Транспортное законодательство государств-членов ЕврАзЭС:
проблемы и перспективы развития
В экономической жизни государств - членов Евразийского экономического сообщества транспорт занимает особое место - он должен в полной мере и своевременно удовлетворять потребности населения этих государств в перевозках, обеспечивать связь между промышленностью и сельским хозяйством, а также между различными отраслями самой промышленности, способствовать развитию предпринимательства, что в настоящий момент особенно важно.
При разработке законодательных актов, регулирующих его транспортные отношения, государства - члены Евразийского экономического сообщества, безусловно, учитывали то обстоятельство, что они вступили на путь рыночных отношений, и это положение должно найти свое отражение в законодательстве. Если раньше в качестве субъектов, осуществляющих перевозки грузов, пассажиров, багажа, выступали только государственные предприятия, то с переходом на рыночные отношения такую деятельность начали осуществлять и иные юридические и физические лица.
Значительное место в законодательстве, регулирующем транспортные отношения в государствах - участниках Сообщества, занимает Гражданский кодекс. В настоящее время во всех государствах - участниках Сообщества приняты новые гражданские кодексы, которые учли практически все положения модельного Гражданского кодекса, предложенного Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, в части регулирования перевозочных отношений.
Особенностью этих гражданских кодексов является то, что, во-первых, регулирование гражданско-правовых отношений осуществляется с учетом условий, сложившихся с появлением рыночных отношений, во-вторых, деятельность транспортных предприятий рассматривается в кодексах с учетом тех изменений, которые произошли в экономике этих государств.
В Гражданских кодексах Республики Беларусь (гл.40, 17 статей), Республики Казахстан (гл.34, 20 статей), Республики Киргизия (гл.32, 17 статей), Российской Федерации (гл.40, 17 статей), Республики Таджикистан (гл.38, 17 статей) весьма подробно рассматриваются вопросы, связанные с определением договоров перевозки грузов и пассажиров, договора фрахтования, перевозок в прямом смешанном сообщении, перевозок транспортом общего пользования; со сроками доставки грузов, пассажиров и багажа, ответственностью перевозчиков и клиентуры за нарушение обязательств по перевозке и т.д. Некоторые государства не ограничились переложением основных положений модельного Гражданского кодекса, регулирующих отношения, связанные с перевозкой, в свои гражданские кодексы, а дополнили эти главы положениями, подчеркивающими особенность этих отношений в своем государстве. Например, Республика Казахстан в раздел Гражданского кодекса о перевозках включила статью (ст.703) о правах пассажиров в отношении перевозки ручной клади, детей, багажа. Специальная статья посвящена ответственности перевозчика при перевозках грузов в прямом смешанном сообщении. Подчеркивается, что перевозчики в прямом смешанном сообщении отвечают перед грузоотправителем (грузополучателем) солидарно. В статье 699 Гражданского кодекса Республики Казахстан установлено, что грузоотправитель вправе потребовать от перевозчика прекращения перевозки или возвращения груза либо совершить другие распоряжения. В этом случае перевозчик вправе потребовать оплаты за уже произведенную перевозку, а также возмещение понесенных им расходов.
Все основные положения гражданского законодательства, регулирующие отношения, связанные с перевозкой, нашли свое отражение в основополагающих транспортных документах государств - участников Сообщества - транспортных уставах и кодексах.
Безусловно, такая деятельность должна была контролироваться государством, и государства Сообщества приняли ряд нормативных актов, которые устанавливали контроль государства над такой деятельностью. Так, Российская Федерация в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определила виды деятельности, осуществляемой на транспорте, которая подлежит обязательному лицензированию. К таким видам деятельности относятся: перевозки морским транспортом пассажиров; перевозки морским транспортом грузов; перевозки пассажиров и грузов внутренним водным транспортом; перевозки грузов и пассажиров воздушным транспортом; перевозки грузов и пассажиров железнодорожным транспортом; перевозки грузов и пассажиров автомобильным транспортом; погрузочно-разгрузочная деятельность в морских портах и на внутреннем водном транспорте; погрузочно-разгрузочная деятельность на железнодорожном транспорте; деятельность по техническому обслуживанию воздушных судов и целый ряд иных видов деятельности, осуществляемой на различных видах транспорта.
Другие государства - члены ЕврАзЭС обязательное лицензирование транспортной деятельности для юридических и физических лиц включили в законодательные акты, регулирующие отношения на различных видах транспорта, например, в Закон Республики Беларусь "Об основах транспортной деятельности" (ст.15), Закон Республики Таджикистан "О транспорте" (ст.6), закон Республики Казахстан "О транспорте в Республике Казахстан" (ст.7), Закон Республики Киргизия "О транспорте" (ст.6).
Наибольшее количество грузов, пассажиров и багажа в государствах членах ЕврАзЭС перевозится железнодорожным транспортом.
Отношения, возникающие на этом виде транспорта между перевозчиком и грузоотправителем (грузополучателями), а также пассажирами, регулируются практически в большинстве государств Сообщества (кроме Российской Федерации и Республики Беларусь) Уставом железных дорог 1964 г., принятым еще в бытность существования СССР. Государства Сообщества (которые руководствуются им в своей деятельности), внося незначительные изменения в этот документ, продолжают использовать его при регулировании отношений, возникающих при железнодорожных перевозках.
Исключением являются лишь Российская Федерация и Республика Беларусь, которые в 1998-1999 г. ввели в действие новый Транспортный устав железных дорог (Российская Федерация) и Устав железнодорожного транспорта общего пользования (Республика Беларусь).
В Транспортный устав железных дорог Российской Федерации включен целый ряд положений, характерных для перевозок грузов в условиях рыночных отношений. Так, например, в Уставе не предусмотрено государственное планирование перевозок грузов. В нем установлено, что перевозки грузов по железным дорогам осуществляются в соответствии с заявками грузоотправителей, что, несомненно, свидетельствует о расширении их прав. По сравнению с ранее действующим Уставом новым является введение почасовой платы за пользование вагонами, контейнерами за время нахождения их у грузоотправителей, грузополучателей либо за время ожидания их подачи или приема по причинам, зависящим от последних, и целый ряд других положений, направленных на урегулирование основных условий перевозок пассажиров, грузов, багажа и т.д.
Вместе с тем, понимая всю важность железнодорожных перевозок грузов в создании и укреплении единого экономического пространства, необходимость проведения координации и сближения действующего законодательства, регулирующего железнодорожные перевозки, его дальнейшую унификацию, постоянная Комиссия по экономике и финансам Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ подготовила совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации модельный (рекомендательный) Устав железных дорог, полагая при этом, что использование этого законодательного акта окажет несомненную пользу для экономики этих государств.
Содержание указанного рекомендательного акта в значительной степени соответствовало содержанию принятого в январе 1998 г. Транспортного устава железных дорог Российской Федерации. Этот рекомендательный акт использовала в качестве основы Республика Беларусь, которая утвердила Устав железнодорожного транспорта общего пользования в 1999 г. Особенностью Устава железнодорожного транспорта Республики Беларусь является регулирование целого ряда положений, характерных для перевозок грузов в условиях рыночных отношений, что, безусловно, имеет немаловажное значение при создании единого экономического пространства.
Правительство Российской Федерации, полагая, что железнодорожный транспорт осуществляет свою деятельность на территории Российской Федерации недостаточно эффективно, утвердило своим постановлением от 18 мая 2001 г. N 384 "Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте", которая предусматривает проведение реформирования железнодорожного транспорта в три этапа.
Первый этап предполагает развитие конкретного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом; создание условий для недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, которые оказываются на железнодорожном транспорте; разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание открытого акционерного общества "Российские железные дороги", продолжение приватизации и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор; формирование в рамках открытого акционерного общества "Российские железные дороги" самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирских перевозках в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок и т.д.).
Второй этап реформирования железнодорожного транспорта предполагает реорганизацию открытого акционерного общества "Российские железные дороги" путем выделения в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирские перевозки в дальнем следовании, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей и т.д.); переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах; создание условий для приобретения компаниями-операторами магистральных локомотивов; привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта.
Третий этап реформирования предполагает продолжение привлечения инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи акций дочерних обществ открытого акционерного общества "Российские железные дороги" и других акционерных обществ на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.
Таким образом, в результате реформы на железнодорожном транспорте произойдет изменение формы собственности - железнодорожный транспорт из федеральной собственности перейдет в частную собственность.
При этом предполагается сохранить некоторые функции Министерства путей сообщения, которые будут осуществляться при проведении государственной политики в области железнодорожного транспорта, исходя из требований экономики, обороноспособности и безопасности страны, потребности населения; при разработке, утверждении и надзором над исполнением нормативных документов; при лицензировании, сертификации и стандартизации на железнодорожном транспорте в пределах своих полномочий, при руководстве мобилизационной подготовкой и гражданской обороной; при регулировании в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров и т.д.
В настоящее время Федеральным Собранием уже приняты и Президентом Российской Федерации подписаны Федеральные законы "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (вводятся в действие с 20 мая 2003 г.), в которых нашли отражение все положения, изложенные в "Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте".
В статье 1 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской федерации" закреплено одно из важных положений структурной реформы, устанавливающее, что имущество железнодорожного транспорта может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности, т.е. на железнодорожном транспорте впервые допускается частная собственность в регулировании отношений, связанных с перевозкой грузов, пассажиров, грузобагажа.
При осуществлении перевозок грузов, пассажиров железнодорожным транспортом между государствами - членами ЕврАзЭС, государства руководствуются Соглашением о международном железнодорожном сообщении (СМГС) и Соглашением о международном пассажирском сообщении (СМПС). Участниками соглашений в настоящее время являются все государства - участники Сообщества. Казахстан свое участие в Соглашении о международном железнодорожном сообщении утвердил специальным постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан от 4 мая 1994 г. N 474 "О переходе железных дорог Республики Казахстан к организации международных и межгосударственных перевозок грузов на основе Соглашения о международном железнодорожном грузовом сообщении". В постановлении указывается, что с 1 мая 1994 г. международные и межгосударственные перевозки грузов железнодорожным транспортом осуществляются на условиях, установленных СМГС, действующих с 1 ноября 1951 г., и определяется порядок взимания платы за такие перевозки и порядок расчетов (применяемая валюта).
Интересы железных дорог государств - членов ЕврАзЭС представляют министерства (ведомства), ведающие ими и заключившие Соглашения от имени этих государств.
Каждая участвующая в Соглашении железная дорога государства обязана перевозить все грузы, кроме грузов, не допускаемых к перевозке, если: а)перевозки предусмотрены в плане перевозок грузов железной дороги отправления, если действующие на дороге отправления внутренние правила не предусматривают другого порядка; б)перевозка может производиться перевозочными средствами, которыми располагает железная дорога; в)отправитель выполняет условия Соглашения; г)выполнению перевозки не препятствуют обстоятельства, которые железная дорога не может предотвратить и устранение которых от нее не зависит.
В Соглашении подробно регламентируется порядок заключения договора перевозки, условия выполнения договора перевозки, порядок изменения договора перевозки, ответственность железных дорог и т.д.
Полагая, что при создании единого экономического пространства существенное значение приобретает транспорт, некоторые государства-члены ЕврАзЭС (Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Киргизия) разработали и приняли основополагающие законы о транспорте.
Общей характерной чертой этих законов является то, что в них определяются формы собственности на транспортные средства. Государства, принявшие такие законы, допускают наличие транспортных средств в собственности юридических и физических лиц, что, безусловно, свидетельствует о стремлении этих государств внедрить рыночные отношения на транспорте. Кроме того, в этих законах, как правило, имеются разделы, связанные с государственным регулированием отношений, возникающих на транспорте. Государство осуществляет контроль за деятельностью физических и юридических лиц путем выдачи лицензий на осуществление такой деятельности, регулированием прав и обязанностей пассажиров, четко определяет права Министерства транспорта и т.д.
Так, в мае 1998 г. в Республике Беларусь был принят Закон "Об основах транспортной деятельности", в котором были определены правовые, экономические и организационные основы транспортной деятельности и принципы ее осуществления, основные права, обязанности и ответственность субъектов транспортной деятельности, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, развитие рыночных отношений в области транспортной деятельности, создание условий для интеграции субъектов транспортной деятельности Республики Беларусь в международный рынок транспортных работ и услуг. В статье 5 Закона установлено, что субъектами транспортной деятельности в Республике Беларусь являются юридические и физические лица, включая иностранцев, а также лица без гражданства, осуществляющие деятельность, предусмотренную законом в соответствии с полученной лицензией, а также пользующиеся этими работами и услугами.
В Законе весьма детально рассматриваются вопросы государственного регулирования и управления транспортной деятельностью в Республике Беларусь (ст.10, 11), общие положения, связанные с лицензированием транспортной деятельности (ст.15). Вместе с тем большинство норм этого Закона носят неконкретный характер, отсылают к другим законодательным актам. Так, например, в гл.V "Ответственность в области транспортной деятельности" отмечается, что за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств по перевозкам грузов, пассажиров и багажа, а также иных услуг стороны несут ответственность, установленную актами законодательства Республики Беларусь или соглашениями сторон.
Республика Казахстан в сентябре 1994 г. приняла Закон Республики Казахстан "О транспорте в Республике Казахстан", в котором рассмотрены основные положения, касающиеся транспорта. В статье 3 Закона установлено, что транспорт в Республике Казахстан основывается на многообразных формах собственности. В то же время Закон четко определяет, что железные дороги, автомобильные дороги общего пользования, включая инженерные сооружения на них, судоходные водные пути, маяки, устройства и навигационные знаки, регулирующие и гарантирующие безопасность судоходства, системы управления воздушным транспортом и т.д., а также метрополитены являются государственной собственностью. Статьи Закона конкретные, содержат мало отсылок на другие законодательные акты. Например, в ст.18 "Срок доставки пассажиров, груза и багажа и ответственность за просрочку" указывается, что при задержке перевозки пассажира по вине перевозчика последний уплачивает пассажиру штраф в размере 3% от стоимости билета за каждый час задержки помимо возмещения убытков пассажиру, если последние имели место. Сумма взысканного пассажиром штрафа не может превышать стоимости приобретенного билета. В постановлении Кабинета Министров Республики Казахстан от 15 июля 1993 г. N 610 "О совершенствовании управления транспортом в Республике Казахстан" определяется порядок управления транспортом в Республике Казахстан. На Министерство транспорта Республики Казахстан возложены обязанность по проведению единой транспортной политики, ответственность за положение дел в отрасли, осуществление функции контроля и организационной деятельности предприятий и организаций железнодорожного, авиационного, автомобильного, морского и речного транспорта. Устанавливается порядок назначения руководителей транспортных департаментов.
В Законе о транспорте Республики Киргизия рассматриваются основные положения, касающиеся всех видов транспорта. В соответствии с Законом транспорт в Киргизской Республике основывается на многообразии форм собственности. Провозглашая этот тезис о многообразии форм собственности на транспорте, Республика Киргизия в ст.3 Закона четко определяет, какие объекты должны находиться в государственной собственности: это железные и автомобильные дороги общего пользования и инженерные сооружения на них; магистральные трубопроводы; судоходные водные пути, маяки, а также устройства и навигационные знаки; аэронавигационные устройства системы управления воздушным движением, сети коммуникаций, связанные с технологией обслуживания воздушных судов и обеспечением полетов. В Законе специально подчеркивается, что разгосударствление и приватизация государственной собственности на транспорте могут быть осуществлены по концепции Правительства Киргизской Республики и утверждены Жогорку Кенешем Киргизской Республики.
В Законе о транспорте Республики Таджикистан установлено, что транспорт в республике основывается на многообразии форм собственности. Вместе с тем, так же как и в Законе "О транспорте" Республики Киргизия, в Законе "О транспорте" Республики Таджикистан четко установлено разграничение между государственной и частной собственностью. Железнодорожный транспорт общего пользования и автомобильные дороги республиканского и областного значения, магистральные трубопроводы, инженерные сети, связанные с технологией обслуживания воздушных судов, авиационных перевозок и обеспечением полетов и т.д., являются государственной собственностью. Специальные статьи Закона посвящены государственному регулированию деятельности транспорта, требованиям, которые следует предъявлять к транспортным средствам, тарифам, страхованию и т.д.
В Российской Федерации такого закона нет.
Некоторые государства - члены ЕврАзЭС, где значительный объем перевозок грузов и пассажиров осуществляется железнодорожным транспортом, разработали и приняли законы "О железнодорожном транспорте". Особенностью этих законов является то, что они во многом повторяют содержание Закона "О железнодорожном транспорте СССР". Кроме того, указанные законы были приняты в этих государствах с целью защитить железные дороги от разгосударствления, сохранить управление ими государством. И эта политика прослеживается при ознакомлении с содержанием принятых законов, в которых наряду с признанием рыночных отношений подчеркивается незыблемость государственной собственности на железные дороги. Так, в Законе Республики Беларусь "О железнодорожном транспорте" в ст.5 подчеркивается, что железнодорожный транспорт общего пользования находится в собственности Республики Беларусь. Функции по управлению объектами государственной собственности железнодорожного транспорта общего пользования осуществляются Белорусской железной дорогой Имущество предприятий и организаций железнодорожного транспорта общего пользования закрепляется за ними на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. В Законе регулируются отношения, связанные с тарифами на перевозки железнодорожным транспортом общего пользования, ответственностью за несохранность груза и багажа и т.д.
В Законе Республики Киргизия "О железнодорожном транспорте" в ст.6 "О собственности на железнодорожном транспорте" устанавливается, что железная дорога, включая линейные подразделения, является собственностью государства. В Законе регулируются положения, связанные с финансово-хозяйственной деятельностью железнодорожного транспорта (ст.14). Подчеркивается, что предприятия и учреждения железнодорожного транспорта осуществляют финансово-экономическую деятельность на принципах государственного регулирования и рыночных отношений. Регулируются отношения, связанные с безопасностью движения, трудовые отношения и дисциплина работников железнодорожного транспорта и т.д.
Определенная преемственность положений Закона "О железнодорожном транспорте СССР" нашла отражение в Федеральном законе от 25 августа 1995 г. "О федеральном железнодорожном транспорте" Российской Федерации. В то же время в Законе регулируются положения, характерные для общества, которое строит рыночные отношения. В статье 4 Закона установлено, что имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся к федеральной собственности, а п.3 этой статьи закрепляет положение, согласно которому железные дороги, а также объекты и иное имущество железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и осуществление аварийно-восстановительных работ, не подлежат разгосударствлению и приватизации. В статье 19 Закона (п.6) предусмотрена возможность для граждан и юридических лиц сооружения новых железнодорожных линий для перевозок грузов и пассажиров с выходом на железнодорожные пути общего пользования. В Законе подробно регулируются отношения, связанные с ответственностью грузоотправителей (грузополучателей), других организаций и пассажиров перед предприятиями железнодорожного транспорта (ст.21), а также ответственность самих предприятий железнодорожного транспорта (ст.20).
Значительная работа в государствах Сообщества была проделана при подготовке и принятии Воздушных кодексов. Большинство государств Сообщества приняли новые Воздушные кодексы (за исключением Республики Киргизия).
Следует отметить определенную преемственность между Воздушным кодексом СССР и Воздушными кодексами государств Сообщества. Это касается структуры законов, вопросов ответственности, предъявления претензий и исков.
Если в законах "О железнодорожном транспорте" постоянно подчеркивается, что железные дороги приватизации не подлежат, то в содержании Воздушных кодексов отношение к приватизации совсем другое.
В январе 1999 г. в Республике Беларусь был принят новый Воздушный кодекс. В соответствии со ст.60 данного Кодекса белорусские авиапредприятия и индивидуальные предприниматели вправе осуществлять коммерческую деятельность в области гражданской авиации на основании лицензии, получаемой в соответствии со ст.8 Кодекса, согласно которой подлежат обязательному лицензированию деятельность по осуществлению и обеспечению воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и почты на коммерческой основе; деятельность по обслуживанию воздушных судов, пассажиров, багажа, грузов и почты на аэродромах и в аэропортах; авиационные работы по обеспечению потребностей юридических и физических лиц; деятельность по обеспечению авиационных работ. Лицензирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется специально уполномоченным органом в области гражданской авиации в порядке, определяемом Советом Министров Республики Беларусь. Решение о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче может быть обжаловано в суд. В соответствии с Воздушным кодексом сроки предъявления претензий к перевозчику определяются Гражданским кодексом Республики Беларусь (ст.132), если иное не предусмотрено международными договорами Республики Беларусь.
20 декабря 1995 г. Указом Президента Республики Казахстан был принят Закон "Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации в Республике Казахстан". В Законе, состоящем из 15 глав и 101 статьи, регулируются все отношения, связанные с использованием воздушного пространства. В статье 3 Закона установлено, что воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другое имущество могут находиться в частной или государственной собственности и могут использоваться в свободной предпринимательской деятельности, формировании рынка авиационно-транспортных услуг.
Аэронавигационные устройства системы управления воздушным движением, сети телекоммуникаций, инженерные сети, связанные с обеспечением безопасности
