Решение Волгоградского областного суда от 27 июня 2023 г. N 3а-106/2023 (ключевые темы: обращения граждан - должностное лицо - компетенция российской федерации - система органов государственной власти - антикоррупционная экспертиза)

Решение Волгоградского областного суда от 27 июня 2023 г. N 3а-106/2023

Волгоградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Камышниковой Н.М.

при ведении протокола помощником судьи Бобровской Е.А.

с участием прокурора Романенко Ф.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Туаева Владимира Ильича к Губернатору Волгоградской области об оспаривании в части нормативного правового акта, установил:

6 июля 2015 года Постановлением Губернатора Волгоградской области N 608 утверждено Положение о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области" (далее Положение).

Положение в настоящее время действует в редакции Постановления Губернатора Волгоградской области от 11 июля 2022 года N 420.

Также в первоначальную редакцию Положения вносились изменения Постановлениями Губернатора Волгоградской области от 3 декабря 2015 года N 1063, от 7 марта 2018 года N 195, от 4 июня 2021 года N 400.

В частности пункт 1 Положения предусматривает, что оно регулирует порядок работы с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям и заместителям Губернатора Волгоградской области (далее именуются - обращения).

Пункт 2 Положения устанавливает, что используемые в нем понятия и термины употребляются в значениях, используемых в Федеральном законе от 02 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В пункте 3 Положения указано, что аппарат Губернатора Волгоградской области (далее именуется - Аппарат) осуществляет: регистрацию обращений, адресованных Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области (далее именуются - первые заместители, заместители Губернатора Волгоградской области), в автоматизированной системе обработки конфиденциальной информации Волгоградской области (далее именуется - АСОКИ) и контроль за их рассмотрением; рассмотрение обращений, содержащих вопросы, относящиеся к компетенции Аппарата.

Пункт 4 Положения регламентирует, что регистрацию поступающих в Аппарат обращений, в том числе в форме электронного документа, их аннотирование, определение должностного лица, уполномоченного рассматривать вопросы, содержащиеся в обращениях, осуществляет отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области (далее именуется - отдел) в течение трех дней со дня поступления обращения в Аппарат, включая день поступления.

Пункт 6 Положения предусматривает, что обращения, содержащие просьбу о личном приеме Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителем, заместителем Губернатора Волгоградской области, рассматриваются отделом с учетом порядка организации личного приема граждан Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области, утверждаемым постановлением Губернатором Волгоградской области.

Пунктами 7, 7.1-7.3 Положения установлены следующие нормы.

В случае если обращение не относится к обращениям, указанным в абзацах третьем - седьмом пункта 5 и в пункте 6 настоящего Положения, отдел не позднее дня, следующего за днем регистрации обращения, передает помощникам Губернатора Волгоградской области, в должностные обязанности которых входит работа с обращениями (далее именуются - помощники Губернатора Волгоградской области), и в секретариаты вице-губернатора - руководителя аппарата Губернатора Волгоградской области, первых заместителей Губернатора Волгоградской области, заместителей Губернатора Волгоградской области (далее именуются - секретариаты) для оформления резолюций о рассмотрении обращений (пункт 7).

Помощникам Губернатора Волгоградской области для представления Губернатору Волгоградской области передаются следующие категории обращений:

обращения, по которым имеются поручения и указания Президента Российской Федерации, поручения Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, председателей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам предпринимателей, Общественной палаты Российской Федерации;

запросы сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

обращения, содержащие информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции;

обращения депутатов Волгоградской областной Думы, уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области, уполномоченного по правам предпринимателей при Губернаторе Волгоградской области, Общественной палаты Волгоградской области, органов государственной власти;

обращения, в которых ставятся вопросы, входящие в компетенцию нескольких должностных лиц - вице-губернатора - руководителя аппарата Губернатора Волгоградской области, первых заместителей, заместителей Губернатора Волгоградской области;

обращения, в которых содержатся просьбы об оказании материальной помощи (пункт 7.1).

Обращения, не предусмотренные пунктом 7.1 настоящего Положения, а также обращения, адресованные вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям, заместителям Губернатора Волгоградской области, отдел передает в секретариаты для представления указанным должностным лицам (пункт 7.2).

Решение вопроса об определении должностного лица, на рассмотрение которого передается обращение, принимается отделом в соответствии с утвержденным распределением обязанностей между Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области.

В случае если из текста обращения следует, что для разрешения вопроса, являющегося его предметом, заявителю необходимо дать разъяснения действующего законодательства, оно направляется на рассмотрение должностного лица, руководящего деятельностью органа исполнительной власти Волгоградской области, структурного подразделения Аппарата, в компетенцию которого входит поставленный в обращении вопрос (пункт 7.3).

Нормативный правовой акт официально опубликован и вступил в законную силу.

Туаев В.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим полностью названного Постановления Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года N 608 "Об утверждении Положения о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области", чем просил устранить препятствия в реализации его права на обращение.

Определением Волгоградского областного суда от 27 июня 2023 года административное исковое заявление Туаева В.И. в части оспаривания пунктов 5, 8-19 Положения о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области, утвержденного Постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года N 608 оставлено без рассмотрения на основании пункта 5 части 1 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Уточнив административные исковые требования, Туаев В.И. просит признать недействующими пункты 1, 2, 3, 4, 6, 7, 7.1-7.3 Положения о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области, утвержденного Постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года N 608 (в редакции Постановления Губернатора Волгоградской области от 11 июля 2022 года N 420).

В обоснование административного искового заявления Туаев В.И. сослался на противоречие оспариваемых норм права предписаниям статей 1, 2, 3, 8, 10 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ), а также положениям статей 29, 33 Конституции Российской Федерации.

Полагает, что в нарушение требований Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ оспариваемыми пунктами Положения установлено правовое регулирование, снижающее уровень гарантий защиты и реализации права гражданина на обращение, оно лишает его права на рассмотрение и принятие решения по обращению тем должностным лицом, в компетенцию которого входит разрешение поставленных в обращении вопросов, а именно создает незаконные препятствия для разрешения его обращений Губернатором Волгоградской области. Оспариваемые нормы Положения в нарушение вышеуказанного федерального законодательства предоставляют право должностным лицам аппарата Губернатора Волгоградской области определять лиц, ответственных за рассмотрение обращений граждан. В результате его многочисленные просьбы и заявления к Губернатору Волгоградской области, направленные в адрес Губернатора Волгоградской области в период 2018 - 2023 годов по поводу установки памятного знака на территории г. Волгограда и г. Волжского, как полагает истец, рассматривались некомпетентными должностными лицами, а потому не нашли своего разрешения. Истец считает, что данные обращения подлежали рассмотрению исключительно Губернатором Волгоградской области, к компетенции которого относится рассмотрение вопроса, поставленного в обращениях.

В судебном заседании административный истец Туаев В.И. поддержал заявленные требования с учетом заявлений об их уточнении и дополнении, просил их удовлетворить.

Представитель административного ответчика Новопавловский Б.А., возражая против удовлетворения заявленных требований, поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве и возражениях на иск. Отметил, что оспариваемое истцом Положение носит организационный характер, оно не лишает права истца на рассмотрение его обращений компетентным органом и должностным лицом. Напротив, строго регламентированный порядок рассмотрения обращений направлен на более тщательное и компетентное рассмотрение обращений. Оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением установленных требований к форме и порядку издания нормативного правового акта, оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, в том числе Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, не создают препятствий истцу в реализации его конституционного права на обращение, не допускают неоднозначного толкования и не нарушают права истца.

В соответствии с положениями статьи 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, не признав явку административного ответчика обязательной, определил рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Романенко Ф.С., полагавшую необходимым в удовлетворении исковых требований отказать, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правой акт не может рассматриваться как противоречащий федеральному законодательству и нарушающий права административного истца по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Отношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В соответствии с частью 2 статьи 1 названного закона установленный законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Частью 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ установлено, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией (пункты 1, 4, 5).

Вместе с тем, порядок работы с обращениями граждан должностными лицами-руководителями государственных органов и высшими должностными лицами субъекта РФ Конституция Российской Федерации и Федеральный закон не регулируют.

Согласно части 1 статьи 77 Конституции РФ система органов государственной власти областей устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что образование, формирование, деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основывается на Конституции Российской Федерации и регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ".

Таким образом, Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством закреплен важнейший принцип федеративного устройства государства, заключающийся в том, что субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти субъекта в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также самостоятельно органы государственной власти субъекта осуществляют принадлежащие им полномочия.

Согласно пункту 3 статьи 7 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 года N 1-ОД (далее также - Устав), систему органов государственной власти Волгоградской области образуют:

Волгоградская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области; Губернатор Волгоградской области - высшее должностное лицо Волгоградской области; Администрация Волгоградской области - высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области.

Исполнительную власть Волгоградской области осуществляют Губернатор Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и органы исполнительной власти Волгоградской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом и законами Волгоградской области (пункт 1 статьи 22 Устава).

Полномочия Губернатора Волгоградской области определены в статье 24 Устава, из пункта 1 которой следует, что Губернатор, в частности, руководит деятельностью Администрации Волгоградской области и определяет направления ее деятельности; утверждает положения об органах исполнительной власти Волгоградской области, реализует иные полномочия.

Губернатор Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Волгоградской области издает постановления и распоряжения (пункт 2 статьи 24 Устава).

Губернатор Волгоградской области возглавляет Администрацию Волгоградской области.

Администрация Волгоградской области является коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти Волгоградской области, состоит из Губернатора Волгоградской области, вице-губернатора - руководителя аппарата Губернатора Волгоградской области, заместителей Губернатора Волгоградской области и руководителей органов исполнительной власти Волгоградской области (пункт 2 статьи 28, пункт 2 статьи 29 Устава).

Аппарат Губернатора Волгоградской области (далее - Аппарат) является органом исполнительной власти Волгоградской области, обеспечивающим деятельность Губернатора Волгоградской области и Администрации Волгоградской области согласно статье 8 Закона Волгоградской области от 15 марта 2012 года N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области", действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Компетенцию Аппарата определяет Положение об аппарате Губернатора Волгоградской области, утвержденное постановлением Губернатора Волгоградской области от 24 ноября 2014 года N 182.

Отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области (далее - отдел) является структурным подразделением Аппарата согласно пункту 1.1 Положения об отделе по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 10 марта 2015 года N 177.

Анализ вышеуказанных правовых норм позволяет придти к выводу о том, что Губернатор Волгоградской области правомочен определить порядок работы с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области и адресованные Губернатору Волгоградской области, а также вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям, заместителям Губернатора Волгоградской области и руководителям органов исполнительной власти Волгоградской области.

Согласно части 2 статьи 4 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 года N 169-ОД "О нормативных правовых актах Волгоградской области" к нормативным правовым актам Волгоградской области относятся, в том числе нормативные правовые акты Губернатора Волгоградской области (далее - Закон N 169-ОД).

Порядок подготовки проектов правовых актов Губернатора Волгоградской области определен Положением о подготовке проектов правовых актов Губернатора Волгоградской области и Администрации Волгоградской области, утвержденным постановлением Губернатора Волгоградской области от 10 сентября 2012 года N 832 (далее - Положение N 832).

Пунктом 8 Положения N 832 установлено, что проекты правовых актов разрабатываются в том числе, в структурных подразделениях Аппарата.

Подготовка проекта правового акта включает в себя: подготовку разработчиком проекта правового акта, составление пояснительной записки, проведение антикоррупционной, юридической экспертиз, визирование уполномоченными должностными лицами аппарата Губернатора Волгоградской области и согласование с руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области - по вопросам, отнесенным к их сферам деятельности, представление материалов о согласовании. Подписанные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, их копии рассылаются в соответствии с реестром адресатов (п.п. 8 - 15, 22-26 Положения N 832).

Как следует из материалов дела разработчиком проекта оспариваемого в части Положения и всех последующих, вносимых в него изменений, являлся Отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области. Проекты постановлений и бланки согласований редакций Постановлений Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года N 608, от 3 декабря 2015 года N 1063, от 7 марта 2018 года N 195, от 4 июня 2021 года N 400, от 11 июля 2022 года N 420 содержат все необходимые согласования и визы руководителей согласующих органов, пояснительные записки и отметки о проведении антикоррупционной, юридической экспертиз.

При этом, необходимо отметить, что согласно пунктам 2.1, 2.7 Положения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Губернатора Волгоградской области, Администрации Волгоградской области и иных органов исполнительной власти Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 13 августа 2009 года N 940 юридическая служба проводит антикоррупционную экспертизу проекта нормативного правового акта одновременно с его правовой экспертизой. После проведения антикоррупционной экспертизы проект нормативного правового акта визируется сотрудником юридической службы внизу лицевой стороны последней страницы проекта. Виза сотрудника юридической службы включает в себя надписи "антикоррупционная экспертиза", личную подпись сотрудника с расшифровкой, дату визирования. Вместо надписи "антикоррупционная экспертиза" допускается использование соответствующего штампа.

Как видно из материалов дела на всех редакциях проекта оспариваемого в части нормативного правового акта имеются соответствующие резолюции уполномоченных должностных лиц юридической службы аппарата Губернатора Волгоградской области, о том, что проект прошел антикоррупционную экспертизу, а следовательно и правовую (юридическую) экспертизу, чем опровергаются доводы административного истца в указанной части.

Также согласно пункту 13 Положения N 832 при наличии замечаний к проекту правового акта в бланке согласования делается отметка "см. замечания" и ставится подпись руководителя согласующего органа. Замечания оформляются на бланке согласующего органа, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к согласуемому проекту. При наличии разногласий по проекту правового акта разработчик должен обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов и организаций или по указанию руководителей с их заместителями с целью поиска взаимоприемлемого решения.

Если в процессе обсуждения проекта правового акта разногласия устраняются, руководитель согласующего органа ставит в бланке согласования отметку "замечания сняты" и расписывается повторно. При этом оформленные в соответствии с п. 13 Положения N 832 замечания остаются в пакете документов, прилагаемых к проекту правового акта (п. 14 Положения N 832).

В опровержение доводов административного истца Туаева В.И. материалами дела подтверждено, что представленные к проекту оспариваемого в части Положения замечания заместителя Губернатора Волгоградской области - председателя комитета финансов Волгоградской области ФИО1 и заместителя Губернатора Волгоградской области ФИО2 были устранены, что подтверждается отсутствием замечаний в бланке согласования к проекту с соответствующими подписями указанных должностных лиц.

Согласно пункту 4 статьи 30 Закона N 169-ОД нормативные правовые акты Губернатора Волгоградской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если в самом нормативном правовом акте не установлен иной порядок вступления в силу.

Официальным опубликованием постановления Губернатора Волгоградской области считается первая публикация его полного текста в газете "Волгоградская правда" или первое размещение (опубликование) в сетевых изданиях "Волгоградская правда.ру" <.......>, "R1AC34.RU" <.......> "Волгоград.Ру" <.......> на "Официальном интернет-портале правовой информации" <.......> в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 1 статьи 29 Закона N 169-ОД).

Как установлено судом, подписанное Губернатором Волгоградской области оспариваемое Постановление от 6 июля 2015 года N 608 в первоначальной редакции было опубликовано в издании "Волгоградская правда", N 119 от 9 июля 2015 года.

Последующие принятые и подписанные в установленном порядке Постановления Губернатора Волгоградской области о внесении изменений в первоначальную редакцию также были официально опубликованы.

Так, Постановление Губернатора Волгоградской области от 3 декабря 2015 года N 1063 было опубликовано в изданиях: официальный интернет-портал правовой информации <.......> 7 декабря 2015, "Волгоградская правда" N 184 от 8 декабря 2015 года.

Постановление Губернатора Волгоградской области от 7 марта 2018 года N 195 было опубликовано в изданиях: официальный интернет-портал правовой информации <.......> 13 марта 2018 года, "Волгоградская правда" N 32 от 23 марта 2018 года.

Постановление Губернатора Волгоградской области от 4 июня 2021 года N 400 было опубликовано в изданиях: Официальный интернет-портал правовой информации <.......> 8 июня 2021 года, сетевое издание "Волгоград.Ру" <.......> 8 июня 2021 года, "Волгоградская правда" N 69 от 18 июня 2021 года.

Постановление Губернатора Волгоградской области от 11 июля 2022 года N 420 было опубликовано в изданиях: официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru 13 июля 2022 года, Сетевое издание "Волгоград.Ру" <.......> 13 июля 2022 года, "Волгоградская правда" N 81 от 22 июля 2022 года.

Также материалами дела подтверждено, что копия подписанного оспариваемого нормативного правового акта была разослана в соответствии с реестром адресатов, то есть должностным лицам и органам, указанным в п. 26 Положения N 832.

С учетом изложенного, суд полагает, что оспариваемый административным истцом в части нормативный правой акт принят (подписан) Губернатором Волгоградской области в соответствии с его компетенцией, процедура принятия и форма нормативного правового акта не нарушены, нормативный правовой акт официально опубликован в установленном порядке, вступил в законную силу.

Согласно разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 2 его постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемое в части Положение соответствует перечисленным признакам, поскольку принято уполномоченным высшим должностным лицом субъекта РФ, рассчитано на неоднократное применение и устанавливает обязательные для исполнения неопределенным кругом лиц правила, направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с реализацией гражданами права на обращения, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области и адресованные Губернатору Волгоградской области, а также вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям, заместителям Губернатора Волгоградской области и руководителям органов исполнительной власти Волгоградской области.

Поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта применены в отношении административного истца, что не отрицалось представителем административного ответчика и следует из приложенных к административному иску ответов отдела по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области, данных на обращения истца (т.1 л.д.9-13), а также из ответов, находящихся в томе 2 настоящего административного дела (т. 2 л.д.1-122), направленных истцу на его обращения в период 2021 - 2022 годов, адресованные Губернатору Волгоградской области, то административный истец вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.

Проверяя содержание оспариваемых норм на предмет соответствия их законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд не находит оснований согласиться с утверждением административного истца об их противоречии нормам права, имеющим большую юридическую силу и нарушении его прав и законных интересов.

Как указано выше, правовые гарантии реализации гражданами конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления определены Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Статья 2 названного закона закрепляет право граждан на обращение как индивидуальные, так и коллективные в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам, которое ими реализуется свободно и добровольно, не нарушая прав и свобод других лиц.

Статья 3 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ устанавливает правовые основы регулирования правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, указывая, что на федеральном уровне данные правоотношения регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. На региональном уровне эти правоотношения могут регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, которые могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Права гражданина при рассмотрении обращения предусмотрены статьей 5 указанного Федерального закона. В частности, гражданин имеет право:

знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, а в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, на основании обращения с просьбой о его предоставлении, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона. В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Порядок рассмотрения обращений регламентирован статьей 10 названного Федерального закона, частью 3 которой в частности предусмотрено, что ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Проверяя соответствие оспариваемого в части регионального нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе вышеизложенным положениям Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, суд приходит к следующим выводам.

Оспариваемый административным истцом пункт 1 Положения предусматривает, что оно регулирует порядок работы с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям и заместителям Губернатора Волгоградской области.

Как указывалось выше на федеральном уровне отсутствует детально регламентированный порядок работы с обращениями граждан должностными лицами-руководителями государственных органов, в том числе высшими должностными лицами субъекта, поэтому с учетом предоставленных статьей 3 вышеуказанного Федерального закона государственным органам субъекта прав нормативной регламентации в этой сфере, урегулирование и упорядочивание названных правоотношений путем издания оспариваемого нормативного правового акта, конкретизирующего, детализирующего положения федерального законодательства, соответствует целям правового регулирования, направленным на реализацию и защиту конституционного права гражданина на обращение, рассмотрение обращения в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства.

Кроме того, как было отмечено важнейшим конституционным принципом федеративного устройства российского государства является принцип самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении системы органов государственной власти субъекта в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Устав Волгоградской области от 24 февраля 2012 года N 1-ОД (далее также - Устав), определяет систему органов государственной власти Волгоградской области и устанавливает, что исполнительную власть Волгоградской области осуществляют Губернатор Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и органы исполнительной власти Волгоградской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом и законами Волгоградской области. Губернатор Волгоградской области возглавляет Администрацию Волгоградской области. Администрация Волгоградской области является коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти Волгоградской области (статьи 7, 22, 28, 29 Устава).

Согласно Закону Волгоградской области от 15 марта 2012 года N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области", Аппарат Губернатора Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, обеспечивающим деятельность Губернатора Волгоградской области и Администрации Волгоградской области (статья 8 названного Закона).

Законом Волгоградской области от 28 мая 2022 года N 39-ОД указанный Закон Волгоградской области от 15 марта 2012 года N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" признан утратившим силу, но на момент принятия оспариваемого акта он являлся действующим. Аналогичные нормы об Аппарате содержит также Положение об аппарате Губернатора Волгоградской области, утвержденное постановлением Губернатора Волгоградской области от 24 ноября 2014 года N 182.

Таким образом, Аппарат Губернатора Волгоградской области входит в систему органов государственной власти субъекта и является органом исполнительной власти Волгоградской области, обеспечивающим деятельность Губернатора Волгоградской области и Администрации Волгоградской области. Чем опровергаются доводы Туаева В.И. о не легитимности данного органа.

С учетом изложенного оснований для признания противоречащим действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу пункта 1 Положения не имеется.

Нет оснований для признания недействующим пункта 2 Положения, который предусматривает, что понятия и термины употребляются в Положении в значениях, используемых в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку названная норма никаким образом не ограничивает гарантированное Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право административного истца на обращение в государственные органа и органы местного самоуправления, иное не доказано истцом.

Не может быть признан недействующим и пункт 6 Положения предусматривающий, что обращения, содержащие просьбу о личном приеме Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителем, заместителем Губернатора Волгоградской области, рассматриваются отделом с учетом порядка организации личного приема граждан Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области, утверждаемым постановлением Губернатором Волгоградской области, поскольку истцом был оспорен в суде указанный порядок в части и вступившим в законную силу решением Волгоградского областного суда от 29 декабря 2021 года по делу N 3а-602/2021, в удовлетворении административного иска Туаева В.И. о признании недействующими пунктов 1.1, 1.2, 1.4, 4.1. Порядка организации личного приема граждан Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 2 апреля 2015 года N 287 было отказано.

Согласно пункту 2.15 Положения об аппарате Губернатора Волгоградской области, утвержденного Постановлением Губернатора Волгоградской области от 24 ноября 2014 года N 182 в компетенцию Аппарата, помимо иных полномочий входит организация рассмотрения обращений граждан и организаций, адресованных Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям и заместителям Губернатора Волгоградской области.

В задачи структуры Аппарата, а именно отдела по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области (далее - отдел) входит централизованный учет письменных и устных обращений, обеспечение качественного и своевременного рассмотрения обращений граждан (пункты 2.1-2.3 Положения об отделе по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 10 марта 2015 года N 177) - том 2 л.д.126-136.

Как видно из содержания оспариваемого нормативного правового акта, в пункте 3 Положения указано, что аппарат Губернатора Волгоградской области осуществляет: регистрацию обращений, адресованных Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области (далее именуются - первые заместители, заместители Губернатора Волгоградской области), в автоматизированной системе обработки конфиденциальной информации Волгоградской области и контроль за их рассмотрением; рассмотрение обращений, содержащих вопросы, относящиеся к компетенции Аппарата.

Пункт 4 Положения регламентирует, что регистрацию поступающих в Аппарат обращений, в том числе в форме электронного документа, их аннотирование, определение должностного лица, уполномоченного рассматривать вопросы, содержащиеся в обращениях, осуществляет отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области в течение трех дней со дня поступления обращения в Аппарат, включая день поступления.

Изложенные пункты 3, 4 Положения более детально регламентируют норму статьи 8 Федерального закона об обязательной регистрации в государственном органе письменных обращений, в частности оспариваемые пункты устанавливают, что структурное подразделение аппарата Отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области осуществляет регистрацию поступающий обращений, в том числе в форме электронного документа, их аннотирование (определение существа обращения) и определение должностного лица, уполномоченного рассматривать вопросы, содержащиеся в обращении в течение указанного в Федеральном законе трех дневного срока со дня поступления обращения, а предусматривают полномочия Аппарат осуществлять контроль за рассмотрением обращений.

С учетом названной компетенции Аппарата, как органа обеспечивающего деятельность Губернатора, суд полагает правомерно наделение его полномочиями, связанными с регистрацией, аннотированием, поступающих на имя Губернатора Волгоградской области, его заместителей, вице-губернатора обращений, а также определение Аппаратом должностного лица, уполномоченного рассматривать вопросы, содержащиеся в обращении и осуществление контрольных функций за рассмотрением обращений, а также рассмотрение обращений, отнесенных к компетенции Аппарата.

Установленный порядок раскрывает последовательность действий по работе с обращениями, поступающими в Аппарат, и не наделяет должностных лиц Аппарата какими-либо полномочиями, ограничивающими право граждан на рассмотрение их обращения тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит разрешение поступившего обращения. Напротив, наделение контрольными функциями Аппарата за рассмотрением обращений, способствует более быстрому и качественному их разрешению и может рассматриваться как дополнительная гарантия реализации права на обращение.

Предусмотренные оспариваемым актом полномочия Аппарата, связанные с регистрацией обращения, определением его содержания и должностного лица, в компетенцию которого входит разрешение вопросов, поставленных в обращении, носят исключительно организационно-учетный характер и никаким образом не влияют на объективность и всесторонность разрешения обращения по существу компетентным должностным лицом. При этом последнее не лишено возможности перенаправить обращение по компетенции (если Аппарат по каким-либо причинам неверно определил уполномоченное должностное лицо) или правомочно разрешить вопрос, поставленный в обращении по существу с учетом компетенции и требований федерального законодательства своевременно, объективно и всесторонне, за что именно это должностное лицо, а не Аппарат несет ответственность.

При этом, учетно-организационный характер полномочий Аппарата в этой сфере подтверждается ведением им контрольно-регистрационных карточек по обращениям, например находящихся в томе 2 л.д.1,8,13.

Принимая во внимание изложенное, выше названный организационный порядок работы с обращениями граждан, установленный пунктами 3, 4 Положения не может рассматриваться как не соответствующий нормам права, имеющим большую юридическую силу, в том числе требованиям названного выше специального Федерального закона и нарушающий право истца на рассмотрение его обращения компетентным органом или должностным лицом.

Пунктом 7 Положения определено, что в случае если обращение не относится к обращениям, указанным в абзацах третьем - седьмом пункта 5 и в пункте 6 настоящего Положения, отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области (далее именуется - отдел) не позднее дня, следующего за днем регистрации обращения, передает помощникам Губернатора Волгоградской области, в должностные обязанности которых входит работа с обращениями (далее именуются - помощники Губернатора Волгоградской области), и в секретариаты вице-губернатора - руководителя аппарата Губернатора Волгоградской области, первых заместителей Губернатора Волгоградской области, заместителей Губернатора Волгоградской области (далее именуются - секретариаты) для оформления резолюций о рассмотрении обращений.

Пункт 7.1 Положения предусматривает, что помощники Губернатора Волгоградской области для представления Губернатору Волгоградской области передают ему определенную категорию обращений, в частности: обращения, по которым имеются поручения и указания Президента Российской Федерации, поручения Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, председателей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам предпринимателей, Общественной палаты Российской Федерации; запросы сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; обращения, содержащие информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции; обращения депутатов Волгоградской областной Думы и по другим вопросам, указанным в данном пункте.

Согласно пункту 7.2 Положения обращения, не предусмотренные пунктом 7.1 настоящего Положения, а также обращения, адресованные вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям, заместителям Губернатора Волгоградской области, отдел передает в секретариаты для представления указанным должностным лицам.

При этом пункт 7.3 Положения предусматривает, что решение вопроса об определении должностного лица, на рассмотрение которого передается обращение, принимается отделом в соответствии с утвержденным распределением обязанностей между Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области. В случае если из текста обращения следует, что для разрешения вопроса, являющегося его предметом, заявителю необходимо дать разъяснения действующего законодательства, оно направляется на рассмотрение должностного лица, руководящего деятельностью органа исполнительной власти Волгоградской области, структурного подразделения Аппарата, в компетенцию которого входит поставленный в обращении вопрос.

Таким образом, пункты 7, 7.1-7.3 содержат перечень обращений, которые передаются на рассмотрение непосредственно Губернатору Волгоградской области, остальные обращение передаются на рассмотрение его замов и вице-губернатору в соответствии распределением между ними компетенции, что не противоречит действующему законодательству, поскольку как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации право на обращение в государственные органы и к должностным лицам не означает, что ответ должен быть именно от того лица, которому адресовано обращение.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ответ на обращение может быть подписан не только руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом, но и уполномоченным на то лицом (Определение Конституционного Суда РФ от 20 марта 2014 года N 521-О).

Суд полагает, что Губернатор Волгоградской области, являясь высшим должностным лицом Волгоградской области, в соответствии с требованиями федерального законодательства вправе был в целях обеспечения исполнения предоставленных ему полномочий определить перечень обращений и запросов, передаваемых в обязательном порядке ему для рассмотрения. Остальные обращения подлежат разрешению его заместителями и вице-губернатором в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

Приведенное правовое регулирование не противоречит части 1 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, устанавливающей право гражданина направлять письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, а также статье 10 Федерального закона гарантирующее право гражданина на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение его обращения указанными органами и должностными лицами.

Право истца на личное обращение оспариваемые нормы не ограничивают, поскольку не создают каких-либо препятствий обратиться непосредственно к Губернатору Волгоградской области по вопросам, относящимся к его компетенции, и получить на свое обращение ответ с соблюдением установленного порядка.

Утверждая о незаконности нормативного правового акта в части оспариваемых положений, административный истец фактически выражает несогласие с существом ответов на его многочисленные обращения, направленные в адрес Губернатора Волгоградской области. Между тем доводы истца о некомпетентном, не объективном и не всестороннем рассмотрении его обращений не относимы к предмету настоящего спора.

Оспариваемое правовое регулирование не ущемляет права истца на обращение. Согласно имеющихся в материалах дела письменных обращений данное право им реализовывается, ответы на обращения ему даются, однако с их содержанием он не согласен. Проверка законности и обоснованности принятых решений по конкретным обращениям может быть реализована истцом в ином процессуальном порядке, именно в порядке главы 22 КАС РФ.

Таким образом, довод административного истца о противоречии оспариваемых правовых норм нормам права имеющим большую юридическую силу, в том числе Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ не нашел своего подтверждения.

При изложенном, признав, что оспариваемые нормативные положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд применительно к пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принимает решение об отказе истцу в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд, решил:

в удовлетворении административного искового заявления Туаева Владимира Ильича о признании недействующими пунктов 1, 2, 3, 4, 6, 7, 7.1-7.3 Положения о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области, утвержденного Постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года N 608 (в редакции Постановления Губернатора Волгоградской области от 11 июля 2022 года N 420), отказать.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд.

Судья

Н.М. Камышникова

Справка: мотивированный текст решения изготовлен 10 июля 2023 года.