Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 июня 2018 г. N Ф08-4350/18 по делу N А25-914/2015

г. Краснодар

13 июня 2018 г.

Дело N А25-914/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 июня 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Курбаковым В.Ю., при участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференцсвязи от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Гипскарьерстрой" (ИНН 3441032964, ОГРН 1073459009469) - Писковой А.А. (доверенность от 09.07.2015), от органа, осуществляющего публичные полномочия - министерства имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики (ИНН 0917012783, ОГРН 1080917004850) - Урчукова В.М. (доверенность от 31.01.2018), в отсутствие представителей третьих лиц: администрации Зеленчукского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики, администрации Исправненского сельского поселения, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ГипсКарьерСтрой" на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 07.11.2017 (судья Байчорова Ф.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2018 (судьи Сулейманов З.М., Луговая Ю.Б., Казакова Г.В.) по делу N А25-914/2015, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Гипскарьерстрой" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к министерству имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики (далее - министерство) о признании незаконным изложенного в письмах от 26.02.2015 N 404-03/РА и от 04.12.2015 N 3178-03 решения об отказе в переводе земельных участков площадью 594 648 кв. м (кадастровый номер 09:06:0010301:70), площадью 70 тыс. кв. м (кадастровый номер 09:06:0010301:68), расположенных по адресам: Карачаево-Черкесская Республика, Зеленчукский район, участок СПК "Исправная", поля N 20, 68, (далее - земельные участки) из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее - категория земель промышленности) в целях добычи полезных ископаемых (гипса), о понуждении к осуществлению такого перевода.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Зеленчукского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики (далее - администрация района) и администрация Исправненского сельского поселения (далее - администрация поселения).

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 22.03.2016, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2016, заявление общество удовлетворено. Суды указали, что несоответствие испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования не препятствует переводу земельных участков из одной категории в другую. Действие градостроительного регламента на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых, не распространяется. Использование земельных участков должно осуществляться в соответствии с законодательством о недрах. Перевод находящегося в частной собственности земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности относится к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такой перевод может быть осуществлен в случае предполагаемого использования земельных участков для добычи полезных ископаемых и при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. При принятии оспариваемых решений министерство не учло требования законодательства о недрах, наличие утвержденного и согласованного проекта рекультивации земель.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.11.2016 решение от 22.03.2016 и постановление от 09.08.2016 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Суд округа указал на необходимость оценки доводов министерства о несоответствии испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования Зеленчукского муниципального района. Суды не исследовали и не оценили раздел проектной документации, содержащий проект рекультивации земель, не установили его относимость к рассматриваемым земельным участкам. В деле также отсутствуют доказательства внесения в документы территориального планирования района по инициативе общества изменений, предусматривающих использование территории, в границах которой расположены земельные участки, в целях добычи полезных ископаемых, согласования таких изменений с учетом возможного негативного воздействия соответствующей деятельности общества на водные объекты и на окружающую природную среду.

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 07.11.2017, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2018, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды установили, что в соответствии с утвержденными документами территориального планирования участки с кадастровыми номерами 09:06:0010301:70 и 09:06:0010301:68 расположены на землях сельскохозяйственного значения за границей населенного пункта, на территории Исправненского сельского поселения. Территория, на котором находятся данные участки, планируется к использованию в качестве земель сельскохозяйственного назначения и не включена в зону перспективного развития предприятий. В соответствии с генеральным планом Исправненского сельского поселения планируется сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения на 287,9 га, при этом в земли населенных пунктов перейдет 258,6 га, в земли промышленности - 29,3 га. Поскольку установлено несоответствие испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования, основания для перевода земельных участков сельскохозяйственного назначения в другую категорию отсутствуют (пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"; далее - Закон N 172-ФЗ).

В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение и апелляционное постановление. Податель жалобы указывает, что суды проигнорировали правовую позицию органов местного самоуправления об отсутствии необходимости внесения изменений в документы территориального планирования для перевода земель в другую категорию. Судебные акты не отвечают установленному процессуальным законодательством принципу распределения между сторонами обязанности по доказыванию обстоятельств дела. При рассмотрении повторного ходатайства общества о переводе земель уполномоченные органы местного самоуправления дали заключение об отсутствии необходимости внесения изменений в документы территориального планирования. Компетентное мнение органов местного самоуправления министерство оставило без оценки.

В отзыве министерство указало на отсутствие оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В судебном заседании представитель общества настаивал на удовлетворении жалобы.

Представитель министерства поддержал доводы отзыва.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что решение от 07.11.2017 и постановление от 20.03.2018 следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, обществу выдана лицензия от 30.04.2008 серии ЧЕР N 80029 ТР на пользование недрами для геологического изучения, добычи и переработки гипсов на участке Зеленчукского проявления, расположенном в Зеленчукском районе Карачаево-Черкесской Республики, со сроком действия до 30.04.2033. По лицензионному соглашению общество обязано произвести перевод земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

В границах горного отвода месторождения гипсового камня Зеленчукского проявления расположены принадлежащие обществу на праве собственности земельные участки (записи с регистрационными номерами 09-09-02/091/2008-976, 09-09-02/084/2008-779 о праве собственности общества на земельные участки внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 11.01.2009 и 20.11.2008). Земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее - правительство) и правопредшественник общества заключили соглашение от 04.12.2012 N 111 о взаимодействии при реализации инвестиционного проекта по организации добычи и дробления гипсового камня на участке Зеленчукского проявления, строительству комплекса по производству строительных материалов в Зеленчукского районе Карачаево-Черкесской Республики. Правительство обязалось содействовать переводу земельных участков в границах месторождения гипсового камня из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности в целях организации добычи полезных ископаемых (гипса).

Общество обратилось в министерство с ходатайством от 17.12.2014 N 62н о переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности в целях добычи полезных ископаемых. На запрос министерства о соответствии испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования Зеленчукского района администрация района письмом от 24.02.2015 N 01-239 сообщила о нахождении земельных участков, согласно утвержденными документами территориального планирования, на землях сельскохозяйственного назначения с особыми условиями использования (карст). Письмом от 26.02.2015 N 404-03/РА министерство известило общество о принятом решении об отказе в удовлетворении ходатайства о переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности в связи с несоответствием испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории Зеленчукского муниципального района.

К повторному аналогичному ходатайству от 12.10.2015 общество приложило нотариально заверенные копии письма Совета Исправненского сельского поселения от 11.08.2015 N 32 и письма администрации района от 27.08.2015 N 01-1318, обоснование перевода земель от 09.10.2015, согласие на перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую от 09.10.2015, выписку из Единого государственного реестра юридических лиц от 12.10.2015 N ЮЭ9965-15-1016978.

Письмом от 02.12.2015 N 3178-03 министерство повторно сообщило обществу об отказе в удовлетворении ходатайства по тем же основаниям, что послужило причиной обращения общества в арбитражный суд.

Закон N 172-ФЗ регулирует отношений, возникающие в связи с переводом земельных участков из одной категории в другую. Исполнительным органом государственной власти принимается акт об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (статьи 3, 4). Особенностью перевода земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию является то, что такой перевод допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (статья 7).

Согласно пункту 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ не допускается перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определено, что земли делятся по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее - Градостроительный кодекс).

В соответствии с пунктом 3 статьи 9 Градостроительного кодекса документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

С учетом требований приведенных норм документы территориального планирования обязательны для органа, принимающего решение о переводе земель из одной категории в другую, который должен соотнести испрашиваемое целевое назначение земель с планируемым их использованием в соответствии с указанными документами территориального планирования. Соответствующая правовая позиция сформулирована в определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2014 N 91-АПГ14-1.

При новом рассмотрении дела суды установили, что согласно письму министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики от 24.07.2017 N 2793 исходя из утвержденных документов территориального планирования земельные участки с кадастровыми номерами 09:06:0010301:70 и 09:06:0010301:68 расположены на землях сельскохозяйственного назначения за границей населенного пункта, на территории Исправненского сельского поселения (т. 6, л. д. 1 - 4). Данная информация подтверждена схемой территориального планирования Зеленчукского муниципального района, картой градостроительного зонирования Исправненского сельского поселения, генеральным планом Исправненского сельского поселения. Названные обстоятельства, а также нахождение участков в зоне с особыми условиями использования (карст), судебные инстанции признали исключающими возможность перевода названных участков из одной категории в другую. Проектные решения схемы территориального планирования Зеленчукского муниципального района предусматривают перевод земель из одной категории в другую на 165 га (выделение территории под курортные поселки в Архызском с.п., а также изменение границы с. Нижняя Ермоловка; т. 7, материалы по обоснованию проекта, стр. 228). Генеральным планом Исправненского сельского поселения предусмотрено, что общая площадь земель сельскохозяйственного назначения на территории Исправненского сельского поселения составляет 29 845 га; предусматривается сокращение общей площади таких земель до 29 557,1 га. Общее сокращение площади составит 287,9 га, при этом в земли населенных пунктов перейдет 258,6 га, в земли промышленности - 29,3 га (т. 6, л. д. 28).

В то же время суды не учли, что схемой территориального планирования предусмотрено и освоение новых месторождений полезных ископаемых путем создания крупного кластера (цементный, гипсовый, кирпичный заводы в районе ст. Исправной; т. 7, Положение о территориальном планировании, стр. 10, 11; материалы по обоснованию проекта, стр. 32, 108 - 110). Изложенное подтверждено письмом главы администрации Зеленчукского муниципального района от 08.06.2017 N 01-1222 (т. 5, л. д. 73, л. д. 83, 84), а также письмом главы администрации Исправненского сельского поселения от 23.06.2017 N 440, содержащим ссылки на положения генерального плана (т. 5, л. д. 74). Названные обстоятельства в данном случае исключали возможность применения пункта 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ.

В силу Закона N 172-ФЗ нахождение в соответствии с документами территориального планирования испрашиваемых участков на землях сельскохозяйственного назначения не исключает возможности их перевода в категорию земель промышленности при фактическом наличии на участках месторождения полезного ископаемого.

Положения названного Закона связывают осуществление перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, в том числе с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (пункт 8 части 1 статьи 7).

Согласно пункту 5 статьи 13 Земельного кодекса рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Пункт 6 статьи 13 Земельного кодекса определяет, что порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

В силу статей 19, 23 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" проекты рекультивации земель относятся к видам землеустроительной документации. Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Принятыми во исполнение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 года N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказами Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 года N 525/67 предусмотрено, что условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка (пункт 6).

Требование о проведении государственной экологической экспертизы для проектов рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных работ, добычных, взрывных и иных видов работ, исключено Федеральным законом от 16.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.09.2016 N 65-АПГ16-4, приказ от 22.12.1995 N 525/67 утратившим силу не признан и его положения подлежат применению в случае рассмотрения материалов о переводе земель из категории "Земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" в целях добычи полезных ископаемых, связанной с нарушением почвенного плодородного слоя, образованием карьера и осуществлением выемки полезных ископаемых в крупных размерах.

Поскольку суд округа повторно проверяет законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, доводы общества о наличии условий для применения положений статьи 7 Закона N 172-ФЗ отклоняются в силу следующего.

В качестве проекта рекультивации спорных земельных участков общество представило проект разработки и рекультивации Зеленчукского месторождения гипса, согласованный Федеральным агентством по недропользованию по Карачаево-Черкесской Республике 20.09.2011 (т. 2, л. д. 111 - 123).

Данный документ подготовлен в отношении всей территории горного отвода площадью 1450 га (т. 2, л. д. 61, 62), что следует из представленных заявителем обоснования перевода земельных участков (т. 1, л. д. 20 - 24) и лицензионного соглашения (т. 1, л. д. 121), поэтому его содержание не может свидетельствовать о соблюдении заявителем предусмотренного Законом N 172-ФЗ условия для перевода земельных участков сельскохозяйственного назначения (пункт 8 части 1 статьи 7).

Проекты рекультивации испрашиваемых к переводу земельных участков сельскохозяйственного назначения площадью 594 648 кв. м (кадастровый номер 09:06:0010301:70) и 70 000 кв. м (кадастровый номер 09:06:0010301:68), подготовленные в соответствии с Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказами Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 года N 525/67, и согласованные (как один из видов землеустроительной документации) в соответствии с пунктом 2 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 N 514, в материалах дела отсутствуют. Сведения о представлении названных документов в уполномоченный орган заявитель не представил (т. 1, л. д. 16 - 18), что свидетельствует об отсутствии совокупности условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований (часть 2 статьи 201 Кодекса).

Таким образом, выводы судебных инстанций об отсутствии предусмотренных действующим законодательством условий для перевода земель согласуются с предписаниями статей 8, 13, 77 - 79 Земельного кодекса, статьи 7 Закона N 172-ФЗ, статей 19, 23 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве", регулирующими спорные правоотношения.

С учетом изложенного суды пришли к верному выводу об отсутствии условий для удовлетворения требований общества.

Доводы кассационной жалобы заявителя суд округа не принимает, поскольку они не влияют на оценку законности и обоснованности принятых по делу судебных актов. Возможность повторного обращения в уполномоченный орган с приложением подготовленных и согласованных в установленном порядке проектов рекультивации заявитель не утратил.

При таких обстоятельствах основания для отмены решения от 07.11.2017 и постановления от 20.03.2018 по доводам жалобы отсутствуют.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы в соответствии со статьей 288 Кодекса, арбитражный суд округа не установил.

В силу статьи 110 Кодекса расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе относятся на общество.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 07.11.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2018 по делу N А25-914/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова