безусловно, криминализация таких деяний и наказание преступников "никоим образом не освобождают государств-участников от обязанностей в соответствии с международным правом принимать все надлежащие меры для предотвращения других посягательств на личность, свободу и достоинство лица, пользующегося международной защитой" (ч.3 ст.2 Конвенции).

В деле предотвращения преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, государства сотрудничают самыми различными способами. В частности, они принимают все достаточные меры, с тем чтобы предотвратить подготовку означенных преступлений в пределах своей территории; обмениваются соответствующей информацией, координируют принятие административных и других мер, чтобы предотвратить совершение таких преступлений как в пределах, так и вне пределов своей территории. В отношении уже совершенных преступлений они оказывают друг другу наиболее полную правовую помощь в связи с предпринятыми уголовно-процессуальными действиями, включая предоставление всех имеющихся в их распоряжении доказательств, необходимых для судебного разбирательства.

В соответствии со ст.11 Конвенции государство-участник, которое предприняло уголовно-процессуальные действия в отношении предполагаемого преступника, должно сообщить об их окончательных результатах Генеральному секретарю ООН, который направляет данную информацию другим государствам-участникам.

Конвенция устанавливает национальную юрисдикцию над преступлениями против лиц, пользующихся международной защитой. Это означает, что каждое государство-участник принимает необходимые меры для установления своей юрисдикции над такими преступлениями в случае:

когда преступление совершено на территории этого государства либо на борту зарегистрированного в нем судна или самолета;

когда предполагаемый преступник является гражданином этого государства;

когда преступление совершено против лица, пользующегося международной защитой и имеющего такой статус в связи с теми функциями, которые оно выполняет от имени этого государства.

Аналогичные меры принимаются для установления юрисдикции государства над такими преступлениями в случае, когда обвиняемый находится на его территории, но оно не выдает его другому государству-участнику Конвенции, например если выдача предполагаемого преступника запрещена национальной конституцией. Так, Конституция РФ запрещает выдачу под юрисдикцию другого государства российских граждан, а также лица, ходатайствующего о предоставлении ему статуса беженца, обвиняемых в совершении преступления.

В соответствии со ст.6 Конвенции если государство-участник, на территории которого совершено предусмотренное Конвенцией преступление, не может по каким-либо причинам (например, есть серьезные опасения, что предполагаемый преступник покинул его пределы) осуществить национальную юрисдикцию, оно должно сообщить всем другим заинтересованным государствам либо непосредственно (по дипломатическим каналам), либо через Генерального секретаря ООН все относящиеся к преступлению факты и имеющиеся в его распоряжении сведения, касающиеся установления личности предполагаемого преступника. Помимо этого, каждое государство-участник, располагающее информацией относительно жертвы и обстоятельств совершения такого преступления, прилагает усилия к тому, чтобы в полном объеме и оперативно передать ее на условиях, прописанных в национальном законодательстве, Генеральному секретарю ООН и государству-участнику, от имени которого лицо, пользующееся международной защитой, осуществляло свои функции.

Когда обстоятельства того требуют, государство-участник, на территории которого находится предполагаемый преступник, принимает в соответствии со своим внутренним законодательством надлежащие меры, обеспечивающие присутствие подозреваемого для целей уголовного преследования или для выдачи его заинтересованному государству. Об этих мерах безотлагательно сообщается непосредственно или через Генерального секретаря ООН государству, на территории которого было совершено преступление; государству (государствам), гражданином которого (которых) является предполагаемый преступник, а если он апатрид - то на территории которого постоянно проживает; государству (государствам), гражданином которого (которых) является заинтересованное лицо, пользующееся международной защитой, или от имени которого (которых) оно осуществляло свои функции, а также всем другим заинтересованным государствам и межправительственной международной организации, агент или любое должностное лицо которых является соответствующим лицом, пользующимся международной защитой.

Если государство-участник, на территории которого оказывается предполагаемый преступник, не выдает его, оно передает дело без каких-либо исключений и необоснованной затяжки своим компетентным органам для уголовного преследования с соблюдением процедур, установленных законами этого государства (ст.7).

Обязательство, закрепленное в ст.8, актуально для тех государств, которые ищут юридическое оформление процессу выдачи: ": если преступления, предусмотренные в статье 2, не включены в число преступлений, влекущих выдачу, в любом договоре о выдаче между государствами-участниками они считаются включенными в качестве таковых в любой соответствующий договор между ними. Государства-участники обязуются включать такие преступления в качестве преступлений, влекущих выдачу, в любой договор о выдаче, заключаемый между ними". Кроме того, государства-участники договорились рассматривать Конвенцию как правовое основание для выдачи предполагаемого преступника по указанному преступлению в случае, когда такое государство, обусловливающее выдачу наличием договора, получает просьбу о выдаче от другого государства-участника, с которым оно не имеет соответствующего договора. Это обязательство никоим образом не влияет на то, что выдача предполагаемого преступника должна производиться в соответствии с процессуальными положениями и другими условиями законодательства государства, к которому обращена такая просьба.

Те государства-участники, которые не обусловливают выдачу наличием договора, исходят из того, что уже сам факт совершения преступления против лиц, пользующихся международной защитой, автоматически влечет выдачу предполагаемого преступника с соблюдением процессуальных положений и других условий законодательства государства, к которому обращена просьба о выдаче.

Резко возросло внимание к проблеме обеспечения безопасности персонала в связи с проведением ООН большого числа операций по поддержанию мира. Ведь Организации приходится развертывать их в ситуациях, как правило представляющих реальную опасность для задействованного в них персонала. Сотрудники Организации и связанный с ней гуманитарный персонал при выполнении своих функций и задач все чаще становятся жертвами террористических акций, убийств, похищений, захвата в заложники.

Достаточно вспомнить, как развивались события в Косово, Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе. Во всех операциях этих "горячих точек" были зафиксированы случаи насилия в отношении миротворцев и сотрудников международных организаций, даже, казалось бы, при выполнении ими самых безобидных, чисто гуманитарных задач. Стоит напомнить попытки албанских экстремистов взять штурмом штаб-квартиру Миссии ООН ОНК в Митровице (Косово), поджог офиса ОБСЕ в албанской части этого же города.

Подобные факты требовали срочного принятия конкретных шагов по практической защите международного персонала, и государства - члены ООН по инициативе Новой Зеландии и Украины приступили к разработке Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Она была принята 4 декабря 1994 г.

Российская Федерация хотя и не принимала активного участия в разработке названной конвенции, но неоднократно заявляла о своей обеспокоенности означенной проблемой. Так, 9 февраля 2000 г. на официальном заседании Совета Безопасности ООН по вопросу о защите международного персонала, действующего в зонах конфликтов, постоянный представитель России при ООН С.В. Лавров, приветствуя вступление в силу с 15 января 1999 г. упомянутой Конвенции (для нашей страны она вступила в силу с 25июля 2001 г.), обратил внимание коллег на актуальность всего комплекса вопросов защиты персонала ООН и связанного с ней персонала гуманитарных организаций, действующих в зонах конфликтов. Он подчеркнул необходимость продолжения работы по дальнейшему эффективному развитию правовой системы, которая обеспечила бы твердую основу для защиты миротворцев. Эта проблема неоднократно рассматривалась в Совете Безопасности, задачи обеспечения безопасности персонала стали неотъемлемой частью всех резолюций Совета в отношении операций по поддержанию мира. Но, по мнению С.В. Лаврова, наиболее значимую роль в укреплении правовой базы для улучшения условий деятельности международного персонала призвана сыграть принятая на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюция "Безопасность и защита гуманитарного персонала и защита персонала ООН".

Россия никогда не была сторонним наблюдателем в вопросах совершенствования механизмов защиты персонала ММПО. Как один из практических шагов, направленных на повышение его безопасности от угрозы террористических нападений, предлагалось, например, включить в состав соответствующих миссий экспертов в антитеррористической области. Это особенно важно, когда ооновские и связанные с ними гуманитарные операции проводятся в районах, подверженных повышенной террористической опасности. Такие специалисты могли бы взять на себя функции координации антитеррористических усилий в рамках планов обеспечения всеобъемлющей безопасности, разрабатываемых применительно к каждой ооновской и гуманитарной операции.

Проблема более четкой координации действий международного персонала, развернутого в зонах конфликтов, особенно важна в свете того, что круг задействованных в полевых операциях лиц весьма широк - он включает не только персонал ООН, но и сотрудников других организаций, в том числе неправительственных. В связи с этим большее внимание стало уделяться вопросам совершенствования планирования и материально-технического обеспечения операций, повышения эффективности кадровой политики на миротворческом направлении деятельности ООН.

Кроме того, следует иметь в виду: в настоящее время подавляющее большинство государств, рассматривая миротворческую деятельность ООН в качестве одного из ключевых средств обеспечения международной безопасности и региональной стабильности, выступает за укрепление центральной роли Организации в этой сфере.

Современные кризисы в основной своей массе представляют собой конфликты "нового поколения"- будучи внутренними по сути, они создают угрозу международной безопасности. Меняющийся характер конфликтов приводит к тому, что в ходе операций по поддержанию мира ныне решаются не только военные задачи по урегулированию конфликтов, но и осуществляются политические, гуманитарные и социально-экономические функции. В новых условиях - и это было подтверждено в ходе 54-й сессии большинством государств - возрастает значимость исключительных полномочий Совета Безопасности ООН по санкционированию применения силы от имени мирового сообщества и строгого соблюдения базовых принципов Устава ООН о суверенитете и невмешательстве во внутренние дела государств.

особенности современных конфликтов заостряют вопрос о способности ООН оперативно и действенно реагировать на любые кризисные ситуации. В связи с этим актуализируется проблематика совершенствования возможностей быстрого развертывания ооновских сил в различных районах мира на основе системы резервных соглашений ООН.

В настоящее время ООН проводит 17 операций по поддержанию мира, в которых задействовано более 30 тыс. миротворцев. Россия предоставляет персонал для всех компонентов таких операций - военного, гражданского, полицейского, гуманитарного и др. Позиция нашей страны по международному миротворчеству основана на следующих моментах. Определяющим фактором для учреждения и проведения означенных операций является наличие реальной угрозы международному или региональному миру и безопасности. Применение силы в миротворческих операциях возможно только по решению Совета Безопасности ООН. Он же должен играть ведущую роль в решении всех политических вопросов таких операций. С учетом характера конфликтов "нового поколения" российская сторона выступает за интегральный, комплексный подход к проведению операций по поддержанию мира, к налаживанию всестороннего взаимодействия между военными и гражданскими компонентами при четком разделении их функций.

В рамках ООН постоянно идет работа над усовершенствованием механизмов, заложенных Конвенцией 1994 г. Рассмотрим их, а также то, что радикально нового привнесла эта Конвенция по сравнению с Конвенцией 1973 г.

Во-первых, существенно изменился сам подход к проблеме. Государства-участники Конвенции 1994 г., отмечая, что "операции Организации Объединенных Наций проводятся в общих интересах международного сообщества и в соответствии с принципами и целями Устава Организации Объединенных Наций", глубоко обеспокоены растущим числом убитых и раненых в результате преднамеренных нападений на персонал Организации и связанный с ней персонал. При этом особо был подчеркнут моральный аспект преступлений против миротворцев - людей, призванных действовать во благо всего человечества, в целях поддержания мира и безопасности, обеспечения стабильного развития общества. Государства - члены ООН, отдав должное многим погибшим в ходе гуманитарных миссий, признают важный вклад, который персонал Организации и связанный с ней персонал вносят в усилия ООН в области превентивной дипломатии, миротворчества, поддержания мира, миростроительства, гуманитарных и других операций.

Во-вторых, не могла не обнажиться коллизия между целями проводимых операцией и подчас совершеннейшей беззащитностью персонала, принимающего в них участие. Встает вопрос, и по сей день волнующий специалистов: какова эффективность гуманитарных и военных операций, если участвующий в них персонал не может обеспечить в первую очередь собственную безопасность? Такая ситуация может рассматриваться как фарсовая, если бы в ней не было столько трагизма.

В-третьих, в Конвенции не найдено решение, как поступать с предполагаемыми преступниками, если государство, в пределах которого проходит операция по поддержанию мира, зачастую не контролирует свою территорию. Кому они будут выдаваться и кто их должен судить? Возможна ли универсальная юрисдикция по данной категории дел? В связи с этим разработчики Конвенции подчеркнули, что эффективность и безопасность операций ООН повышаются, если такие операции проводятся с согласия и при сотрудничестве со стороны принимающего государства. Именно поэтому, повторяясь из резолюции в резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН и из заявления в заявление Председателя Совбеза ООН, звучит призыв ко всем государствам, в которых размещен персонал ООН и связанный с ней персонал, и ко всем, на кого такой персонал может полагаться, предоставлять ему всестороннюю поддержку в целях содействия проведению и осуществлению мандата операций Организации.

В преамбуле Конвенции подчеркивается преемственность данного международного договора с ранее достигнутыми договоренностями в этой области, однако признается, что существующие меры оказались мало эффективными и недостаточными. Конвенция призывает государства, в ней участвующие, "незамедлительно принять надлежащие эффективные меры для предотвращения нападений на персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал и для наказания тех, кто совершил такие нападения".

Понятийный аппарат Конвенции 1994 г. значительно отличается от терминологии, используемой в Конвенции 1973 г.

Под ооновской анализируемая Конвенция понимает операцию, учрежденную компетентным органом Организации в соответствии с Уставом ООН и проводимую под руководством и контролем Объединенных Наций. При этом обязательным условием является либо проведение миссии в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности, либо Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея в соответствии с процедурой, заложенной Конвенцией, объявляют о том, что существует особый риск в отношении безопасности персонала, участвующего в этой операции.

В соответствии с ч.2 ст.2 Конвенция не применяется к операции Организации, санкционированной Советом Безопасности как принудительная мера на основании гл.VII Устава ООН, в которой какой-либо персонал задействован в качестве комбатантов против организованных вооруженных сил. При проведении подобной операции начинает действовать весь комплекс норм права международных вооруженных конфликтов, т.е. женевские конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях; об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море; об обращении с военнопленными; о защите гражданского населения во время войны (все они были приняты 12 августа 1949 г.).

Защитный механизм рассматриваемой Конвенции работает в отношении двух категорий персонала. Во-первых, это собственно персонал Организации Объединенных Наций, т.е. лица, привлеченные или направленные Генеральным секретарем ООН в качестве членов военного, полицейского или гражданского компонентов операции Организации, а также другие должностные лица и эксперты, командированные ООН, ее специализированными учреждениями или Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), которые в официальном качестве находятся в районе проведения такой операции. Во-вторых, это связанный с Организацией персонал, в состав которого входят лица, назначенные правительством государства-участника Конвенции или межправительственной организацией с согласия компетентного органа ООН или привлеченные Генеральным секретарем либо специализированным учреждением ООН или МАГАТЭ, а также лица, направленные гуманитарной неправительственной организацией или гуманитарным учреждением в соответствии с соглашением между ними и Генеральным секретарем или специализированным учреждением ООН либо МАГАТЭ, для осуществления деятельности в поддержку выполнения мандата операции ООН.

Здесь надо особо подчеркнуть конвенционное требование о наличии так называемой договорной связи, т.е. о заключении соответствующего соглашения между неправительственной организацией или гуманитарным учреждением, с одной стороны, и ООН или организацией (специализированным учреждением) системы ООН, с другой. Это, в свою очередь, позволяет ООН эффективно контролировать и координировать проводимую неправительственной организацией деятельность, пресекать возможные злоупотребления и предвзятость по отношению к конфликтующим сторонам.

Военный и полицейский персонал, принимающий участие в операции ООН, их наземная, водная и воздушная техника должны иметь отличительное обозначение. остальной персонал, его наземные, водные и воздушные транспортные средства, используемые в операции Организации Объединенных Наций, тоже имеют надлежащее обозначение, но Генеральный секретарь ООН по каким-либо соображениям вправе принять иное решение.

отличительные знаки и эмблемы несут информационную и коммуникативную нагрузку. Они призваны оповещать, что появившийся в населенном пункте незнакомый человек не является мародером или представителем враждебной стороны, его намерения носят мирный характер, а цели его миссии - гуманитарные. Конвенция содержит специальное требование ко всему задействованному в операции персоналу о наличии в обязательном порядке при себе надлежащих документов, удостоверяющих личность сотрудника.

Эффективность ооновской операции во многом зависит от содействия в ее проведении государства, на территории которого она проходит (по смыслу Конвенции - принимающее государство). Но не менее важно, чтобы помощь сотрудникам Организации Объединенных Наций и связанному с ней персоналу при выполнении ими миротворческой миссии оказывало не только принимающее государство, которое, как правило, заинтересованно в благоприятном ее исходе, но и сопредельные государства, а зачастую и прочие государства - члены ООН. Необходимость такого сотрудничества и взаимодействия объясняется тем, что до места выполнении миссии персонал добирается минуя территорию не одного государства, и, следовательно, надо заручиться разрешением на беспрепятственный пролет воздушных судов, доставляющих к месту назначения персонал, технику, иные грузы гуманитарного и военного назначения, над территорией государств, не задействованных в операции.

Статья 4 предусматривает необходимость заключения соответствующего соглашения ООН о статусе операции только с принимающим государством. В таком соглашении прописывается правовое положение всего задействованного в ней персонала, в частности привилегии и иммунитеты военного и полицейского компонентов операции. Государство же транзита согласно ст.5 обязано содействовать беспрепятственному следованию персонала Организации и связанного с ней персонала, его материально-технических средств в принимающее государство и из него.

К сожалению, прецедентов заключения подобных соглашений пока не было. Это можно было бы объяснить недавним вступлением в силу Конвенции, но ничто не препятствовало заинтересованным государствам требовать от ООН заключать такие договоры и включать в них конвенционные положения. На прошедшем в апреле 2002 г. заседании Специального комитета ООН по сфере правовой защиты Конвенции 1994 г. представители государств выразили свою озабоченность подобной ситуацией. Они обратились к Генеральному секретарю ООН с просьбой подготовить обзор практики реализации Конвенции и проблем, возникших в связи с ее применением.

Дело в том, что на Генеральном секретаре ООН лежит обязанность принимать все необходимые меры для обеспечения выполнения обязательств персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала без ущерба для их привилегий и иммунитетов. Наряду с этим Генеральный секретарь проводит мониторинг выполнения персоналом ООН обязанности по соблюдению законов и правил принимающего государства и государства транзита, который должен воздерживаться от любых действий или деятельности, несовместимых с беспристрастным и международным характером их обязанностей. Очевидно, что выполнить эти требования Генсек не может без заключения соглашений, предусмотренных ст.4 Конвенции.

К тому же, забегая вперед, скажем, что практика применения Конвенции показала необходимость как можно шире распространять ее положения, в связи с чем государства-участники пришли к выводу включить изучение соответствующих положений международного гуманитарного права в свои программы военного обучения. Однако нереализованность положений Конвенции свидетельствует о бездействии государств в этом направлении. Между тем только сквозь призму практической реализации конвенционных положений можно судить о действенности предлагаемых Конвенцией механизмов и о ее пересмотре, если применение рассматриваемых международно-правовых норм окажется неэффективным.

Государства, заключившие Конвенцию 1994 г., договорились, что ни персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал, ни их материально-технические средства и помещения не должны быть объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению персоналом своих функций. В этих целях они принимают все надлежащие меры для обеспечения безопасности и защиты указанного персонала, размещенного на их территории, от преступных посягательств на его жизнь, здоровье и имущество.

Кроме того, государства-участники приняли на себя обязательство сотрудничать, если того требуют обстоятельства, с Организацией Объединенных Наций и другими государствами-участниками в рамках рассматриваемой Конвенции, например в любом случае, когда принимающее государство не в состоянии принять требуемые меры.

Согласно ст.8 Конвенции "если имеет место захват либо задержание персонала Организации Объединенных Наций или связанного с ней персонала в ходе выполнения им своих обязанностей и если установлена личность членов этого персонала, они не подвергаются допросу и незамедлительно освобождаются и возвращаются Организации Объединенных Наций или другим соответствующим органам. До освобождения с ними обращаются в соответствии с общепризнанными стандартами в области прав человека, принципами и духом женевских конвенций 1949 года". Четкость формулировки данной статьи позволяет говорить, что эта международно-правовая норма прямого действия адресована любому лицу, осуществляющему насильственные действия по отношению к сотруднику миссии.

Предусмотренные рассматриваемой Конвенцией насильственные действия во многом совпадают с составами, закрепленными в ст.2 Конвенции 1973 г. К таким действиям Конвенция 1994 г. относит:

преднамеренное совершение убийства, похищения или другого нападения, направленного против личности или свободы любого члена персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала;

насильственное нападение на служебные и жилые помещения или транспортные средства любого члена персонала, которое может подвергнуть опасности личность или свободу этого члена персонала;

угрозы любого такого нападения с целью принудить физическое или юридическое лицо совершить любые действия или воздержаться от их совершения;

попытки любого такого нападения и действия, представляющего собой соучастие в любом таком нападении или в совершении попытки такого нападения, или в организации либо отдаче приказа о совершении такого нападения.

Все перечисленные действия должны быть признаны каждым государством - участником Конвенции преступными в соответствии с его национальным законодательством. При этом право каждого государства-участника устанавливать соответствующие наказания за такие преступления неоспоримо.

Более четко проработана норма ст.9, по сравнению со ст.2 Конвенции 1973 г. Но вопрос о необходимости придания "целевого характера" нападению на сотрудника миссии, его жилище или помещение, используемое в официальных целях, так и остался открытым.

Государства-участники сотрудничают в деле предотвращения всех указанных преступлений. Формы сотрудничества не отличаются от заложенных Конвенцией 1973 г.

Как правило, для "внутреннего пользования" министерства иностранных дел крупных внешнеполитических держав ежегодно циркулярно (по странам, где аккредитованы диппредставительства, консульские учреждения, миссии при международных организациях) обобщают прецеденты нарушения положений Конвенции. Однако если систематизация подобной практики (в основном она касается случаев нападения на посольства и консульства в государстве пребывания) применительно к Конвенции 1973 г. еще как-то себя оправдывает, поскольку аккредитующее государство имеет достаточно возможностей адекватно и своевременно отреагировать на факт покушения на его дипломатического агента или нарушения неприкосновенности его дипмиссии, то об эффективности такого сотрудничества по Конвенции 1994 г. судить пока рано. Это обстоятельство объясняется не только тем, что Конвенция лишь недавно вступила в силу, а потому государства-участники еще не могут в полной мере оценить действенность и практическую реализуемость разработанных процедур, но и тем объективным фактором, что принимающее государство в нестабильных условиях проведения операций не в состоянии контролировать разгул преступности, не говоря уже о какой-либо повышенной защите тех лиц, которые, по идее, сами призваны создавать защиту миру и безопасности принимающей стороны.

В связи с этим как ООН, так и другие межправительственные организации, задействованные в гуманитарных миссиях, "ограничиваются" несколькими резолюциями и иными актами вторичного права, призванными привлечь особое внимание государств-членов к проблеме обеспечения безопасности персонала. Относительно недавним примером может служить резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2000 г. 55/174. В ней Генассамблея решительно осуждает вооруженные нападения на сотрудников ООН и других гуманитарных организаций, их убийства, призывает "Талибан" выполнять свое провозглашенное обязательство сотрудничать в срочном расследовании этих чудовищных преступлений в целях придания виновных правосудию и настоятельно призывает все афганские стороны продемонстрировать свою приверженность обеспечению безопасности всего персонала ООН и других гуманитарных организаций, с тем чтобы содействовать их дальнейшей работе по оказанию помощи пострадавшему населению. Далее в части "В" Генассамблея решительно осуждает убийство семи афганских сотрудников программы информирования о минной опасности, осуществляемой при поддержке ООН, неустановленными вооруженными преступниками и недавние акты насилия и запугивания в отношении персонала и помещений Организации Объединенных Наций. Она настоятельно призывает все афганские стороны, в частности "Талибан", уважать международное гуманитарное право, обеспечивать безопасность и свободу передвижения всего персонала ООН и гуманитарного персонала, а также их безопасный и беспрепятственный доступ к любому пострадавшему населению и обеспечивать охрану имущества как Организации Объединенных Наций, так и гуманитарных организаций, включая неправительственные организации, с тем чтобы облегчить их работу. Власти "Талибана" Генассамблея призывает в полной мере осуществить Дополнительный протокол, касающийся безопасности персонала ООН в Афганистане, к Меморандуму о взаимопонимании от 13 мая 1998 г., подписанный Организацией Объединенных Наций и "Талибаном".

В силу своего обязательного для адресата характера куда больший интерес представляют резолюции Совета Безопасности ООН. В ракурсе обеспечения безопасности ооновского персонала наиболее показательна резолюция от 8 ноября 2002 г. 1441 по Ираку. В ней были установлены правовые рамки как статуса наблюдателей-сотрудников ооновских органов, так и условий их деятельности на территории Ирака, а кроме того, возложены вполне определенные обязательства на иракскую сторону. Причем нельзя не отметить оригинальность документа с точки зрения юридической техники. Он состоит из собственно резолюции Совета (в привычном для нас виде) и письма от 8 октября 2002 г. на имя Генерального секретаря ООН, подготовленного исполнительным председателем Комиссии ООН по наблюдению, контролю и инспекциям (ЮНМОВИК) и Генеральным директором МАГАТЭ и обязательного для Ирака в соответствии с п.6 резолюции.

Совбез постановил, что "весь персонал ЮНМОВИК и МАГАТЭ пользуется привилегиями и иммунитетами, соответствующими тем, которыми, как это предусмотрено в Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций и Соглашении о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, наделяются эксперты, выполняющие поручения". Кроме того, он обязал Ирак не предпринимать враждебные действия или угрожать такими действиями, направленными против любого представителя или члена персонала ООН или МАГАТЭ.

В указанном письме закреплены четкие параметры сотрудничества и содействия представителей Ирака с сотрудниками ооновского и связанного с Организацией персонала. В частности, на иракскую сторону возложено бремя бесплатного обеспечения физической защиты всего оборудования, провозимого персоналом для наблюдения, и подбора приемлемых с учетом их защищенности мест размещения персонала. Предусмотрен упрощенный въезд в страну (на основании пропуска или удостоверения ООН) без соблюдения каких-либо формальностей, обычно принятых при въезде в страну иностранцев. При этом в качестве одной из мер предосторожности и гарантии безопасности людей особо оговаривается, что список ооновских сотрудников, прибывающих в Багдад, сообщается иракским властям за час до прибытия самолета. Принимая на себя обязательство по обеспечению соблюдения персоналом законов Ирака, ЮНМОВИК и МАГАТЭ предусмотрели, что ни персонал и следующий с ним личный багаж, ни официальные грузы не подвергаются досмотру.

Особое внимание в Конвенции 1994 г. уделено вопросам юрисдикции. Каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут быть необходимы для установления своей юрисдикции в отношении преступлений против персонала ООН или связанного с ней персонала, когда преступление совершено на территории этого государства или на борту зарегистрированного в нем судна или летательного аппарата либо когда предполагаемый преступник является гражданином этого государства. Эта норма действует только в тех случаях, когда государство, на территории которого разворачивается миссия по поддержанию мира или иная гуманитарная операция, связанная с повышенным риском, контролирует свою территорию и может эффективно бороться с преступностью.

Учитывая такие реалии, разработчики Конвенции заложили норму, которая позволила бы заинтересованному государству-участнику установить свою юрисдикцию в отношении любого из указанных преступлений, если они совершены по отношению к гражданину данного государства или в попытке принудить данное государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него (п."b" и "с" ч.2 ст.10).

Положения, касающиеся передачи информации о совершенном преступлении, личности предполагаемого преступника и его жертве, выдачи предполагаемых преступников, судебного разбирательства, исполнения в отношении их приговоров суда, правовой помощи по уголовным делам практически идентичны ст.6-12 Конвенции 1973 г.

Механизмы защиты персонала ММПО ни разу не были задействованы на практике. Поэтому встал вопрос о придании нормам международного права реальной силы. В связи с этим резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 25 января 2002 г. 56/89 был учрежден Специальный комитет по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией 1994 г. Основная задача его заключается в рассмотрении рекомендаций Генерального секретаря, предложенных им в Докладе о мерах по укреплению и усилению правового режима защиты персонала Организации Объединенных Наций (А/55/637).

На первом же заседании, в апреле 2002 г., Спецкомитет утвердил программу работы и создал рабочую группу полного состава. В нее вошли представители государств - членов ООН вне зависимости от того, являются ли их государства участниками Конвенции 1994 г.

Свою работу группа начала с брифинга представителей Канцелярии координатора по вопросам безопасности, Управления по координации гуманитарной деятельности, Управления верховного комиссара по делам беженцев и Управления по правовым вопросам, в ходе которого был рассмотрен вопрос о текущем положении дел в области обеспечения безопасности и предоставления защиты ооновскому и связанному с ООН персоналу. После чего началось обсуждение краткосрочных (short-term measures) и долгосрочных (long-term measures) мер, предложенных к рассмотрению в докладе Генерального секретаря.

Краткосрочными мерами были названы:

включение основных положений Конвенции 1994 г. в соглашения о статусе сил или статусе миссии, заключаемые между ООН и государствами, на территории которых развертываются операции по поддержанию мира, а также в соглашения с принимающей стороной;

разработка процедуры инициирования объявления о наличии особого риска для безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала.

Представители государств согласились с тем, что должны быть предприняты все возможные и разносторонние меры для усиления защиты персонала, в связи с чем была признана несомненная ценность предложенных краткосрочных мер. Их введение, с одной стороны, повысило бы уровень защищенности ооновского персонала, а с другой - помогло бы избежать болезненных моментов, связанных с пересмотром Конвенции.

Следует пояснить, пересмотр Конвенции был бы возможен, если бы участники рабочей группы договорились по существу долгосрочных мер, но, как будет показано далее, этого не произошло. Поэтому мнения относительно целесообразности улучшения механизмов, предусмотренных Конвенцией 1994 г., путем разработки рекомендаций, которые могли бы быть включены в протокол, предлагающий ее новую редакцию, разделились.

Рациональное зерно блокировки некоторыми делегациями инициатив по пересмотру Конвенции заключается в том, что она прошла мучительно долгий путь по вступлению в силу, который не избежать и пересмотренной Конвенции, а это может неблагоприятно отразиться на общем развитии ситуации по обеспечению защиты персонала. Было высказано мнение, что если все же решение о внесении в Конвенцию изменений и дополнений будет принято, то сделать это следует не путем внесения в конвенционные положения поправок, а путем разработки дополнительного протокола, который носил бы по отношению к Конвенции самостоятельный характер.

Прозвучал и такой аргумент: прошло не так много времени со дня вступления Конвенции 1994 г., и, следовательно, конвенционные меры не прошли "проверку временем на пригодность". Поэтому следует проделать серьезную работу по приданию Конвенции универсального характера, т.е. увеличить число ее участников, добиться такого же признания Конвенции и распространения знаний о ней, что и прочих международно-правовых документов гуманитарного права. И против этого трудно что-либо возразить, ибо это объективно.

К долгосрочным мерам по усилению сферы правовой защиты Конвенции 1994 г. относились:

- назначение Генерального секретаря ООН в качестве "удостоверяющей инстанции" для целей удостоверения:

факта и содержания объявления о наличии особого риска Советом Безопасности или Генеральной Ассамблеей;

факта и содержания соглашения между неправительственной организацией и Организацией Объединенных Наций;

статуса персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала;

- наделение Генерального секретаря вместо Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи или в дополнение к ним полномочием объявлять, сопряжена ли та или иная операция с особым риском, посредством внесения поправки в Конвенцию;

- распространение действия Конвенции на все операции ООН путем внесения поправок в Конвенцию;

- распространение действия Конвенции на весь персонал ООН и связанный с ней персонал, включая персонал гуманитарных неправительственных организаций, с отказом от требования о "наличии договорной связи" между их организациями и Организацией Объединенных Наций.

Все четыре предложенные к рассмотрению представителей государств рекомендации так или иначе предполагают внесение в Конвенцию существенных изменений. Однако наиболее противоречивый характер носит последняя из них. Нельзя не обратить внимание на ее моральный аспект: как пресечь при этом возможные злоупотребления статусом и спецзащитой? Исходя из принципа справедливости, на лицо, задействованное в выполнении гуманитарной миссии, должен распространяться достаточный для ее реализации объем привилегий, иммунитетов и гарантий безопасности вне зависимости от того, озаботились ли функционеры его организации и ООН заключить по этому поводу какой-либо специальный договор или нет. В то же время возникает вопрос о возможности ООН контролировать выполнение декларируемых гуманитарных целей и реально оказываемого персоналом неправительственной организации содействия Организации Объединенных Наций в выполнении гуманитарной операции.

Мнения делегаций по данному вопросу разошлись диаметрально противоположно. Одни утверждали, что защита должна предоставляться на дискриминационной основе, и требование о наличии договорной связи носит именно такой характер. На это им возражали: дискриминация вопрос факта, а договорная связь обеспечивает лишь пресечения злоупотреблений. Поступило предложение отказаться от требования договорной связи, если Генеральный секретарь будет уполномочен делать заявление, что та или иная международная неправительственная организация действует в рамках мандата ООН на данную операцию. Внимание оппонентов при этом обращалось на следующее обстоятельство: отказ от требования о наличии договорной связи может привести к приостановке таких операций целым рядом государств, в частности тех, кто в данный момент является принимающей страной или может таковою стать, поскольку Конвенция 1994 г. правоприменительная, и важно знать, к кому же применимы ее положения. А в пункте 58 итогового доклада Спецкомитета за 2002 г. А/57/52 отражено мнение отдельных делегаций, согласно которому требование о наличии договорной связи служит гарантией того, что неправительственная организация действует в соответствии с целями и принципами ООН, а Организация Объединенных Наций в ответ на это обязана обеспечивать защиту этой неправительственной организации.

По итогам дискуссии представители государств пришли к выводу о нецелесообразности отказа от данного требования, однако в целях упрощения его выполнения было признано желательным разработать типовые положения статьей, которые включались бы в соглашения между Организацией Объединенных Наций, с одной стороны, и международной неправительственной организацией, с другой.

В ходе работы Спецкомитета был затронут и вопрос о возможном участии ООН в качестве участника Конвенции 1994 г. Эта проблема не лишена актуальности, поскольку в настоящее время соглашения о статусе сил или о статусе миссий заключаются самой Организацией и принимающим государством. В связи с этим подобное неучастие ООН в многосторонней Конвенции неоправданно.

В октябре того же года представители государств провели неформальные консультации открытого состава участников по п.161 повестки дня VI Комитета Генеральной Ассамблеи ООН "Сфера правовой защиты Конвенции 1994 г. о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала". На них вновь обсуждались упомянутые краткосрочные и долгосрочные меры.

По реализации первой краткосрочной меры - включение основных положений Конвенции в соглашения о статусе сил или о статусе миссий, а также в соглашения с принимающей стороной - были предложены следующие шаги:

обратиться к Генеральному секретарю с просьбой продолжать изыскивать возможность включения ключевых позиций Конвенции в указанные соглашения и с принимающей стороной;

принимающей стороне также включать ключевые положения Конвенции в соглашения с принимающей стороной;

своевременно включать положения Конвенции в означенные соглашения и с принимающей стороной; оценить целесообразность и правовые последствия, возникающие в связи с пересмотром ныне действующих соглашений;

обраться к Генеральному секретарю с просьбой доложить Генеральной Ассамблеи ООН о уже имевших место включениях норм, предусмотренных Конвенцией, в такие соглашения и с принимающим государством;

уточнить ключевые положения, которые должны включаться в указанные соглашения и в соглашение с принимающей стороной.

Дискуссия развернулась по последнему пункту, в то время как предыдущие не вызвали возражений. Изначально предлагалось остановиться на следующих моментах: предотвращение нападений, направленных против участников операций ООН; криминализация подобных нападений в национальных законодательствах государств-участников; наказание или выдача преступников. Но делегации США, Малайзии, Уганды и Греции затронули вопрос, является ли предлагаемый список исчерпывающим и не целесообразно ли в него включить также положения ст.6 и 8 Конвенции. Кроме того, представители Кубы, Греции и Венгрии обратили внимание на то, что должно быть уточнено требование об экстрадиции преступников, ибо не ясно, кому будут выдаваться указанные лица.

По второй краткосрочной мере - объявление чрезвычайного риска при проведении операций ООН - было предложено, исходя из уже имеющихся у Генерального секретаря положений, рекомендовать Совету Безопасности или Генеральной Ассамблее в соответствующих случаях "запустить" защитный механизм Конвенции, что не вызвало возражений.

К краткосрочным была отнесена мера, ранее указанная как долгосрочная - наделение Генерального секретаря функциями удостоверяющей инстанции. По реализации этой меры было предложено:

Генеральный секретарь мог бы обобщать и обеспечивать информацией, относящейся к применению Конвенции;

подобная информация может быть предоставлена по запросу любого государства-участника;

у Генерального секретаря должна быть полнота информации относительно проводимой операции ООН и возможность доступа к такой информации.

По этой краткосрочной мере участники пришли к выводу, что полномочия Генерального секретаря должны трактоваться так, как они изложены в п.35 доклада А/57/52.

Долгосрочные рекомендации по сфере правовой защиты Конвенции 1994 г. не нашли столь единодушной поддержки. Были пересмотрены выводы Спецкомитета относительно целесообразности распространения действия Конвенции на все операции ООН путем ее изменения и целесообразности предоставления защиты по Конвенции 1994 г. персоналу, участвующему в любых таких операциях.

Аргументация, что подп."ii" п."с" ст.1 позволяет применять Конвенцию ко всем операциям, связанным с риском для вовлеченного в них персонала в случае "запуска" механизма объявления чрезвычайного риска при проведении операций, не нашла должного понимания. Ряд делегаций поставил вопрос, как подобное расширение будет соотноситься с ч.2 ст.2, предусматривающей нераспространение данной Конвенции на операции по гл.VII Устава ООН. Не получила поддержки и вторая рекомендация Генсекретаря относительно распространения защиты по Конвенции на персонал всех МНПО вне зависимости от наличия договорной связи между неправительственной организацией и ООН.

Ключевым моментом при обсуждении всех рекомендаций (и краткосрочных, и долгосрочных) было то, что они могут быть реализованы только при условии придания Конвенции 1994 г. универсального характера. В связи с этим было выдвинуто предложение о внесении в нее изменений путем разработки самостоятельного протокола, который будет открыт для подписания как участниками, так и третьими государствами, принимающими на себя больший объем обязательств, нежели предусмотренный данной Конвенцией.

По итогам работы за год была подготовлена резолюция, которую Шестой комитет рекомендовал принять Генеральной Ассамблее. Особое внимание заслуживают следующие позиции.

Во-первых, Генеральному секретарю предложено продолжить работу, а принимающим государствам поддержать его инициативу по включению основных конвенционных положений как, при необходимости, в ныне действующие соглашения о статусе сил и о статусе миссий, так и в будущие подобные соглашения. При этом представители государств не ограничились лишь общей ссылкой на Конвенцию 1994 г., а перечислили те ее положения, которые, по их мнению, являются ключевыми, а именно касающиеся предотвращения преступных нападений на участников операций и квалификации таких нападений как преступлений, преследуемых по закону, а также судебного преследования или экстрадиции преступников.

Во-вторых, Генеральному секретарю было предложено в соответствии с имеющимися у него полномочиями информировать в определенных случаях Совет Безопасности или Генеральную Ассамблею о всех ситуациях, которые, по его мнению, дают основания для объявления о наличии особого риска по смыслу подп."ii" п."с" ст.1 Конвенции (т.е. ооновской операцией признается такая, когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея для целей настоящей Конвенции объявляет о том, что существует особый риск в отношении безопасности персонала, участвующего в этой операции).

В-третьих, (и на этом стоит особо акцентировать внимание) планируется подготовить типовые положения для включения их в соглашения, заключаемые Организацией Объединенных Наций с неправительственными гуманитарными организациями в целях установления между ними договорной связи для предоставления таким организациям правовой защиты по Конвенции 1994 г. Эти положения предполагается оформить в качестве рекомендаций, которые после рассмотрения в Спецкомитете, скорее всего, будут одобрены резолюцией Генассамблеи.

Наконец, Генсекретарю, другим органам и организациям системы ООН рекомендовано продолжать принимать иные практические меры, которые входят в их иституональную компетенцию, в целях усиления защиты персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала, включая набранный на местах персонал. По статистике, наиболее уязвимый компонент персонала, на который приходится наибольшее число жертв при выполнении ооновских миссий,- это местные жители, сотрудничающие с миротворцами ООН.

После доклада Генерального секретаря А/55/637 последовал еще один его доклад А/56/389 - "Безопасность и защита гуманитарного персонала и защита персонала Организации Объединенных Наций" по пункту повестки дня 56-й сессии Генассамблеи ООН "Укрепление в области гуманитарной помощи в случае стихийных бедствий, предоставляемой Организации Объединенных Наций, включая специальную экономическую помощь: укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций". В нем констатировалась стабильность продолжающихся преступлений против ооновского персонала, связанных с их профессиональной деятельностью и осуществляемыми миссиями. Как и прежде, сотрудники системы ООН и работающих в тесном взаимодействии с ней неправительственных организаций подвергаются нападениям: их грабят, убивают, насилуют, крадут. Часты нападения на автотранспорт, перевозящий гуманитарный груз, который по этой причине не достигает своих адресатов. Подобные действия не только заслуживают решительного осуждения международного сообщества, но ему необходимо к тому же активизировать усилия по привлечению виновных к ответственности. Существующее ныне положение дел, когда преступников либо не находят, либо в отношении их выносятся крайне мягкие приговоры, не может рассматриваться как нормальное и ведущее к уменьшению числа нападений на гражданский персонал.

Одна из причин участившихся нападений на сотрудников международных организаций, прибывших в то или иное государство с гуманитарными целями, связана с ростом неконтролируемых беспорядочных вооруженных формирований. Они, как правило, не уважают нейтралитет гуманитарных работников и не признают международно-правовые обязательства, на основании которых работает этот персонал.

Была подчеркнута необходимость дальнейшего развития программ обучения персонала, командируемого для выполнения гуманитарных миссий. Такие программы нацелены как на обеспечение информацией командируемого сотрудника о той ситуации, в которую он попадет на месте, так и на формирование его психологической устойчивости, отчего всецело зависит эффективность миссии. Кроме того, с практической точки зрения весьма полезно сориентировать сотрудника в вопросах личной гигиены в незнакомом месте, профилактики заболеваний, питания, а также поведенческих особенностей людей, которым оказывается гуманитарная помощь. Подобные курсы призваны повышать уровень безопасности сотрудников на месте отправления своих функций. Однако реализация образовательных программ возможна лишь при их должном финансировании и при наличии квалифицированного преподавательского состава. В связи с этим Генеральный секретарь затронул особенно болезненную по финансовым соображения проблему - включение в штат Организации Объединенных Наций координатора по вопросам безопасности и укрепление центрального аппарата его канцелярии (набор сотрудников был санкционирован резолюцией Генеральной Ассамблеи 55/238). Решение этого кадрового вопроса повлияет на общий уровень безопасности ооновского персонала, поскольку данное должностное лицо будет на постоянной основе заниматься проблемами защиты персонала. Было высказано пожелание, чтобы координатор назначался из числа должностных лиц специализированных учреждений системы ООН, что позволит обеспечить комплексность подхода к проблеме обеспечения безопасности. Только такой подход "имеет существенно важное значение для обеспечения широкого консенсуса в отношении инициатив в области безопасности, таких как Минимальные оперативные стандарты безопасности (МОСБ)".

Усилия по стандартизации не замедлили принести свои позитивные плоды. Повысился уровень межучережденческого сотрудничества в сфере безопасности, проводятся совместные программы обучения персонала, пришло осознание необходимости координации мероприятий по обеспечению безопасности сотрудников различных специализированных учреждений. Такое сотрудничество оправданно и в тех ситуациях, когда гуманитарная операция продолжительна по времени. Наглядными примерами, демонстрирующими возможность внедрения хотя бы минимальных стандартов безопасности, можно считать учреждение в Сомали группы из семи офицеров безопасности, которые помимо мониторинга ситуации занимаются и оснащением гуманитарных сотрудников такими средствами, которые помогли бы защитить им свою физическую целостность и неприкосновенность, а кроме того, были бы эффективны при совершении побега; в Демократической Республики Конго было проведено совещание Организации Объединенных Наций и ее партнеров по операции, посвященное проблеме безопасности гуманитарного персонала; в Союзной Республике Югославия международные неправительственные организации могут пользоваться радиосетью ООН для быстрого оповещения о фактах нападения; аналогичная практика была внедрена в Индонезии.

В заключение полезно подвести некоторые итоги, касающиеся собственно правовых основ регулирования обеспечения физической защиты и предоставления гарантий безопасности персонала международных организаций.

Проанализированные международно-правовые акты позволяют сделать следующий вывод: исходной точкой международно-правового регулирования статуса сотрудников ММПО являются конституирующие (учреждающие) международную организацию акты, в которых закладываются правовые основы статуса ее сотрудников. В этом плане наиболее ярким примером служит сама Организация Объединенных Наций и иные международные организации, входящие в ее систему.

Как правило, основы, заложенные в учредительных документах международной организации системы ООН, получают свое дальнейшее развитие в международных конвенциях. Прокомментированные конвенции 1946, 1947, 1973 и 1994 гг. отражают высокую степень озабоченности государств - членов ООН проблемами работоспособности, эффективности и, как первопричина, безопасности и защищенности сотрудников этой Организации. Однако практика показывает, что нормативного закрепления стандартов безопасности недостаточно для их реального соблюдения и выполнения. Поэтому все более и более очевидным становится необходимость разработки практических рекомендаций по реализации конвенционных положений, их развитие в специальных соглашениях со страной места размещения штаб-квартиры или государством, принимающим операцию по поддержанию мира или гуманитарную операцию.

Именно к такой группе международно-правовых актов, призванных определить правовое положение сотрудников международных организаций, относятся соглашения, заключенные между ММПО и страной пребывания, в частности соглашения, заключенные Генеральным секретарем ООН с США и Швейцарией. Все они содержат отдельные статьи, посвященные персоналу организаций. Установление межинституциональных связей, координация действий различных организаций, либо участвующих в одной той же гуманитарной или миротворческой организации, либо осуществляющих различные миссии, но в пределах одной и той же территории, способствует повышению уровня безопасности персонала и, следовательно, эффективности выполнения ими своих функций.

Статус персонала ММПО во многом определяется и соглашениями с государством места размещения штаб-квартиры и органов международной организации. В этом плане интересна история соглашений о штаб-квартире ООН в Нью-Йорке и ее органах в Женеве. В первом случае ситуация осложнялась тем, что Соглашение, заключенное между Генеральным секретарем ООН и Правительством США в 1947 г., было ратифицировано американским парламентом лишь в 1970 г. За то время, которое прошло с момента подписания до дня вступления в силу Соглашения, произошла масса прелюбопытнейших и абсурдных с позиции международного публичного права событий. Чего стоит один только пример передачи под юрисдикцию национальных судов в противоречие Конвенции 1946 г. вопроса о действии привилегий и иммунитетов ооновских служащих.

Что касается Европейского отделения ООН и штаб-квартир ряда специализированных учреждений Организации в Женеве, то, как известно, до последнего времени эти ооновские подразделения располагались на территории государства, которое не являлось членом Организации Объединенных Наций (а следовательно, Швейцария не могла быть участницей Конвенции 1946 года*(2), и действовали в соответствии с Временным соглашением о привилегиях и иммунитетах Организации.

М.В. Митрофанов отмечает: "Современное международно-правовое положение персонала международных организаций регулируется главным образом локальными нормами, входящими в право данной международной организации"*(3).

Справедливость этого утверждения была продемонстрирована на примере ооновских резолюций по Афганистану и Ираку. Бесспорно, озабоченность международных организаций судьбой своего персонала во время проведения гуманитарных миссий имеет первостепенное значение, хотя не обязательно, что подобные инициативы "вызревают" в недрах самой организации.

Следует сказать несколько слов и собственно о правовой природе положений, касающихся обеспечения безопасности персонала международных организаций и соблюдения привилегий и иммунитетов ее сотрудников. Очевидно, что привилегии и иммунитеты международных служащих - составная часть привилегий и иммунитетов самой организации, чьей производной они и являются. Предоставление им подобного льготного статуса лишено какого-либо смысла, если оно не оправданно необходимостью выполнения уставных целей международной организации. Международные служащие не являются представителями государств, поэтому их статус функционален и базируется на первичном (учредительные акты) и вторичном (резолюции, директивы, правила, положения и проч. самих организаций) праве международных организаций. В связи с этим необоснованным было бы утверждение о возможности какого бы то ни было изменения их статуса посредством принятия национального акта, скажем, государства, на территории которого располагается штаб-квартира ММПО.

Единственно корректный с юридической точки зрения способ преобразования статуса международного персонала - пересмотр международно-правовых норм, регламентирующих его правовое положение. Хотя это не ограничивает право государств предоставлять своим гражданам - служащим международных организаций*(4)

какие-либо, по мнению государств, необходимые при участии в операциях, например по поддержанию мира и безопасности, дополнительные гарантии. Ссылки на такие гарантии есть в российском Федеральном законе от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности".

Я.С. Кургузова,

аспирантка Дипломатической академии МИД России

"Законодательство и экономика", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Jenks C.W. International Immunities. - London, 1961. - P.12.

*(2) в разделе 31 заключительной статьи Конвенции говорится исключительно о возможности членов Объединенных Нации присоединиться к Конвенции.

*(3) Митрофанов М.В. служащие международных организаций. - М., 1981. - С.12.

*(4) Как правило, если штаб-квартира организации находится на территории государства гражданства ее сотрудника, то объем его привилегий и иммунитетов существенно ограничивается по сравнению с тем, которым пользуются его коллеги. Вместе с тем очевидно, когда речь идет о безопасности таких лиц, на которую посягают в связи с их определенным родом деятельности, то всем сотрудникам организации должны быть обеспечены равные меры по их физической защите.