Саморегулируемые организации: мода или тенденции (Е.А. Павлодский, "Право и экономика", N 3, март 2003 г.)

Саморегулируемые организации
мода или тенденции

     Понятие саморегулируемой организации                                

     Добровольность    как    основной    принцип   объединения   членов 

     саморегулируемых организаций                                        

     Возможность    и    целесообразность   принятия    общего    закона 

     о саморегулируемых организациях                                     

В последние годы в нашу жизнь вошло понятие "саморегулируемые организации". Только на уровне закона это понятие встречается более десяти раз.

В Великобритании и США саморегулируемые организации (СРО) появились в начале 20 века. Идея самоуправления состоит в защите интересов работников одной и той же профессии. Саморегулирование направлено на взаимодействие государственного регулирования и контроля за деятельностью предпринимателей с надзором организаций за деятельностью своих членов.

В России институт саморегулиемых организаций ставит задачу реформирования государственного аппарата с целью защиты предпринимателей, в первую очередь инвесторов, от избыточного государственного контроля и необоснованного вмешательства в сферу рыночных отношений.

Понятие саморегулируемой организации

Впервые в российском законодательстве понятие "саморегулируемые организации" встречается в постановлении Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 12 июля 1995 г. N 3, которым было утверждено "Временное положение о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг", которое в настоящее время утратило силу*(1). Определение саморегулируемой организации дано в ст.48 Закона о рынке ценных бумаг.

Саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг является добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с Законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации.

Из определений, которые приводились в других законах, следует, что саморегулируемая организация - некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности ее членами*(2). Саморегулирование направлено в первую очередь на ограничение ведомственного нормотворчества. Вместе с тем в СРО могут и должны быть установлены более жесткие правила профессиональной деятельности, которые вводятся внутренними стандартами предпринимательской деятельности и профессиональной этики.

Основные принципы саморегулирования:

базой саморегулирования является действующее законодательство;

оно направлено на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики;

правила поведения, выработанные в СРО дополняют и конкретизируют соответствующие нормы законодательства;

нормы саморегулирования, как правило ужесточают требования к участникам рыночных отношений*(3).

Анализ российского и зарубежного законодательства приводит к выводу о том, что саморегулируемые организации - это не новая организационно-правовая форма. Как правило, СРО возникают на базе некоммерческих организаций.

Наличие в нормативных актах, регулирующих определенный вид деятельности, норм о создании СРО не придает юридическому лицу большей самостоятельности, не расширяет сферу деятельности и само по себе не добавляет каких-либо полномочий. Термин "саморегулируемая организация" весьма условен. Реально юридическое лицо может быть отнесено к СРО только в том случае, когда на основании закона отдельные полномочия по осуществлению государственного управления переходят к данной организации*(4).

Так, в п.2.1 Положения о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг, утвержденном постановлением ФКЦБ от 1 июля 1997 г. N 24, указывается, что саморегулируемая организация в соответствии с лицензией, выданной ФКЦБ, устанавливает правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и операции с ценными бумагами для своих членов*(5). В данном случае ФКЦБ передает СРО функции, присущие исключительно государственному органу.

Для саморегулируемых организаций в формах ассоциаций, союзов, других объединений очень важным является передача части функций низовых организаций саморегулируемой организации. На основе данного принципа могут возникнуть саморегулируемые организации в банковской сфере. Так, кредитные организации могут передать саморегулируемой организации, созданной на базе Ассоциации российских банков, полномочия по подготовке и обучению своих служащих, участию в разработке проектов нормативных актов в сфере банковской деятельности и другие полномочия. Следует отметить, что связь участников саморегулируемых организаций, создаваемых на базе ассоциаций или союзов, регулируется не столько законодательным путем, сколько внутренними правилами, имеющими силу для членов данной СРО.

Независимо от вида саморегулируемых организаций (на основе делегирования полномочий "сверху" госорганами либо "снизу" рядовыми участниками рыночных отношений) важнейшим вопросом является взаимодействие государственного регулирования и саморегулирования, формы и методы которого должны соответствовать объекту регулирования в соответствующей области экономики.

Добровольность как основной принцип объединения членов
саморегулируемых организаций

Членство в СРО, за редким исключением (адвокаты, нотариусы) не должно быть обязательным, в противном случае участие в саморегулируемых организациях превращается в допуск к профессиональной деятельности. Жизнеспособность СРО зависит от того, в какой мере они смогут отстаивать интересы предпринимателей, не сливаясь с государственными органами.

В порядке исключения в отдельных видах деятельности, связанных в основном с осуществлением публично-правовых функций, в соответствии с действующим законодательством членство в СРО может носить характер допуска к профессии, как это имеет место в отношении регистраторов и специализированных депозитариев. Однако и в этом случае целесообразно установить право не вступать в саморегулируемую организацию*(6). Именно такой путь выбрали профессиональные участники рынка ценных бумаг. С образованием Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг саморегулируемых организаций, последним были делегированы отдельные важные полномочия, в том числе в вопросе о лицензировании. Лицензия на осуществление деятельности в качестве профессионального участника рынка ценных бумаг выдавалась исключительно члену саморегулируемой организации. В настоящее время саморегулируемая организация выдает ходатайство для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг*(7). Однако такую лицензию вправе получить и не член саморегулируемой организации, обратившись с заявлением в ФКЦБ.

Иное развитие института саморегулируемых организаций связано с принятием 26 октября 2002 г. Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Закон предусматривает новый вид саморегулируемой организации - арбитражных управляющих. Особенность данной организации - объединение арбитражных управляющих не на добровольных началах, это обязательное условие для участия в проведении процедуры банкротства. Такой "допуск к профессии" обязателен для временного управляющего, административного управляющего, внешнего и конкурсного управляющих.

Новый закон о несостоятельности (ст.20), таким образом устанавливает, что арбитражным управляющим может быть только член саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Вместе с тем, чтобы стать членом данной саморегулируемой организации, будущий арбитражный управляющий должен участвовать не менее чем в ста процедурах банкротства и соответствовать многим требованиям, в том числе обладать определенными денежными средствами (п.2 ст.21).

Данная новелла представляется спорной по ряду основаниям и успела подвергнуться критике*(8). Основной недостаток этой конструкции представляется в том, что саморегулируемая организация арбитражных управляющих ставит своей реальной целью не профессиональную подготовку ее членов, а решение вопросов их "трудоустройства". Только этим можно объяснить пренебрежение мнений конкурсных кредиторов, которым предоставлено право из трех кандидатур, выдвигаемых саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, отвести одну кандидатуру на должность арбитражного управляющего.

Представляется более верным выбор конкурсными кредиторами кандидатуры арбитражного управляющего из членов саморегулируемой организации и списка независимых арбитражных управляющих, зарегистрированных при арбитражных судах, т.е. обеспечить альтернативу конкурсным кредиторам и не допустить, чтобы участие в саморегулируемой организации арбитражных управляющих стало "допуском к профессии".

Возможность и целесообразность принятия общего закона
о саморегулируемых организациях

Общий закон о саморегулируемых организациях не встречается в зарубежном законодательстве. Особенность создания и функционирования саморегулируемой организации диктуется в первую очередь характером предпринимательской деятельности. Этим продиктована сложность выделения общих вопросов для всех СРО. Частичное замещение государственных регулятивных полномочий саморегулированием возможно лишь путем принятия законов о СРО, регулирующих отношения в конкретной сфере экономики: страховании, банковском деле и т.д.

СРО выступают посредниками между государственными органами и участниками рыночных отношений в самых различных сегментах экономики. Весьма трудно наполнить общий закон о саморегулируемых организациях не призывами и рекомендациями, а конкретными нормами, устанавливающими права и обязанности данных организаций, поскольку такие функции СРО, как выполнение ряда регулятивных задач, защита интересов членов СРО, разработка стандартов профессиональной деятельности могут быть детализированы исключительно в "отраслевых" законах о СРО.

Представляется, что для СРО нет и не может быть образован единый регистрирующий орган. Регистрации подлежат не саморегулируемые организации, а юридические лица. Не возможна регламентация создания и деятельности СРО различного профиля и уровня. Нет надобности в координации СРО на общегосударственном уровне. Государственное признание юридического лица в качестве саморерулируемой организации возможно лишь на ведомственном уровне.

Важнейшими общими задачами СРО являются предотвращение конфликтов интересов, решение спорных вопросов путем переговоров, а при необходимости - обращение к третейскому суду, образованному при саморегулируемой организации. Количество третейских судов неизменно возрастает, но большинство из них малоэффективны.

Функции контроля за деятельностью членов присущи всем СРО, однако содержание и формы контроля, основанного на действующем законодательстве и внутренних поведенческих стандартах, должны вытекать из особенностей соответствующей отрасли экономики.

Следует отметить, что стандарты профессиональной деятельности, выработанные саморегулируемыми организациями, устанавливают более жесткий режим, чем это предусматривают соответствующие правовые нормы. Соответственно СРО применяют к своим членам, нарушившим эти стандарты, более строгие санкции по сравнению с действующим законодательством.

В свете изложенного можно предположить, что становлению и развитию саморегулируемых организаций в нашей стране будет способствовать принятие не общего закона о СРО, а выявление их особенностей саморегулируемых организаций в различных отраслях экономики. Исходя из специфики различных видов предпринимательской деятельности законами о СРО должны устанавливаться формы объединения физических и(или) юридических лиц в саморегулируемые организации, которые на основе действующего законодательства устанавливали бы профессиональные требования к участникам, и включили конкретные обязательные условия, позволяющие классифицировать эти организации в качестве саморегулируемых.

Таким образом, разработка общего закона о саморегулируемых организациях соответствует веяниям времени и, как представляется, ограничится призывом к законодателю снизить давление государства на предпринимательское сообщество.

Принятие законов об организации и деятельности СРО в различных областях предпринимательской деятельности будет способствовать возникновению системы саморегулируемых организаций, которые возьмут на себя многие вопросы управления в конкретной отрасли экономики.

Е.А. Павлодский,

доктор юридических наук,

профессор, специалист по гражданскому праву,

банковскому законодательству, ценным бумагам

"Право и экономика", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Российская газета ("Ведомственное приложение"), 1995, 160.

*(2) См., например, ст.2 Закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ (с посл. изм.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". СЗ РФ, 2001. - N 33 (ч.1), ст.3436.

*(3) См. Саморегулирование (Пособие для предпринимателей / Под ред. П.В. Крючковой. М., 2002. - С.8.

*(4) В Великобритании - родоначальницы СРО - в названии организации отсутствует указание на саморегулируемую организацию, хотя по существу эти юридические лица таковыми являются.

*(5) Вестник ФК ЦБ России. - 1998. - N 6.

6 В Великобритании соответствующее разрешение можно получить в государственном органе (SIB) либо став членом СРО.

*(7) См.: п.2.1 Положения о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг.

*(8) См.: В. Витрянский. Новое в правовом регулировании несостоятельности (банкротство). - Хозяйство и право. - 2003. - N 2.С.3.