Решение Верховного Суда РФ от 29 июня 2023 г. N АКПИ23-348 Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 ноября 2016 г. N 507

Решение Верховного Суда РФ от 29 июня 2023 г. N АКПИ23-348

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова B.C.

при секретаре Вознесенской Н.Г.

с участием прокурора Слободина С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Берестова Дмитрия Сергеевича, Ксенофонтова Михаила Александровича о признании недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утверждённого приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 ноября 2016 г. N 507,

установил:

приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также - Ростехнадзор) от 28 ноября 2016 г. N 507 утверждён Порядок образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (далее - Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 20 марта 2017 г., регистрационный номер 46042, и размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 21 марта 2017 г.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 10 Порядка отказ в образовании технической комиссии допускается в том числе при отсутствии выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства.

Берестов Д.С. и Ксенофонтов М.А. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка, ссылаясь на то, что оспариваемое положение противоречит части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - Кодекс) и лишает их права на получение компенсационных выплат сверх возмещения, установленного частью 1 статьи 60 Кодекса в случае причинения вреда личности вследствие повреждения здания либо части здания, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания.

В обоснование заявленного требования административные истцы указывают, что 20 января 2018 г. в результате группового несчастного случая, произошедшего в помещении индивидуального теплового пункта здания торгово-развлекательного центра "Алатырь", они получили травму от воздействия пара и горячей воды и повреждение здоровья. При расследовании установлено, что причиной несчастного случая явились конструктивные недостатки и недостаточная надёжность машин, механизмов, оборудования, выразившиеся в несоответствии рабочих температурных параметров компенсатора, предусмотренного проектом, фактическим температурным параметрам подаваемого теплоносителя, также предусмотренным проектом. Указанное несоответствие привело к разрушению резинового покрытия компенсатора и выбросу пароводяной смеси в помещение индивидуального теплового пункта. В связи с чем Берестов Д.С. и Ксенофонтов М.А. обратились в Ростехнадзор с вопросом о создании технической комиссии для установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности ввиду причинения вреда здоровью, однако им в этом было отказано со ссылкой на оспариваемое положение Порядка.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что Порядок утверждён федеральным органом исполнительной власти в соответствии с имеющимися у него полномочиями, оспариваемое нормативное положение не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

В судебном заседании представитель административных истцов Костиков О.А. поддержал заявленное требование.

В судебном заседании представитель Ростехнадзора Гладилина А.С. возражала против удовлетворения административного иска.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие представителя.

Выслушав объяснение представителя административных истцов Берестова Д.С. и Ксенофонтова М.А. - Костикова О.А., возражения представителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Гладилиной А.С., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с Правилами установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2006 г. N 702 (далее также - Правила), причины нарушения законодательства о градостроительной деятельности устанавливаются технической комиссией, образуемой федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора (далее - органы государственного строительного надзора), в отношении соответствующего объекта капитального строительства (пункт 3).

Согласно пункту 16 Правил порядок образования и работы технических комиссий, а также требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (за исключением содержания заключения), устанавливаются соответствующими органами государственного строительного надзора.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является органом федерального государственного строительного надзора, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений) (пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Порядка соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Следовательно, Порядок утверждён уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных такому органу полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюдён и не оспаривается административным истцом.

Довод административных истцов о противоречии подпункта "а" пункта 10 Порядка части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаны на неправильном толковании норм права.

Статьёй 58 Кодекса закреплено, что ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 1 Кодекса определено, что градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

Расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности урегулировано статьёй 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в течение десяти дней со дня причинения такого вреда создаются технические комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение (часть 1). В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов, указанных в пункте 5 ¹ статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 2).

На основании части 2 статьи 62 Кодекса постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2006 г. N 702 утверждены Правила установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, абзацем вторым пункта 1 которого закреплено, что они применяются в случаях, когда отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-строительном проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства, не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также техническими регламентами.

В силу пункта 2 Правил установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, обнаруженного при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Градостроительным кодексом Российской Федерации определено понятие "объекты капитального строительства" как здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (пункт 10 статьи 1).

Причины нарушения законодательства о градостроительной деятельности устанавливаются технической комиссией, образуемой органами государственного строительного надзора в отношении соответствующего объекта капитального строительства (пункт 3 Правил).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил отказ в образовании технической комиссии допускается в случае отсутствия выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства.

Порядок устанавливает требования к порядку образования и работы технических комиссий по установлению причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (за исключением содержания заключения) (пункт 2).

Пунктом 3 Порядка установлено, что он применяется в случаях причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических лиц и (или) юридических лиц, обнаруженного при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, когда отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-строительном проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также техническими регламентами.

Оспариваемая норма, предусматривающая в качестве одного из оснований для отказа в образовании технической комиссии отсутствие выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, дословно воспроизводит положения подпункта "а" пункта 6 Правил.

Таким образом, подпункт "а" пункта 10 Порядка не может быть признан недействующим, так как он соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, согласно части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьёй 49 этого кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3 ³ статьи 49 Кодекса, и при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьёй 49 названного кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3 ³ статьи 49 Кодекса.

С учётом изложенного предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия строящегося объекта (объекта незавершённого строительства) проектной и рабочей документации (при условии проведения в отношении последней проектного сопровождения), соблюдение требований саморегулирования, вопросы правильности ведения строительного контроля, вопросы соблюдения требований к консервации и наличия разрешения на строительство.

По смыслу пунктов 14, 15, 16 статьи 54 Кодекса, пунктов 20, 37 Положения о федеральном государственном строительном надзоре, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1087, процедура государственного строительного надзора начинается с извещения о начале строительства и заканчивается выдачей заключения о соответствии построенного объекта, из чего следует, что государственный строительный надзор имеет определённые рамки, а именно период фактического строительства (реконструкции).

Подпункт "а" пункта 10 Порядка, предусматривающий отказ в образовании технической комиссии в случае, когда строительные работы завершены и получено заключение о соответствии построенного объекта, осуществление государственного строительного надзора на объекте строительства окончено, в полной мере согласуется с вышеприведёнными законоположениями и не противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающим пределы осуществления государственного строительного надзора.

В системе действующего правового регулирования оспариваемые нормативные положения не нарушают прав административного истца в указанных им аспектах, соответствуют требованию правовой определённости и не допускают неоднозначного толкования.

Требование административных истцов о признании недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка фактически основано на их несогласии с конкретным решением надзорного органа и состоявшимися судебными актами по конкретному делу с их участием, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет настоящего административного дела. При этом из содержания представленных материалов не усматривается, что применение на практике оспариваемой нормы не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учётом места такого акта в системе нормативных правовых актов.

Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечёт принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Берестова Дмитрия Сергеевича, Ксенофонтова Михаила Александровича о признании недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утверждённого приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 ноября 2016 г. N 507, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

B.C. Кириллов