Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 декабря 2018 г. N Ф08-10043/18 по делу N А32-41252/2016

г. Краснодар

19 декабря 2018 г.

Дело N А32-41252/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя, главы крестьянского (фермерского) Князева Сергея Ивановича (ОГРНИП 309235612500036) - Фендрикова А.Б. (доверенность от 08.11.2016), от заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - департамента имущественных отношений Краснодарского края (ОГРН 1022301228399) - Алексеева С.С. (доверенность от 08.11.2018), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района - Тарановой А.В. (доверенность от 28.04.2018), в отсутствие представителей третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации муниципального образования Усть-Лабинский район, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу департамента имущественных отношений Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.10.2017 (судья Боровик А.М.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 (судьи Смотрова Н.Н., Ильина М.В., Филимонова С.С.) по делу N А32-41252/2016, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель, глава крестьянского (фермерского) Князев Сергей Иванович (далее - глава хозяйства, глава КФХ) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент), в котором просил:

- признать незаконным отказ департамента, выраженный в письме от 24.08.2016 N 52-22065/16-32.20, в принятии решения о предоставлении главе КФХ в собственность за плату земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения площадью 9,7969 га с кадастровым номером 23:35:1001002:2, местоположением относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Краснодарский край, Усть-Лабинский район, с/о Ладожский, участок 933 (далее также - земельный участок с кадастровым номером 23:35:1001002:2), как не соответствующий положениям статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения), статье 21 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-К3 "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (далее - Закон края N 532-К3),

- обязать департамент в течение 30 дней с момента вступления в силу решения суда по настоящему делу принять решение о предоставлении в собственность за плату главе КФХ по цене, равной 40 процентам кадастровой стоимости, земельного участка с кадастровым номером 23:35:1001002:2, подготовить и направить главе КФХ проект договора купли-продажи данного земельного участка.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования Усть-Лабинский район (далее - администрация района) и администрация Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района (далее - администрация сельского поселения; т. 1, л. д. 1 - 2, 73 - 74).

Решением от 05.10.2017, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 12.09.2018, суд признал незаконным отказ департамента, выраженный в письме от 24.08.2016 N 52-22065/16-32.20, в принятии решения о предоставлении главе хозяйства в собственность за плату земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения площадью 9,7969 га с кадастровым номером 23:35:1001002:2. Суд обязал департамент в течение 30 дней с момента вступления в силу решения суда по настоящему делу направить в адрес главы хозяйства проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 23:35:1001002:2. В удовлетворении остальной части требований отказано. С департамента в пользу главы хозяйства взыскано 300 рублей расходов по уплате государственной пошлины, 2 700 рублей излишне уплаченной государственной пошлины главе хозяйства возвращены.

Судебные акты мотивированы следующим. На основании постановления главы Усть-Лабинского района от 27.09.2002 N 1527, 25.10.2002 между администрацией района и главой КФХ заключен договор аренды N 171 (в последующем NN 350000045, 8835000006) земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения площадью 9,7969 га с кадастровым номером 23:35:1001002:2. Договор аренды зарегистрирован в установленном законом порядке управлением Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю. В дальнейшем в договор вносились изменения и дополнения, в части размера арендной платы, сроков действия и номера договора (дополнительные соглашения от 02.06.2003, от 06.03.2007, от 13.07.2009). Дополнительным соглашением от 30.08.2012 срок договора аренды продлен до 27.09.2032. Действие указанного договора аренды не прерывалось. Письмом от 24.08.2016 N 52-22065/16-32.20 департамент отказал главе хозяйства в предоставлении государственной услуги по передаче в собственность земельного участка на основании пункта 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ и статьи 21 Закона края N 532-КЗ, мотивировав отказ расположением испрашиваемого участка в соответствии с генеральным планом Ладожского сельского поселения (утвержден решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 04.04.2011 N п. 24, далее - генеральный план Ладожского сельского поселения) в границах функциональных зон - "зона территорий земель сельскохозяйственного назначения", "резервная территория жилой застройки", несоответствием разрешенного использования испрашиваемого участка целям использования такого участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (подпункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). В силу пункта 1 статьи 77 Земельного кодекса землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Законом N 101-ФЗ (пункт 6 статьи 27 Земельного кодекса). Обязанность по предоставлению в собственность земельного участка может возникнуть у департамента только при условии наличия у заявителя права на приобретение такого участка в собственность и отсутствия установленных законодательством препятствий для его приватизации. Согласно представленному заявителем кадастровому паспорту земельного участка с кадастровым номером 23:35:1001002:2 от 17.10.2016 сведения об указанном участке внесены в государственный кадастр недвижимости 30.09.2004, разрешённое использование земельного участка - для сельскохозяйственного производства, фактическое использование - ведение сельскохозяйственного производства, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения; доказательств перевода земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию в порядке статьи 8 Земельного кодекса не имеется. Следует из генерального плана Ладожского сельского поселения, что участок с кадастровым номером 23:35:1001002:2 расположен в границах функциональных зон: "зона территорий земель сельскохозяйственного назначения", "резервная территория жилой застройки". В силу статьи 84 Земельного кодекса одним из оснований установления либо изменения границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; установление или изменение границ населенного пункта путем включения в черту населенного пункта дополнительных земельных участков и территорий является основанием изменения категории таких земельных участков. Согласно части 3 статьи 5 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе земель, Закон N 172-ФЗ) в редакции Федерального закона от 19.07.2011 N 246-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. На момент вынесения решения изменения в сведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) о категории спорного земельного участка с земель сельскохозяйственного назначения на земли населенных пунктов не внесены. Следует из пояснений администрации сельского поселения, что в границу Ладожского сельского поселения земельный участок с кадастровым номером 23:35:1001002:2 не включен. Указание заинтересованного лица на изменение категории спорного земельного участка на земли поселений и включение его в черту сельского поселения на основании генерального плана Ладожского сельского поселения документально не подтверждено. Способом восстановления нарушенных прав заявителя в данном случае может быть только направление департаментом в его адрес проекта договора купли-продажи земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:35:1001002:2. Если заявитель будет не согласен с предложенными условиями договора (в том числе в части выкупной стоимости), он вправе в порядке искового производства обратиться в суд с требованием о понуждении департамента заключить договор на условиях крестьянского (фермерского) хозяйства.

Суд апелляционной инстанции, оставляя решение от 05.10.2017 без изменения, с выводами суда первой инстанции согласился, а также отметил, что и суду апелляционной инстанции департамент не представил доказательств включения спорного земельного участка в границы сельского поселения, равно как и доказательств перевода данного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов. Апелляционный суд дополнительно проверил возможное наличие не поименованных в оспариваемом решении департамента оснований для отказа в приватизации спорного участка по основаниям, предусмотренным подпунктами 6, 17 статьи 39.16 Земельного кодекса. При рассмотрении дела в суде первой инстанции департамент в качестве доказательств включения спорного земельного участка в резервную территорию жилой застройки Ладожского сельского поселения представил графический фрагмент генерального плана Ладожского сельского поселения, графический фрагмент Правил землепользования и застройки Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района (утверждены решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 27.05.14 N 1 (далее - ПЗЗ, Правила землепользования и застройки Ладожского сельского поселения) и текстовую часть ПЗЗ из ИСГОД (т. 1, л. д. 89 - 96). При этом описание, перечень земельных участков, подлежащих включению в границы Ладожского сельского поселения, графические материалы с описанием поворотных точек и координат резервной территории, департаментом представлены не были; администрация сельского поселения сообщила суду первой инстанции, что такие документы не составлялись, нахождение земельного участка с кадастровым номером 23:35:1001002:2 в границах резервной территории жилой застройки Ладожского сельского поселения, как и в границах поселения, администрация сельского поселения отрицает. Согласно ответу администрации района от 11.07.2018 N 1207 на запрос администрации сельского поселения, решения по утверждению координат функциональных зон генерального плана Ладожского сельского поселения и территориальных зон Правил землепользования и застройки Ладожского сельского поселения не принимались. Глава КФХ также представил в материалы дела заключение кадастрового инженера Аксенова В.Г. (т. 4, л. д. 54 - 56), из которого следует, что изготовить схему наложения "резервной территории жилой застройки", обозначенной на генеральном плане Ладожского сельского поселения, на земельный участок с кадастровым номером 23:35:1001002:2 технически невозможно, по причине невозможности достоверно определить местоположение (координаты характерных точек) "резервной территории жилой застройки", обозначенной на генеральном плане Ладожского сельского поселения; изготовление достоверной схемы наложения "резервной территории жилой застройки" не представляется возможным по следующим причинам: 1. отсутствуют сведения о системе координат, в которой определены координаты характерных точек границ объекта землеустройства (функциональная зона "резервная территория жилой застройки"); 2. отсутствуют сведения о характерных точках границ объекта землеустройства; 3. представленная копия генерального плана Ладожского сельского поселения не соответствует требованиям нормативно-технических документов по цветности и разрешению (при установленном нормативе 300 dpi); 4. использованная при подготовке генерального плана Ладожского сельского поселения топографическая основа (положение дорожной сети, строений и твердых контуров, которые могут служить ориентиром), не соответствует актуальному состоянию местности. Доводов о недостаточной квалификации кадастрового инженера департамент не заявил. В отсутствие системы координат, в которой определены координаты характерных точек границ объекта землеустройства (функциональная зона "резервная территория жилой застройки"), сведений о характерных точках границ объекта землеустройства "резервная территория жилой застройки", фрагмент генерального плана с такой зоной представляет собой только ее рисунок, без конкретизации точного места ее нахождения. Это подтверждается и администрацией сельского поселения, которая предусмотрела данную зону. В какой бы близости от земель населенных пунктов не находился спорный участок, он находится за границами земель Ладожского сельского поселения, о чем прямо указывает администрация данного поселения. Администрация района пояснений по вопросам внесения в генеральный план Ладожского сельского поселения резервной территории жилищной застройки не представила. Администрация сельского поселения в дополнениях к отзыву от 03.05.2018 пояснила, что представить наглядную схему наложения на спорный земельный участок "резервной территории жилой застройки", обозначенной на генеральном плане Ладожского сельского поселения, не может, ввиду отсутствия кадастрового инженера в штате сотрудников. В дополнениях к отзыву от 03.05.2018, от 07.06.2018 (т. 2, л. д. 55 - 58, 85 - 88) администрация сельского поселения пояснила, что решение в отношении выделения на генеральном плане Ладожского сельского поселения "резервной территории жилой застройки" было принято в перспективе развития поселения по инициативе поселения. При утверждении генерального плана Ладожского сельского поселения администрация сельского поселения учитывала потенциальную потребность в новых территориях под жилую застройку в связи с ростом населения, данная "резервная территория жилой застройки" планировалась для предоставления гражданам земельных участков в собственность для ведения личного подсобного хозяйства или жилищного строительства. Однако в настоящее время у сельского поселения отсутствует необходимость в резервировании данной территории под "зону жилой застройки", земельные участки, которые входят в данную зону, не будут реализованы на торгах частным лицам или предоставлены в собственность бесплатно на основании законодательства. Сети коммунальной инфраструктуры на территории "резервной жилой застройки" отсутствуют, план застройки указанной территории не разрабатывался, мероприятия по его изготовлению проводить не планируется, как не проводится и не планируется проведение мероприятий по определению инвесторов для осуществления застройки данной территории. Согласно пояснениям администрации сельского поселения, в случае выкупа земельного участка главой хозяйства принудительных мер по выкупу частей спорного земельного участка Ладожским сельским поселением осуществляться не будет, нужда сельского поселения в использовании обозначенной в генеральном плане "резервной территории жилой застройки" отсутствует. С учетом изложенного апелляционный суд не нашел достаточных оснований для вывода о том, что выделение на генеральном плане Ладожского сельского поселения "резервной территории жилой застройки" по состоянию на дату рассмотрения заявления главы хозяйства ограничивало оборотоспособность спорного земельного участка на основании подпунктов 6, 17 статьи 39.16 Земельного кодекса. "Резервная территория жилой застройки" не оформлена надлежащими документами территориального планирования и документацией по планировке территории: администрациями сельского поселения и района не принималось решений по утверждению координат данной функциональной зоны генерального плана и территориальной зоны Правил землепользования и застройки Ладожского сельского поселения; администрация поселения не предоставляла в государственный кадастр недвижимости сведения о границах, об описании местоположения, реквизитах правового акта об установлении либо изменении границ населенного пункта - Ладожского сельского поселения в части данной функциональной зоны; администрацией поселения не подготовлены описание, перечень земельных участков, подлежащих включению в границы Ладожского сельского поселения, не изготовлены графические материалы, необходимые для предоставления в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" и в Росреестр. В данном случае приоритетным является право главы хозяйства как долгосрочного добросовестного арендатора спорного земельного участка на его приватизацию в соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса, перед не оформленной в установленном порядке надлежащими документами территориального планирования и, как на том активно настаивает администрация сельского поселения, отсутствующей у нее необходимостью в использовании "зоны резервной жилищной застройки". Материалами дела подтверждается наличие предусмотренных подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса оснований для приватизации спорного земельного участка без проведения торгов. Департамент не опровергал наличия приведенных выше оснований, предусмотренных подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса, ни в оспариваемом в деле отказе, ни при проверке его законности в судах первой и апелляционной инстанций. Суд первой инстанции на основании части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) проверил законность ненормативного правового акта департамента по основаниям, которые в нем указаны самим департаментом, а апелляционный суд проверил законность этого отказа и по дополнительным основаниям, на которые департамент не ссылался.

В кассационной жалобе департамент просит решение от 05.10.2017 и апелляционное постановление от 12.09.2018 отменить, вынести по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении требований главы хозяйства отказать.

По мнению подателя жалобы, судебные инстанции не дали надлежащую правовую оценку вхождению спорного земельного участка в резервную зону жилой застройки. Вывод апелляционного суда в части отсутствия границ функциональных зон построены на неверном применении норм материального права. Сведения департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (письмо от 12.08.2016) о нахождении спорного земельного участка в границах функциональных зон "зона территорий сельскохозяйственного назначения" и "резервная территория жилой застройки", подтверждены выкопировкой из генерального плана Ладожского сельского поселения, фрагментом схемы территориального планирования муниципального образования Усть-Лабинский район, самой администрацией сельского поселения в дополнении к отзыву, представленному в суд апелляционной инстанции. Правила землепользования и застройки не должны противоречить функциональному зонированию, предусмотренному генеральным планом. Предоставление земельного участка главе хозяйства для сельскохозяйственного использования будет не соответствовать установленной функциональной зоне жилищной застройки, что в силу подпункта 14 статьи 39.16 Земельного кодекса является основанием для отказа в предоставлении участка в собственность. Вывод судов об отсутствии границ функциональных зон построен на неверном применении норм материального права. Администрация сельского поселения подтвердила факт резервации спорного земельного участка для нужд поселения, что нашло отражение на странице 15 (абзац 8) апелляционного постановления. Отказ департамента основан на информации уполномоченных органов о функциональном зонировании территорий, приведенный в мотивировочной части решения суда вывод о применении положений Закона N 172-ФЗ необоснован, правовая оценка доводам департамента не дана.

Глава хозяйства в отзыве против удовлетворения кассационной жалобы возразил.

Администрация района заявила ходатайство о проведении судебного разбирательства в отсутствие ее представителя, которое арбитражным судом округа рассмотрено и удовлетворено в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса. В данном ходатайстве администрация района также просит окружной суд учесть ее позицию, изложенную в отзыве от 27.02.2017, вынести законное и обоснованное решение.

В судебном заседании представитель департамента на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, представитель главы хозяйства просил жалобу отклонить.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Судебные акты, несмотря на требование департамента об их отмене в полном объеме, фактически в части отказа в удовлетворении требований главы хозяйства не обжалуются (соответствующие доводы в кассационной жалобе не приведены), поэтому окружным судом в данной части не проверяются.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон и пояснения администрации сельского поселения, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 30.09.2004 в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о земельном участке из категории земель сельскохозяйственного назначения площадью 9 7969 кв. м с кадастровым номером 23:35:1001002:2, местонахождением относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Краснодарский край, Усть-Лабинский район, с/о Ладожский, участок 933, с видом разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства (т. 1, л. д. 34 - 36).

Земельный участок с кадастровым номером 23:35:1001002:2 находится в государственной собственности Краснодарского края, обременен арендой в пользу главы хозяйства (т. 1, л. д. 34 - 36, 104 - 106).

Письмом от 24.08.2016 N 52-22065/16-32.20 департамент отказал главе КФХ в предоставлении испрашиваемой государственной услуги по предоставлению в собственность за плату земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:35:1001002:2, указав, что в соответствии с генеральным планом Ладожского сельского поселения испрашиваемый участок расположен в границах функциональных зон: "зона территорий земель сельскохозяйственного назначения", "резервная территория жилой застройки" (т. 1, л. д. 38 - 39).

Полагая, что отказ департамента, выраженный в письме от 24.08.2016, не соответствует законодательству Российской Федерации и Краснодарского края, нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, глава КФХ обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данное решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ, подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса (в редакции Федерального закона от 03.07.2016 N 336-ФЗ, действующей с 15.07.2016, и на момент подачи главой хозяйства заявления 25.07.2016) без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу, этому гражданину или этому юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения с ним договора аренды при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка в случае, если этим гражданином или этим юридическим лицом заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов подано до дня истечения срока указанного договора аренды земельного участка.

Закрепленный в статье 39.17 Земельного кодекса порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусматривает обязанность уполномоченного органа при рассмотрения поступившего заявления о предоставлении участка проверить наличие или отсутствие оснований для отказа, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса, и по результатам указанных рассмотрения и проверки совершить одно из перечисленных в пункте 5 данной статьи действий; уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса, и направляет заявителю принятое решение, в котором должны быть указаны все основания отказа (подпункт 3 пункта 5).

Закреплено в пунктах 1, 2 статьи 83 Земельного кодекса, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов; границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является: 1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях; пункт 1 статьи 84 Земельного кодекса).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) территориальное планирование определено как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Согласно части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса).

В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса генеральный план поселения содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3); на указанных картах отображаются, в том числе границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов (часть 5); материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе границы поселения, границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения (часть 8).

Из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что указанным законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 N 32-АПГ17-1).

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории поселения в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности (определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7).

В соответствии с позицией, приведенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 по делу N 308-КГ17-2697, факт формирования земельного участка до утверждения соответствующего документа территориального планирования сам по себе не свидетельствует о незаконности отказа в предоставлении участка в соответствии со статьей 39.16 Земельного кодекса. Суд должен установить обстоятельства наличия (отсутствия) соответствующих ограничений путем истребования указанных документов от органов местного самоуправления, а также привлечь специалиста для получения соответствующих разъяснений.

Отказывая в предоставлении главе хозяйства испрашиваемой государственной услуги, департамент в письме от 24.08.2016 N 52-22065/16-32.20 указал на частичное расположение земельного участка с кадастровым номером 23:35:1001002:2 в соответствии с генеральным планом Ладожского сельского поселения в функциональной зоне "резервная территория жилой застройки".

В силу части 1 статьи 64 Кодекса доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном этим Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли к выводам о том, что земельный участок с кадастровым номером 23:35:1001002:2 в границу Ладожского сельского поселения на основании его генерального плана не включен, находится за границей населенных пунктов, его расположение в предусмотренной генеральным планом Ладожского сельского поселения функциональной зоне "резервной территории жилой застройки" документально не подтверждено.

Между тем, соответствующие выводы суда первой инстанции постановлены фактически на основании пояснений администрации сельского поселения и противоречат ссылке этого же суда в решении на расположение спорного участка в границах функциональных зон "зона территорий земель сельскохозяйственного назначения", "резервная территория жилой застройки".

Вопрос о привлечении к рассмотрению спора специалиста (статья 55.1 Кодекса), о назначении экспертизы (статья 82 Кодекса) судами не обсуждался, несмотря на необходимость специальных знаний для проверки доводов департамента и сведений администрации района, достоверной оценки представленных в материалы дела фрагментов генерального плана и правил землепользования и застройки Ладожского сельского поселения (т. 1, л. д. 88 - 96).

Приняв во внимание доводы администрации сельского поселения о расположении спорного участка за границей поселения, суды не выяснили надлежащим образом вопрос о расположении его в границах какого-либо населенного пункта согласно генеральному плану Ладожского сельского пояснения, не учли пояснения данной администрации в суде апелляционной инстанции, предложившем ответить на конкретные вопросы, об отсутствии специалиста (кадастрового инженера) в штате сотрудников (лист 15 апелляционного постановления).

Вопреки положениям части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса об обязательности документов территориального планирования и части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса об утверждении генерального плана поселения представительным органом местного самоуправления поселения (после проведения необходимых процедур обсуждения и согласования проекта генерального плана), суд апелляционной инстанции квалифицировал фрагмент утвержденного и никем не оспоренного, не признанного недействительным генерального плана Ладожского сельского поселения, в качестве рисунка, что не может быть признано правильным.

Суждения апелляционного суда о том, что функциональная зона генерального плана поселения является объектом землеустройства и не имеет правового значения, не может быть определена и соотнесена со спорным земельным участком, в отсутствие характерных точек границ данного зоны, не основаны на требованиях градостроительного законодательства к содержанию генеральных планов поселений, фактически нивелируют действие генерального плана поселения как документа территориального планирования. Кроме того, такие выводы не согласуются с другими, отраженными в апелляционном постановлении пояснениями администрации сельского поселения, об отсутствии нужды поселения в использовании обозначенной на генеральном плане "резервной территории жилой застройки", на которой не создано никакой инфраструктуры, не проложено коммуникаций, которая более не рассматривается в качестве перспективной как зона жилой застройки, свидетельствующими о наличии у администрации сельского поселения понимания о месте расположения соответствующей территории.

Оценивая заключение кадастрового инженера Аксенова В.Г., суд апелляционной инстанции не учел отсутствие у него квалификации в сфере градостроительного планирования, недостатки технического исполнения (по цветности и разрешению) представленного ему для исследования фрагмента копии генерального плана Ладожского сельского поселения, ничем не обоснованное и не подтвержденное указание на несоответствие актуальному состоянию местности топографической основы генерального плана.

Поскольку судебные инстанции не исследовали с достаточной полнотой и не применили при разрешении настоящего спора действующие по состоянию на момент принятия департаментом оспариваемого решения генеральный план и правила землепользования и застройки Ладожского сельского поселения, предназначение земельного участка с кадастровым номером 23:35:1001002:2 для ведения сельскохозяйственного производства и возможность его отчуждения в частную собственность без проведения торгов на основании подпункта 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса не могут считаться достоверно установленными, а решение от 05.10.2017 и апелляционное постановление от 12.09.2018 - не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права (часть 4 статьи 15, статья 71, пункт 2 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, пункт 3 часть 1 статьи 287, часть 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить недостатки и нарушения, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, установить и исследовать все существенные для рассмотрения дела обстоятельства, дать исчерпывающую оценку доводам участников спора, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации департамент (орган государственной власти) от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы освобожден.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.10.2018 по ходатайству департамента исполнение решения от 05.10.2017 и апелляционного постановления от 12.09.2018 приостановлено на срок до рассмотрения кассационной жалобы. Поскольку кассационная жалоба рассмотрена и признана не подлежащей удовлетворению, приостановление исполнения обжалуемых судебных актов, произведенное названным определением, утратило силу (часть 4 статьи 283 Арбитражного процессуального кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.10.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 по делу N А32-41252/2016 в обжалованной части отменить, в указанной части дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

Я.Е. Волков А.И. Мещерин