Каким быть новому закону об особо охраняемых природных территориях? (Н.В. Кичигин, "Журнал российского права", N 3, март 2003 г.)

Каким быть новому закону об особо охраняемых природных территориях?

В последнее время в обществе и научных кругах широко обсуждается проблема разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

Дискуссия вызвана работой комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Результаты ее работы послужили основой для нормотворчества Всемирного фонда дикой природы, федеральных министерств и ведомств в самых различных отраслях права, в том числе в области правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования. Так, подготовлены проекты новых редакций Лесного, Водного кодексов, Кодекса о недрах, нового федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Последний законопроект, хотя и не имеет статуса кодекса, тем не менее комплексно регулирует вопросы, связанные с правовым статусом, порядком образования, режимом охраны особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

Прежде чем приступить к анализу предлагаемых изменений, следует кратко охарактеризовать действующий Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г.*(1) Данный закон является федеральным нормативным актом прямого действия, занимает важное место в системе механизмов охраны окружающей природной среды, доказал свою эффективность и практическую реализуемость, реально обеспечивая особый режим ООПТ. Этот нормативный акт написан с соблюдением правил юридической техники, логичен, поэтому к вопросу о его изменении, а тем более о создании новой редакции необходимо подходить с определенной осторожностью. Для этого нужны объективные основания - изменения социально-экономической ситуации, необходимость совершенствования экологического законодательства или усиления режима охраны ООПТ.

Авторами проектов нового федерального закона об ООПТ ставились две задачи. Во-первых, разграничение предметов ведения и полномочий между РФ, ее субъектами, муниципальными образованиями в сфере создания и управления ООПТ и, во-вторых, совершенствование самого закона, устранение неточностей, дублирования норм.

Проектами закона предусмотрен иной по сравнению с действующим порядок образования ООПТ, который вызывает серьезные возражения. Дело в том, что установление границ и режима каждой ООПТ планируется осуществлять отдельным федеральным законом. Данный подход, безусловно, нивелирует значение федерального закона, предназначенного для регулирования наиболее важных общественных отношений. Нормативный акт такого уровня предназначен для многократного применения, а в трактовке авторов законопроекта он носит распорядительный характер. Кроме того, в условиях загруженности Государственной Думы РФ, долгого прохождения законопроектов принятие отдельного федерального закона по каждой ООПТ может сделать эту охрану неэффективной.

В проектах закона не предусмотрен такой вид ООПТ, как природный парк. Это обосновывается дублированием функций и задач природных парков, находящихся в ведении субъектов РФ, и национальных парков, управление которыми осуществляет непосредственно РФ. Эта мотивировка представляется неубедительной, так как в соответствии с п."д" ч.1 ст.72 Конституции РФ особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В ряде законопроектов упразднено деление особо охраняемых природных территорий на ООПТ федерального, регионального, местного значения. В то же время Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" 2001 г.*(2) в ст.3, 4, 5 прямо предусматривает отнесение земель ООПТ соответствующего значения к собственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. При принятии проекта закона в данной редакции могут возникнуть правовые коллизии между законом об ООПТ и ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" 2001 года. Тем более что авторы законопроектов не предлагают внесение соответствующих изменений в указанный Федеральный закон.

По нашему мнению, следует поддержать предложенный подход к разграничению полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ по созданию государственных природных заказников в зависимости от того, какую территорию занимает данный вид ООПТ. Так, если заказник расположен на территории двух и более субъектов РФ, то он создается на уровне Российской Федерации с учетом мнения ее субъектов и органов местного самоуправления. Если на территории одного субъекта РФ - создается субъектом РФ с учетом мнения органов местного самоуправления. Аналогичный подход предложен и в отношении памятников природы. Правда, если полномочия органов субъектов РФ и органов местного самоуправления четко разграничены, то непонятно, по каким критериям предполагается признавать природные объекты и комплексы памятниками природы национального значения, отнесенными соответственно к ведению Российской Федерации.

Положительным моментом является и закрепление на уровне закона видов деятельности, запрещенных на территории государственного природного заповедника и государственного природного заказника, чего нет в действующем Законе. В то же время нельзя согласиться с положениями законопроектов, которые предусматривают, что земли, водные объекты, недра, объекты растительного и животного мира, находящиеся на ООПТ, предоставляются государственным природным заповедникам и национальным паркам на праве постоянного (бессрочного) пользования. Из перечисленных природных объектов и комплексов в соответствии с Земельным кодексом РФ только земельные участки предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Возражение вызывает и включение в законопроекты нормы об установлении видов административной ответственности за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования природных ресурсов на ООПТ. Статья 8.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. содержит идентичную норму, а ст.1.1 КоАП РФ предусматривает, что ни в каком нормативном акте федерального уровня, кроме Кодекса, нормы об административных правонарушениях устанавливаться не могут. Статьей 2 Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" 2001 г.*(3) аналогичный по содержанию п.1 ст.36 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" признан утратившим силу с 1 июля 2002 г. В связи с этим установление в законопроекте видов административной ответственности нецелесообразно.

Спорными представляются положения законопроектов, допускающие строительство на территории государственных природных заповедников, то есть фактически хозяйственную деятельность, в случае, если соответствующие объекты предусмотрены генеральным планом. Эта норма противоречит другим положениям, которые предусматривают, что на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир).

Высказывается концептуальное положение о прекращении действия Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" 1995 г.*(4) Вместо него предлагается включить в закон об ООПТ две статьи, посвященные правовому регулированию лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Видимо, авторы законопроекта ставили своей целью объединить в нем все нормы об ООПТ. Такую практику нормотворчества можно поддержать, так как она позволяет урегулировать однородные общественные отношения в рамках одного закона без отсылок к другим нормативным актам. В то же время не объясняется, почему в законопроект об ООПТ включены только несколько норм Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" 1995 года. Обоснования такой позиции в пояснительных записках законопроектов также не содержится. Видимо, остальные нормы данного закона признаны неактуальными и не подлежащими применению.

В заключительных положениях законопроектов Правительству РФ предлагается привести правовой статус ранее созданных природных парков в соответствие с установленными видами ООПТ. Введение данного положения без механизма его реализации на практике может привести к возникновению споров между РФ и ее субъектами, так как природные парки скорее всего будут преобразованы в национальные парки (на это указывает и адресат исполнителя поручения: Правительство РФ, а не органы исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых и созданы природные парки).

Как видно, не со всеми положениями проектов новой редакции федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" можно согласиться. По нашему мнению, не стоит спешить с принятием нового закона. Необходимо тщательное концептуальное и теоретическое обоснование каждой новеллы, вносимой в закон. Иначе есть опасность, что новый законопроект, призванный усовершенствовать действующий закон, на практике фактически сделает шаг назад в правовом регулировании особо охраняемых природных территорий.

Н.В. Кичигин,

аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

*(2) См.: СЗ РФ. 2001. N 30. Ст.3060.

*(3) См.: СЗ РФ. 2002. N 1. Ч.I. Ст.2.

*(4) См.: СЗ РФ. 1995. N 9. Ст.713.