Приложение. Обзор обобщения анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций за 2022 год

Приложение
к приказу Федеральной службы
по труду и занятости
от 31 мая 2023 г. N 117

Обзор обобщения анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций за 2022 год

Введение

Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости, альтернативной гражданской службы, специальной оценки условий труда и социальной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан.

Федеральная служба по труду и занятости находится в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

Федеральная служба по труду и занятости руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, а также Положением о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 324 (далее - Положение N 324).

Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основные задачи и подходы к совершенствованию надзора в сфере труда:

- обеспечение определенности, прозрачности и открытости федерального надзора в сфере труда;

- формирование и пропаганда системы внутреннего контроля соблюдения работодателями требований трудового законодательства;

- создание условий для развития мотивации работодателей к соблюдению требований трудового законодательства, к улучшению условий труда работников;

- внедрение риск-ориентированных подходов к организации федерального надзора в сфере труда;

- развитие потенциала федеральной инспекции труда при осуществлении федерального надзора в сфере труда.

Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется:

- трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права;

- иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:

- указами Президента Российской Федерации;

- постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

- нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ.

Основу действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере труда, составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров (статья 10 Трудового кодекса РФ).

2. Порядок реализации, правоприменительная, судебная практика, практика прокурорского реагирования, возникающие проблемы при реализации, пути решения возникающих проблем, предпринимаемые меры, лучшие практики, предложения по совершенствованию законодательства по вопросам ведения административного производства

Наряду с полномочиями по непосредственному рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию по ним решений о привлечении к административной ответственности виновных в допущенных правонарушениях в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ должностные лица гострудинспекции уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 17.7, 17.9, 19.4 1, 19.6, 19.7, 19.7.5-1, 19.26, ст.19.4 ч. 1, ст.19.5 ч. 1, ст. 20.25 КоАП РФ.

Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности

Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности производится в соответствии с правилами, установленными статьей 4.5 КоАП РФ (постановление по делу об административном правонарушении за нарушение трудового законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения).

По всем административным правонарушениям с недлящимися сроками (например, нарушение сроков выплаты заработной платы, окончательного расчета при увольнении, оплаты отпуска и т.п.) срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с даты совершения административного правонарушения. При длящихся административных правонарушениях указанный срок исчисляется со дня выявления правонарушения, исходя из практики - со дня оформления акта проверки.

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем обнаружения длящегося правонарушения, а в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, - со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Срок давности привлечения к ответственности за административные правонарушения против порядка управления (статьи 19.4, 19.4.1, 19.5 КоАП РФ), посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (статья 20.25 КоАП РФ), рассматриваемые судьями, в соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ составляет три месяца.

При этом, за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

Таким образом, при учете сроков давности привлечения к административной ответственности инспекции труда обращают внимание на субъект привлечения и санкцию соответствующей статьи КоАП РФ.

Например: 6 мая 2022 года в отношении ООО "СПХ "П" вынесено постановление о назначении административного наказания. ООО "СПХ "П" допустило нарушение норм действующего трудового законодательства, что подтверждается протоколом об административном правонарушении от 06.05.2022, а именно: в соответствии с требованиями пункта 29 Типовых норм N 416н животновод должен обеспечиться, в том числе, халатом хлопчатобумажным или костюмом хлопчатобумажный для защиты от общих производственных загрязнений и механических воздействий, или костюмом из смешанных тканей для защиты от общих производственных загрязнений и механических воздействий (2 на год), рукавицами комбинированные или перчатками с полимерным покрытием (12 пар на год), ботинками кожаными с жестким носком (1 пара на год), зимой дополнительно: костюмом на утепляющей прокладке. В нарушение указанных требований двое животноводов указанными средствами индивидуальной защиты не обеспечены. Таким образом, в действиях (бездействии) юридического лица ООО "СПХ "П" имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 5.27.1 КоАП РФ, то есть необеспечение работников средствами индивидуальной защиты. Временем совершения административного правонарушения, в рассматриваемом случае является время обнаружения административного правонарушения, то есть 25.04.2022.

В соответствии с п. 13 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 23.12.2021 N 45 необходимо иметь в виду, что административные правонарушения, предусмотренные частью 4 статьи 5.27 КоАП РФ, не являются длящимися.

Административное правонарушение, заключающееся в уклонении от оформления трудового договора в случае, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного представителя, будет окончено по истечении предусмотренных частью 2 статьи 67 ТК РФ трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе.

Например: гострудинспекцией рассмотрено обращение гражданина по факту не оформления трудовых отношений с ним ЧОО. Доказательствами по делу установлено, что гражданин допущен до работы охранником в ТЦ с 01.04.2021 по 01.11.2021 как сотрудник ЧОО. В нарушение требований статьи 67 ТК РФ трудовой договор с работником в письменном виде не оформлен. Таким образом, работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя 01.04.2021, административное правонарушение, выражающееся в уклонении от оформления трудового договора будет окончено по истечении предусмотренных частью 2 статьи 67 ТК РФ трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе, то есть 05.04.2021.

Признание лица потерпевшим (статья 25.2 КоАП РФ)

В соответствии с частью 1 статьи 25.2 КоАП РФ потерпевшим признается физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.

Согласно части 3 статьи 25.2 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием потерпевшего. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении потерпевшего о месте и времени рассмотрения дела и, если от потерпевшего не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Например: по результатам проведения проверки по обращению К. выявлены нарушения в части привлечения ее к дисциплинарной ответственности, тем самым причинив заявительнице моральный вред, в связи с чем К. признана потерпевшей. Не привлечение к участию в деле об административном правонарушении работников, в отношении которых были допущены нарушения трудового законодательства, в качестве потерпевших, послужило основанием для отмены постановления о назначении административного наказания в отношении юридического лица ООО "А".

Составление протокола без указания персональных данных лица, привлекаемого к административной ответственности (часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ)

В силу ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Составление протокола без указания персональных данных лица, привлекаемого к административной ответственности, таким образом, недопустимо.

Извещение лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте возбуждения и рассмотрения административного дела (статья 25.15 КоАП РФ)

Извещение лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте возбуждения и рассмотрения административного дела должностными лицами гострудинспекции происходит в соответствии со статьей 25.15 КоАП РФ, а также на основе пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5, согласно которому лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда из указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение об отсутствии адресата по указанному адресу, о том, что лицо фактически не проживает по этому адресу либо отказалось от получения почтового отправления, а также в случае возвращения почтового отправления с отметкой об истечении срока хранения.

Извещение лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте возбуждения административного дела производится путем вручения лично под роспись или направления почтовым отправлением (заказным с уведомлением) соответствующего уведомления, в котором указывается место и время составления протокола об административном правонарушении, а также лицу разъясняются права, предусмотренные КоАП РФ. В целях оперативного извещения практикуется также извещение лиц через органы прокуратуры (по отдельной договоренности), по факсу и по электронной почте, с последующим направлением в гострудинспекции подтверждения получения уведомления с личной подписью лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и (или) штампом входящей корреспонденции (в отношении юридических лиц).

Свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются к должностному лицу, в производстве которого находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Извещения, адресованные индивидуальным предпринимателям, направляются по месту их жительства. При этом место жительства индивидуального предпринимателя определяется на основании выписки из ЕГРИП.

Место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц.

Если лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, заявило ходатайство о направлении извещений по иному адресу, должностное лицо, в производстве которого находится дело, направляет извещение также по этому адресу. В этом случае извещение считается врученным лицу, участвующему в производстве по делу об административном правонарушении, если извещение доставлено по указанному таким лицом адресу.

В 2022 году продолжает сохраняться практика, когда привлекаемые лица уклоняются от получения уведомлений о времени и месте возбуждения и рассмотрения административного дела, что затрудняет процедуру привлечения виновных к административной ответственности должностными лицами и приводит к истечению срока для привлечения к административной ответственности.

Определение должностных лиц, виновных в совершении административного правонарушения, обоснование наличие у лица организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий (статья 2.4 КоАП РФ)

Определение должностных лиц, виновных в совершении административного правонарушения, обоснование наличие у лица организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий должностными лицами гострудинспекции происходит в соответствии с КоАП РФ, а также действующими у работодателя локальными нормативными актами (должностная инструкция, приказ о вступлении в должность, приказ о возложении полномочий, приказ о возложении функций по контролю).

Для целей обоснования совершения административного правонарушения должностным лицом в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей в ходе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении дополнительно истребуются следующие документы: приказ о назначении на должность, трудовой договор, должностная инструкция, приказы о возложении обязанностей, правила внутреннего трудового распорядка, табель учета рабочего времени.

Субъектами административной ответственности за нарушения трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выступают в том числе: работодатели - юридические лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - работодатели), их должностные лица, допустившие нарушения в сфере трудовых отношений, возникающих между работником и работодателем (части 1-2, 4-7 статьи 5.27, статья 5.27.1 КоАП РФ); физические или должностные лица, не уполномоченные работодателем на привлечение к трудовой деятельности иных лиц (части 3, 5 статьи 5.27 КоАП РФ).

К числу должностных лиц, подлежащих привлечению к административной ответственности по статьям 5.27, 5.27.1 КоАП РФ, следует относить лиц, совершивших административные правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций (примечание к статье 2.4 КоАП РФ).

Прекращение трудовых отношений с должностным лицом, в том числе руководителем организации, не исключает возможности возбуждения в отношении его производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности, если нарушение было допущено им в период исполнения служебных обязанностей (статья 2.4 КоАП РФ) и не истек срок давности привлечения к административной ответственности, составляющий один год (часть 1 статья 4.5 КоАП РФ).

Государственная регистрация прекращения физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя не препятствует привлечению данного лица к административной ответственности в пределах срока давности за совершенные им в период осуществления указанной деятельности административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.27, 5.27.1 КоАП РФ. При этом такому лицу назначается административное наказание, установленное для индивидуальных предпринимателей.

При выявлении противоречий в полномочиях нескольких должностных лиц, неоднозначности толкования зон их ответственности наиболее целесообразным является привлечение к административной ответственности руководителя юридического лица, как основного представителя работодателя.

Например: директор МПК ЖКХ, являясь в соответствии с Положением о системе управления охраной труда лицом, ответственным за соблюдение требований охраны труда, не обеспечил выполнение мероприятий по управлению профессиональными рисками для пострадавшего, контроль за соблюдением пострадавшим требований охраны труда при работе с бензопилой, а также не обеспечил надлежащее расследование несчастного случая, чем нарушил статьи 214, 229, 230 ТК РФ, пунктов 3, 18, 25 Примерного положения о системе управления охраной труда, утвержденного приказом Минтруда России от 29.10.2021 N 776н, подпункт 2 пункта 6, подпункт 6 пункта 79 Правил по охране труда при работе с инструментом и приспособлениями, утвержденных Приказом Минтруда России от 27.11.2020 N 835н. Таким образом, в действиях (бездействии) должностного лица - директора МКП ЖКХ имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ.

Квалификация административного правонарушения

Квалификация административного правонарушения должностными лицами гострудинспекции происходит в зависимости от типа конкретного административного правонарушения. При этом учитывается, что норма части 1 статьи 5.27 КоАП РФ является общей по отношению к специальным нормам, изложенным в частях 3, 4 и 6 названной статьи, а нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, влечет административную ответственность по соответствующей части статьи 5.27.1 КоАП РФ.

При решении вопроса о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 5.27 КоАП РФ учитывается, что квалификации в качестве административного правонарушения не подлежат частичная невыплата (в размере менее половины подлежащей выплате суммы) свыше трех месяцев либо полная невыплата свыше двух месяцев заработной платы, иных установленных законом выплат работникам, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности руководителем организации, работодателем (физическим лицом, руководителем филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения организации), поскольку такие действия (бездействие) содержат признаки уголовно наказуемого деяния, предусмотренного статьями 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В случае установления указанных обстоятельств, при рассмотрении дела об административном правонарушении, данное дело подлежит прекращению с передачей материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (пункт 3 часть 1.1 статья 29.9 КоАП РФ, подпункт "а" пункт 1 часть 2 статья 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).

Например: решением районного суда от 17.01.2022 г. постановление о назначении административного наказания в отношении ООО "А", предусмотренного частью 1 статьи 5.27.1 КоАП РФ отменено. Причиной отмены постановления послужила неверная квалификация выявленного нарушения должностным лицом.

Привлечение к административной ответственности виновных лиц при наличии признаков, указывающих на наличие состава уголовного преступления (пункт 7 части 1 статьи 24.5, пункт 3 части 1.1 статьи 29.9, часть 6 статьи 5.27 КоАП РФ)

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, либо постановления о возбуждении уголовного дела.

При наличии признаков, указывающих на наличие состава уголовного преступления, должностные лица гострудинспекции направляют соответствующую информацию и документы в следственные органы для принятия решения о возбуждении уголовного дела по статье 145.1 Уголовного кодекса РФ.

Например: по требованию прокуратуры гострудинспекцией проведена внеплановая документарная проверка ООО "Н" по факту невыплаты заработной платы. По результатам проверки факты невыплаты заработной платы работникам подтвердились. Глубина задолженности более четырех месяцев, что подпадает под уголовную ответственность, предусмотренную статьей 145.1 УК РФ. Гострудинспекцией составлен акт, ООО "Н" выдано предписание об устранении выявленных нарушений, а также в отношении юридического лица ООО "Н" составлен протокол по части 6 статьи 5.27 КоАП РФ (невыплата или неполная выплата в установленный срок заработной платы, других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо воспрепятствование работодателем осуществлению работником права на замену кредитной организации, в которую должна быть переведена заработная плата, либо установление заработной платы в размере менее размера, предусмотренного трудовым законодательством). В отношении законного представителя ООО "Н" (генерального директора) направлена информация в СУ СК России для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела по статье 145.1 УК РФ.

Вместе с тем, достаточно часто решение об отказе в возбуждении уголовного дела принимается за пределами срока, установленного для привлечения к административной ответственности, поэтому виновное лицо так остается и не привлеченным ни к уголовной ответственности, ни к административной ответственности.

В случае установления указанных обстоятельств, при рассмотрении дела об административном правонарушении, данное дело подлежит прекращению с передачей материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (пункт 3 часть 1.1 статья 29.9 КоАП РФ).

Копии материалов расследования несчастных случаев гострудинспекциями в порядке межведомственного взаимодействия передаются в следственные органы для учета и использования в работе.

Указание в протоколе события административного правонарушения, надлежащее описание вменяемого нарушения (часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ)

Согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе место, время совершения и событие административного правонарушения.

Как разъяснено в пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5, существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении.

Отсутствие надлежащего описания события правонарушения в протоколе об административном правонарушении при его составлении должностным лицом свидетельствует об отсутствии выявления самого события правонарушения, поскольку не установлены юридически значимые обстоятельства, что не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело и лишает возможности принять по делу законное и обоснованное решение.

Таким образом, надлежащее оформление протокола об административном правонарушении является основой успешного рассмотрения дела об административном правонарушении, привлечения виновных лиц к ответственности. Позиция судов общей юрисдикции сводится к невозможности устранения недостатков протокола на стадии непосредственного рассмотрения дела, и хотя в ряде случаев протокол возвращается для исправления имеющихся недостатков, в большинстве случаев противоречия и неточности оцениваются при рассмотрении последующей жалобы на постановление о назначении административного наказания в качестве безусловного основания для прекращения дела об административном правонарушении ввиду отсутствия события или состава правонарушения.

Возбуждение административного дела неуполномоченным на то должностным лицом (пункт 4 части 1 статьи 29.4, часть 4 статьи 28.3 КоАП РФ, приказ Роструда от 02.09.2015 N 238, абзац 4 пункта 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5)

В силу части 4 статьи 28.3 КоАП РФ, перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1-3 и 6.2 статьи 28.3 КоАП РФ, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Приказом Роструда от 02.09.2015 N 238 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" определен перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

В абзаце 4 пункта 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 указанно, что в случае, когда протокол об административном правонарушении составлен, в том числе, неправомочным лицом, судье на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения.

Например: постановлением старшего государственного инспектора труда гострудинспекцией возбуждено дело об административном правонарушении, а затем и привлечено к административной ответственности АО "Ю" за не обеспечение функционирования системы управления охраной труда по части 1 статьи 5.27.1. КоАП РФ и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 55 тыс. рублей. Решением районного суда от 26.05.2022, постановление отменено в связи с тем, что, согласно приказу Роструда от 02.09.2015 N 238, старший государственный инспектор труда не вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в отношении юридических лиц.

Рассмотрение протоколов об административном правонарушении в суде

В 2022 году рассмотрено и принято судами на основании протоколов гострудинспекции 4 673 решения о назначении виновным должностным и юридическим лицам административных наказаний, в том числе:

- в связи с воспрепятствованием законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) (части 1, 2, 3 статьи 19.4.1 КоАП РФ) - 1597;

- невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) (часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ) - 546;

- в связи с неуплатой административного штрафа в установленный законом срок (часть 1 статьи 20.25 КоАП РФ) - 2 380.

Причины возвращения протокола об административном правонарушении обратно

Одной из причин возвращение судами протоколов является отсутствие в материалах дел об административных правонарушениях сведений о надлежащем уведомлении лиц, привлекаемых к административной ответственности о времени и месте составления протокола. Указанная проблема возникает в связи с тем, что некоторые суды не считают надлежащим уведомлением случаи, когда фактически такое письмо не было получено адресатом, а было возвращено гострудинспекции в связи с истечением сроков хранения.

Также наиболее часто протоколы, направляемые в суд, возвращаются по причине истечения трехмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, что, как правило, вызвано особенностями работы судебной системы.

Имеют место и другие причины возвращения судами протоколов об административном правонарушении

Например: направленные в отношении ООО "И" по части 5 статьи 5.27.1 и части 5 статьи 5.27 КоАП РФ протоколы об административном правонарушении и материалы были возвращены судом в гострудинспекцию по причине отсутствия в них решения и материалов по ранее проведенной проверке.

Например: определением мирового судьи возвращен протокол об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя, которому вменялась вина в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ в связи с отсутствием сведений о месте и дате рождения правонарушителя.

Например: в определении и.о. мирового судьи от 29.08.2022 причиной возврата протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, в отношении директора ООО "А", указано то, что материалы дела поступили в суд за 2 дня до истечения срока привлечения к административной ответственности, что препятствует рассмотрению дела судом, поскольку исключает возможность назначения времени и места рассмотрения дела, извещения об этом лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Причиной возврата протоколов может явиться неполнота представленных материалов, выразившаяся в том, что материал не сшит (не скреплен), не пронумерован, отсутствует опись, в остальных случаях - неправильное заполнение документов Почтой России (не проставлена отметка об истечении срока хранения, о неудачной попытке вручения и проч.).

Причины отмены административных актов производства в досудебном и судебном порядке

Обращения с жалобами на постановления об административном правонарушении в порядке досудебного обжалования вышестоящему должностному лицу гострудинспекции поступают с целью снижения размера штрафа. Такое снижение представляется допустимым в случаях представления к рассмотрению жалобы дополнительных доказательств, которые могут быть рассмотрены в качестве обстоятельств, смягчающих вину лица, совершившего административное правонарушение, а также при одновременном подтверждении устранения нарушителем негативных последствий его деяния, в частности исполнения им соответствующего предписания.

Принятие судами решений об отмене постановлений о назначении административного наказания по причине отсутствия состава административного правонарушения в большинстве случаев связано с неустановлением инспектором, выносившим постановление о привлечении к административной ответственности, вины привлекаемого лица.

Причиной отмены постановлений о назначении административного наказания может стать отсутствие события административного правонарушения.

Например: решением районного суда от 22.07.2022 постановление в отношении должностного лица ОАО "С" по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 5.27.1 КоАП РФ отменено, дело прекращено в связи с отсутствием в его действиях события правонарушения. Судом установлено, что из описания события административного правонарушения, отражённого в протоколе, нельзя однозначно утверждать о его соответствии объективной стороне правонарушения. Дело было обжаловано в Верховный суд Республики Мордовия. Решением от 19.09.2022 решение районного суда оставлено без изменения, жалоба без удовлетворения.

Еще одной причиной отмены постановлений является истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

Например: решением районного суда отказано в удовлетворении жалобы председателя правления ТСЖ "С" на постановление о назначении административного наказания по части 6 статьи 5.27 КоАП РФ. Председателем правления ТСЖ "С" данное решение суда обжаловано в вышестоящую инстанцию, в судебное заседание к рассмотрению дела представитель Государственной инспекции труда не допущен, так как отсутствуют полномочия на представление интересов должностного лица, вынесшего постановление по делу об административном правонарушении. Решение районного суда отменено, дело возвращено на новое рассмотрение в ином составе. При повторном рассмотрении дела, постановление Государственной инспекции труда отменено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

Причиной отмены постановлений является также малозначительность правонарушения. Принятие судами решений об отмене постановлений о назначении административного наказания по причине малозначительности связано с неполным и всесторонним исследованием обстоятельств дела должностными лицами, выносящими постановление.

Например: решением судьи от 05.07.2022 г. АО "К" освобождено от административной ответственности по части 3 статьи 5.27.1 КоАП РФ в связи с малозначительностью административного правонарушения. Обществу вменялось, по материалам прокурорской проверки, нарушение трудового законодательства в части допуска работников предприятия до выполнения трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда. Малозначительность совершенного правонарушения судья мотивировал тем, что выявленное нарушение не повлекло за собой существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений и последствий причинения вреда, а также тем, что еще до возбуждения производства по делу об административном правонарушении отношения с работниками, которые были допущены до выполнения трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, были прекращены, а виновные лица предприятия привлечены к дисциплинарной ответственности.

Как правило, в указанных случаях, инспектором не учитывается тяжесть наступивших в результате правонарушения последствий и оперативность устранения выявленных нарушений.

В ряде случаев причиной вынесения судами решений об отмене постановления о назначении административного наказания явилось нарушение процессуальных требований, предусмотренных статьей 25.2 КоАП РФ.

Например: решением Калининского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики от 20.01.2022 постановление главного государственного инспектора труда от 29.10.2021 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 5.27 КоАП РФ в отношении юридического лица ООО "Б" отменено, дело об административном правонарушении направлено на новое рассмотрение в гострудинспекцию, в связи с тем, что в нарушение части 3 статьи 25.2 КоАП РФ потерпевший не был надлежащим образом извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Причиной отмены постановлений о назначении административного наказания может стать наличие индивидуального трудового спора (статья 381 ТК РФ).

Например: решением Верховного Суда Республики Крым от 09.08.2022г. решение Киевского районного суда г. Симферополь Республики Крым от 27.06.2022 постановление должностного лица Инспекция по труду Республики Крым от 28.02.2022 в отношении временного генерального директора АО "С" К. отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях должностного лица состава административного правонарушения. Отменяя постановление должностного лица административного органа, а также судебное решение первой инстанции и прекращая производство по делу на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, судом сделан вывод, что разногласия, возникшие между работодателем АО "С" и работником Р. содержат признаки, перечисленные в статье 381 ТК РФ и являются индивидуальным трудовым спором, подлежащим рассмотрению в порядке, предусмотренном статьёй 382 ТК РФ, что свидетельствует об отсутствии в деянии, вменённом К. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.27 КоАП РФ.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2021 года N 45 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" ввиду различной правовой природы таких способов защиты прав граждан, как индивидуальный трудовой спор и привлечение работодателя к административной ответственности за нарушение трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, наличие рассмотренного или подлежащего рассмотрению индивидуального трудового спора между работником и работодателем не исключает возможности привлечения последнего к административной ответственности. При этом решение органа, уполномоченного на рассмотрение индивидуальных трудовых споров, подлежит учёту судьёй при рассмотрении дела об административном правонарушении в качестве одного из доказательств. Однако Верховным Судом Республики Крым оценка правомерности привлечения К. к административной ответственности по существу вменённого правонарушения, наличия в его действиях состава административного правонарушения по части 1 статьи 5.27 КоАП РФ в решении Верховного Суда Республики Крым от 09.08.2022 не приведено. Не согласившись с указанным судебным решением Инспекцией по труду Республики Крым подана кассационная жалоба в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Привлечение виновных лиц к административной ответственности по статье 19.4.1. КоАП РФ

Одним из оснований, для привлечения виновных лиц к административной ответственности, является воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля. В данном случае должностным лицом инициируется административное производство по статье 19.4.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, при привлечении виновных лиц к административной ответственности по статье 19.4.1. КоАП РФ мировыми судами часто применяется наказание с применением санкции статье 2.9 КоАП РФ в виде предупреждения и устного замечания, что влечет безнаказанность юридических, должностных и лиц осуществляющих деятельность без образования юридического лица.

Например: по письменным обращениям граждан по вопросам невыплаты заработной платы в отношении ООО "А" назначено проведение внеплановой документарной проверки. Решение с запросом о представлении необходимых для проверки документов направлены контролируемому лицу. Однако документы для проверки представлены не были, в связи с чем ООО "А" было вызвано для составления протокола в соответствии с ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ. Протокол направлен по подведомственности в суд, которым принято решение о привлечении ООО "А" к административной ответственности в виде предупреждения.

К административной ответственности по части 3 статьи 19.4.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 тыс. рублей привлечено ООО "Ф". ООО "Ф" уклонилось от поручения копии решения о проведении КНМ и требования о предоставлении документов, чем воспрепятствовало законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), повлекшее невозможность проведения проверки.

Несоразмерность наказания, предусмотренного в настоящее время статьей 19.4.1 КоАП РФ очевидна, необходимо увеличить размер и вид наказания.

3. Порядок реализации, правоприменительная, судебная практика, практика прокурорского реагирования, возникающие проблемы при реализации, пути решения возникающих проблем, предпринимаемые меры, лучшие практики, предложения по совершенствованию законодательства, по вопросам проведения профилактических мероприятий

Объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований

В 2022 году работодателям вынесено 483 633 предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований, в том числе в отношении образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, предприятий малого бизнеса.

В силу статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ инспекторы труда объявляют предостережение контролируемому лицу в следующих случаях:

- в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований;

- в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Данная информация может быть получена без взаимодействия с организациями и индивидуальными предпринимателями. К ней относятся сведения, полученные из других органов государственной или муниципальной власти, из средств массовой информации, а также при обращениях граждан в гострудинспекцию, при осуществлении госинспекторами труда мониторинга передачи результатов проведения специальной оценки условий труда в Федеральную государственную информационную систему результатов специальной оценки условий труда. Невозможность определения параметров деятельности контролируемого лица, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным индикаторам риска нарушения обязательных требований выступает основанием для проведения контрольного (надзорного) мероприятия - тоже основание для предостережения в силу статьи 60 Федерального закона N 248-ФЗ. По фактам возможных нарушений трудового законодательства, не связанным с угрозой жизни и здоровью работников, с которыми обращались граждане в гострудинспекцию, в основном применялись только профилактические меры воздействия: вынесение предостережений о недопустимости нарушений требований трудового законодательства. Гострудинспекциями предостережение направляется при наличии у органа сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе контрольных мероприятий, которые проводились без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (кроме анонимных), информации от других органов и СМИ.

Предостережение как мера профилактического характера хорошо себя зарекомендовала при применении ее по результатам мероприятий, связанных с поступлением в Гострудинспекцию из медицинского учреждения извещения о пострадавшем от несчастного случая на производстве, обратившемся или доставленном в медицинскую организацию по форме N 59-НСП/у. После получения указанного предостережения работодатели в большинстве случаев предоставляют документы о расследовании несчастных случаев с легким исходом в органы ФСС, а также сообщения о последствиях несчастного случая на производстве в Гострудинспекцию.

Основания для выдачи предостережения

Основанием для выдачи предостережений послужили сведения о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований:

- поступление обращений граждан, в том числе устных, по телефонам "горячих линий";

- поступление информации из ФСС России и ФНС России о размере начисленной заработной платы и фактической численности;

- поступление информации из ФСС России о легких несчастных случаях;

нарушений, выявленных при проведении проверки органами прокуратуры с привлечением специалистов инспекции труда;

- мониторинг ФГИС СОУТ в части соблюдения работодателями порядка проведения специальной оценки условий труда.

Данная информация может быть получена без взаимодействия с организациями и индивидуальными предпринимателями.

Решение о направлении предостережения принимает руководитель, заместитель руководителя Гострудинспекции на основании представления (служебной записки) должностного лица.

Оформление предостережения

В соответствии с частью 2 статьи 49 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ в предостережении указывается:

- какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований.

- какие обязательные требования могут нарушить данные действия (бездействия) контролируемого лица, со ссылкой на нормативно-правовой акт, устанавливающий соответствующие требования.

- предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения установленных законодательством требований.

Кроме того, в предостережении указываются:

- наименование органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, который направляет предостережение;

- дата и номер предостережения;

- наименование юридического лица, фамилия, имя, отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя;

- срок (не менее 60 дней со дня направления предостережения) для направления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем уведомления об исполнении предостережения;

- контактные данные органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, включая почтовый адрес и адрес электронной почты, а также иные возможные способы подачи возражений, уведомления об исполнении предостережения;

- возможность обжалования предостережения.

Предостережение не может содержать требования о предоставлении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем сведений и документов.

Например: на основании поступившей в адрес гострудинспекции информации Межрайонной ИФНС России N 6 по Липецкой области о работодателях, выплачивающих заработную плату в размере ниже МРОТ, в частности содержащей сведения в отношении ООО "П" об уровне средней заработной платы на предприятии в размере 9805 руб., гострудинспекцией объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Объявленное предостережение предлагает работодателю представить в адрес гострудинспекции уведомление об исполнении предостережения, фактически подтверждающее выплату заработной платы работникам в размере не ниже МРОТ.

ООО "П" в ответ на объявленное предостережение подано возражение с указанием на соблюдение работодателем требований трудового законодательства в полном объеме, без конкретизации сумм заработной платы, выплачиваемых работникам.

По результатам рассмотрения гострудинспекцией, поступившего от ООО "П" возражения, в связи с отсутствием возможности подтверждения соблюдении работодателем требований трудового законодательства, в части выплаты работникам предприятия заработной платы в размере не ниже МРОТ, заявителю было отказано в удовлетворении требований о признании предостережения "безосновательным и не подлежащим исполнению".

ООО "П" в Арбитражный суд Липецкой области подано заявление о признании недействительным решения о недопустимости нарушения обязательных требований и устранении нарушений, изложенные в предостережении и мотивированном ответе; об удалении сведений, размещенных в сети "Интернет", не применении сведений при проведении профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, либо для признания заявителя недостаточно добросовестным и отказе ему в предоставлении мер поощрения и стимулирования, не использовании при определении риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора).

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 09 декабря 2022 года в удовлетворении заявленных требований ООО "П" к Гострудинспекции отказано в полном объеме.

Например: в гострудинспекцию в Оренбургской области в письменной форме поступили сведения из Министерства труда и занятости населения Оренбургской области о предприятиях, на которых отмечается значительное высвобождение работников и установлены режимы вынужденной неполной занятости. В соответствии с частью 1 статьи 49 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" законному представителю общества объявлено предостережение о недопустимости нарушения статей 178-180 ТК РФ в дальнейшем.

Например: в марте 2022 года в гострудинспекцию поступило обращение работника АО "Р" Мордовского филиала о не предоставлении работодателем рабочего места. Инспекцией было внесено предостережение о недопустимости нарушения норм действующего законодательства. Предостережение работодателем было рассмотрено и исполнено, рабочее место предоставлено.

Направление предостережения работодателю

Предостережение направляется в бумажном виде заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, либо иным доступным для юридического лица, индивидуального предпринимателя способом, включая направление в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица.

Осуществление консультирования

В силу статьи 50 Федерального закона N 248-ФЗ должностные лица территориальных органов Роструда по обращениям контролируемых лиц и их представителей осуществляют консультирование (дают разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля). Консультирование осуществляется без взимания платы.

Должностное лицо контрольного (надзорного) органа по обращениям контролируемых лиц и их представителей осуществляет консультирование (дает разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора)).

Консультирование может осуществляться должностным лицом контрольного (надзорного) органа по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме либо в ходе проведения профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия.

По итогам консультирования информация в письменной форме контролируемым лицам и их представителям не предоставляется, за исключением случаев, установленных положением о видах контроля. Контролируемое лицо вправе направить запрос о предоставлении письменного ответа в сроки, установленные Федеральным законом N 59-ФЗ.

Должностные лица Гострудинспекции осуществляют консультирование по следующим вопросам:

- организация и осуществление государственного контроля (надзора);

- порядок организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий;

- гарантии и защита прав контролируемых лиц;

- эффективные средства и методы соблюдения обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, по выявленным нарушениям;

исполнение решений контрольных (надзорных) органов.

Осуществления профилактического визита

Положениями статьи 45 Федерального закона N 248-ФЗ профилактический визит отнесен к видам профилактических мероприятий, обязательных для осуществления в рамках видов государственного контроля (надзора). Согласно статьи 52 Федерального закона N 248-ФЗ, профилактический визит проводится уполномоченным должностным лицом Федеральной службы по труду и занятости или ее территориального органа в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи.

Общее количество проведенных профилактических визитов в 2022 году - составило 118 020.

Основание проведения профилактического визита

Обязательные профилактические визиты в 2022 году проводились в отношении контролируемых лиц, приступающих к осуществлению деятельности в сферах, имеющих высокий уровень наличия производственного травматизма, сопряженного с тяжелыми повреждениями здоровья либо со смертельным исходом, в течение 3 лет, предшествующих началу осуществления деятельности контролируемым лицом, в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска, а также в отношении контролируемых лиц, плановые проверки которых были отменены в соответствии с положениями Постановления N 336.

Необязательные профилактические визиты проводились на основании информации, содержащейся в обращениях (заявлениях) граждан и организаций, от органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Также необязательные профилактические визиты проводились по запросу контролируемого лица.

Например: по запросу контролируемых лиц были проведены профилактические визиты в ГБУЗ ПО "П", ГБУЗ ПО "X", МБОУ "С", МБОУ "Д".

При проведении профилактического визита организациям не могут выдаваться предписания об устранении нарушений обязательных требований.

Разъяснения, полученные контролируемым лицом в ходе профилактического визита, носят рекомендательный характер.

Срок проведения обязательного профилактического визита не может превышать 8 часов.

Оформление решения о проведении профилактического визита

Решение о проведении профилактического визита принимается заместителем руководителя территориального органа/руководителем территориального органа. В решении указывается дата проведения мероприятия, способ его проведения, основание.

Уведомление работодателя о проведении профилактического визита

О проведении профилактического визита контролируемые лица должны быть уведомлены не позднее чем за пять рабочих дней до даты его проведения путем направления соответствующего уведомления с приложением решения о проведении профилактического визита.

Контролируемое лицо вправе отказаться от проведения обязательного профилактического визита, уведомив об этом контрольный (надзорный) орган не позднее чем за три рабочих дня до даты его проведения. За 2022 год отказов со стороны работодателей о проведении профилактических визитов не было.

Взаимодействие с работодателем при проведении профилактического визита

При проведении профилактического визита осуществляется непосредственное взаимодействие при выезде по адресу контролируемого лица или в режиме аудио-видео-связи.

Оформление результатов профилактического визита

Результаты профилактического визита оформляются актом проведения профилактического визита. Сведения о проведении профилактического визита в установленном порядке вносятся в ЕРКНМ.

Организация и проведение КНМ в случае, если при проведении профилактического визита установлено, что объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или такой вред (ущерб) причинен.

Если при проведении профилактического визита установлено, что объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или такой вред (ущерб) причинен, государственный инспектор труда незамедлительно направляет информацию об этом уполномоченному должностному лицу Роструда или его территориального органа (руководитель или его заместитель) для принятия решения о проведении КНМ (часть 9 статья 52 Федерального закона N 248-ФЗ).

В этом случае основанием проведения КНМ будет являться п. 1 ч. 1 ст. 57 Федерального закона N 248-ФЗ.

Должностное лицо принимает решение о проведении КНМ либо об отказе в его проведении. Данный вид профилактического мероприятия является перспективным в тех случаях, когда по поступившим в гострудинспекцию обращениям не удается установить достоверность сведений о причинении или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, и, соответственно, не представляется возможным по таким обращениям провести контрольно-надзорные мероприятия.