Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 марта 2003 г. N КА-А40/1160-03 Рассматривая иск о признании недействительными актов МАП РФ, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства на рынке сотовой связи, необходимо установить наличие связи между отказом Минсвязи РФ выдать истцу лицензию на предоставление услуг сотовой радиотелефонной связи в определенном частотном диапазоне и указанными актами МАП РФ, а также исследовать содержание данных актов на предмет наличия в них указаний на ограничение выдачи лицензий на какой-либо частоте и кому-либо из операторов сотовой связи

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 17 марта 2003 г. N КА-А40/1160-03

ЗАО "Адыгейская сотовая связь" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и предпринимательству (далее - МАП России) о признании недействительными его решения от О8.04.02 и предписания от той же даты N 1 07/94-01 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Министерство Российской Федерации по связи и информатизации (далее - Минсвязи России).

Решением от 11.10.02, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 11.12.02, заявленное требование было удовлетворено.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, МАП России подало кассационную жалобу, в которой просит их отменить как незаконные и необоснованные и дело направить на новое рассмотрение.

Отзыв на жалобу не поступил.

В судебном заседании представители ответчика поддержали жалобу по изложенным в ней доводам, представители истца и третьего лица настаивали на ее отклонении, считая обжалованные судебные акты соответствующими действующему законодательству и материалам дела.

Обсудив доводы жалобы, проверив в порядке ст. 286 АПК РФ правильность применения норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции находит подлежащими отмене состоявшиеся по делу акты суда первой и апелляционной инстанций ввиду неполного исследования всех имеющих значение для правильного разрешения спора обстоятельств.

Решением Государственной комиссии по радиочастотам при Минсвязи России (далее - ГКРЧ) от 24.04.00 (протокол N 22/3) признано нецелесообразным дальнейшее выделение полос радиочастот в диапазоне 800 МГц для развертывания новых или развития существующих сетей сухопутной подвижной радиосвязи стандартов AMPS/D-AMPS/N-AMPS и беспроводного доступа с кодовым разделением каналов, работающих по протоколу 15-95, и объявлено о прекращении рассмотрения заявок на выделение полос частот в диапазоне 800 МГц для систем мобильной связи и фиксированного радиодоступа. Основываясь на необходимости высвобождения частот для развития наземного телевизионного вещания введено ограничение срока использования выделенных ранее полос (номиналов) частот 824-834 МГц и 869-879 МГц до конца амортизационного срока соответствующего оборудования, но не позднее 2010 года.

ГКРЧ решением от 25.09.00 (протокол N 2/9) внесла уточнение в п. 2 вышеуказанного решения, в соответствии с которым телефонные сети AMPS могут расширяться на территориях, лицензии на которые уже оформлены.

МАП России своим решением от 08.04.02 признало факт нарушения в вышеупомянутых решениях ГКРЧ (от 24.04.00 и от 25.09.00) п. 1 ст. 8 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции) в части соглашения (согласованных действий), направленных на ограничение доступа на рынок услуг связи и устранение с него хозяйствующих субъектов, введения ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов и необоснованного создания препятствий осуществлению их деятельности в сфере предоставления услуг связи.

При этом отметило, что указанные решения ограничивают деятельность операторов сетей связи, использующих определенные стандарты оборудования (CDMA и AMPS/D-AMPS) в запрещенных к использованию полосах частот, т.к. с 2010 года они не смогут осуществлять деятельность по оказанию услуг сотовой радиотелефонной связи и использовать по своему усмотрению принадлежащее им оборудование сотовой связи. Также ограничивают права потребителей-абонентов услуг связи, вынуждая их отказаться от пользования выбранными услугами связи и от использования принадлежащего им сотового радиотелефонного оборудования по целевому назначению. МАП России указало и на то, что вводимый решениями ГКРЧ запрет на деятельность операторов CDMA и AMPS/D-AMPS на использование полос частот в диапазоне 790-862 МГЦ не распространяется на деятельность транкиговых компаний, функционирующих в этом же диапазоне частот. Антимонопольный орган отметил несоблюдение Минсвязи России абз. 5 ст. 12 Федерального закона "О связи", определяющего порядок и условия изменения частотного присвоения. В связи с чем МАП России признало, что решениями ГКРЧ ограничивается развитие конкуренции на рынке сотовой связи России.

В действиях Минсвязи России по реализации указанных решений антимонопольный орган признал нарушение п. 1 ст. 7 вышеупомянутого Закона в части ущемления интересов хозяйствующих субъектов, введения ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов и необоснованного создания препятствий осуществлению их деятельности в сфере предоставления услуг связи. При этом МАП России указало, что следствием принятия решений ГКРЧ явилось аннулирование ранее выданных ООО "ТСП" положительных заключений по 10 регионам России на номиналах полос частот 828-831 МГЦ и 873-876 МГЦ для создания фиксированного беспроводного радиодоступа абонентов к сетям ТФОП на базе оборудования технологии CDMA, лишившее общество перспектив осуществления лицензируемой деятельности в рамках телекоммуникационного проекта по созданию местной телефонной связи с использованием средств фиксированного радиодоступа CDMA (IS-95), а также неосуществление Минсвязью России сертификации вводимого современного оборудования для сетей связи CDMA, абонентского оборудования (телефонных трубок). В связи с чем антимонопольный орган признал, что во исполнение решения ГКРЧ от 24.04.00 Минсвязь России осуществляет действия по ограничению возможности создания сетей операторским компаниям в субъектах Российской Федерации, не успевшим приступить к строительству сетей, но имеющим соответствующие лицензии; запрету выдачи лицензии на предоставление услуг местной телефонной связи и мобильной связи в стандартах AMPS и IS-95 (CDMA); созданию условий для свертывания сетей подвижной связи указанных стандартов и, как следствие, препятствию внедрению и развитию в России конкурентоспособных, экономически выгодных средств подвижной связи; ограничению сложившейся до указанного решения ГКРЧ конкурентной среды на рынке услуг подвижной связи России; снижению инвестиционной привлекательности телекоммуникационного рынка России.

В тот же день МАП России выдало Минсвязи России предписание N 1 07/94-01 о прекращении нарушения п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Также поручило совместно с ГКРЧ в установленном порядке в 3-месячный срок принять меры по отмене решений названной Комиссии от 24.04.00 и от 25.09.00, приведению актов и действий, предпринятых во исполнение этих решений, в соответствие с антимонопольным законодательством и не допускать действий, направленных на реализацию решений Комиссии.

ЗАО "Адыгейская Сотовая Связь" оспорило решение от 08.04.02 и предписание от 08.04.02 N 1 07/94-01 МАП России в судебном порядке.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт госоргана может быть признан судом недействительным в случае его несоответствия закону или иным правовым актам и нарушения гражданских прав и охраняемых законом интересов лица.

Нарушение своих прав оспариваемыми актами антимонопольного органа ЗАО "Адыгейская сотовая связь" обосновало тем, что со ссылкой на выданное МАП России предписание, запрещающее осуществлять действия по реализации указанных выше решений ГКРЧ, Минсвязь России письмом от 02.09.02 отказало обществу в выдаче лицензии на предоставление услуг сотовой связи стандарта CSM-1800.

Первая и апелляционная инстанции Арбитражного суда г. Москвы, рассматривая спор, признали доказанным нарушение гражданских прав названного общества решением и предписанием МАП России, создание препятствий осуществлению им предпринимательской деятельности.

Делая такой вывод, суд не исследовал надлежащим образом содержание оспариваемых актов антимонопольного органа на предмет наличия в них указаний на ограничение выдачи лицензий на какой-либо частоте (в т.ч. на частоте 1800 МГц) и кому из операторов связи, не обсудил вопрос о наличии связи между отказом Минсвязи России выдать истцу лицензию и решениями МАП России. Также не принял во внимание, что общество имеет лицензию на предоставление услуг сотовой радиотелефонной связи в диапазоне 800 МГц сроком действия до 2007 года и обратилось в Минсвязь России за изменением радиочастоты на 1800 МГц. В то время как оспариваемые акты антимонопольного органа касаются нарушений законодательства, направленных на ограничение деятельности операторов сетей связи, работающих в диапазоне 800 МГц.

Выяснение вопроса о фактическом нарушении прав общества оспариваемыми по делу решением и предписанием МАП России имеет существенное значение для правильного разрешения спора.

Принимая решение и постановление по делу, первая и апелляционная инстанции Арбитражного суда г. Москвы признали, что решения ГКРЧ вынесены в рамках ее компетенции и все действия, носящие технический характер, направлены на обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из ратифицированных Устава и Конвенции Международного союза электросвязи (далее - МСЭ), Регламента радиосвязи. Суд также отметил, что на необходимость совершения этих действий прямо указано в постановлении Правительства Российской Федерации от 26.05.00 N 413 "О сближении распределения и условий использования полос радиочастот в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот" (далее - постановление N 413).

Однако существо оспариваемых по делу актов антимонопольного органа сводится не к констатации факта выхода этих органов за пределы полномочий, а к признанию ненадлежащего осуществления возложенных на них функций (по распределению и использованию радиочастотного спектра, обеспечению электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств) и, как следствие этому, восстановлению условий конкуренции на рынке услуг связи путем соблюдения требований законодательства, в т.ч. антимонопольного, при решении вопросов рационального использования радиочастот.

Обстоятельства установленных МАП России нарушений антимонопольного законодательства суд не исследовал, в связи с чем вывод о несоответствии ненормативных актов антимонопольного органа Закону о конкуренции является необоснованным.

Утверждение суда о противоречии оспариваемого решения МАП России международным обязательствам России несостоятельно.

Суд не указал, какой нормой международного права для Российской Федерации предусмотрены обязательства по освобождению в срок до 2010 года полос частот диапазона 800 МГц в целях их использования для наземного цифрового телевидения. Также не указал, какому международному обязательству противоречат оспариваемые по настоящему делу акты МАП России.

Ссылка суда на п. 3 постановления N 413 как на доказательство незаконности решений антимонопольного органа неосновательна. В этой норме предусмотрено, что выделение частотного ресурса при внедрении и развитии в Российской Федерации новых радиосистем осуществляется с учетом обязательств Российской Федерации, предусмотренных Регламентом радиосвязи, принятым Международным союзом электросвязи, а также межправительственных соглашений, решений всемирных конференций радиосвязи и всемирных конференций стандартизации электросвязи.

Суд не указал, в чем заключается несоответствие актов МАП России названному постановлению Правительства Российской Федерации. Устанавливается ли им запрет на применение сетей связи ранее принятых стандартов, в т.ч. CDMA и AMPS/D AMPS.

Ссылка Арбитражного суда г. Москвы на Меморандум о взаимопонимании от 28.04.01, подписанный Минсвязи России и Ассоциацией - 800, в обоснование незаконности решения МАП России неосновательна. В оспариваемых актах МАП России речь идет не только об операторах сотовой связи AMPS, но и CDMA. Тогда как упомянутый Меморандум подписан в интересах операторов стандарта AMPS.

Первая судебная инстанция Арбитражного суда г. Москвы положила в основу принятого по делу судебного акта те же заключения, что были использованы МАП России при решении вопроса о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом названная судебная инстанция не указала, по каким основаниям она не согласилась с выводами антимонопольного органа, изложенными в его решении.

При изложенных обстоятельствах принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение для надлежащего исследования вопроса о нарушении оспариваемыми ненормативными актами МАП России прав истца и, при необходимости, проверки соответствия их законодательству и имеющимся в деле доказательствам.

Руководствуясь ст.ст. 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение от 11.10.02 и постановление апелляционной инстанции от 11.12.02 Арбитражного суда г. Москвы по делу N А40-35588/02-72-128 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.