Права на земельные участки "в силу закона" (Б. Уткин, "эж-ЮРИСТ", N 32, август 2003 г.)

Права на земельные участки "в силу закона"

Российская Федерация (далее - РФ) лишила органы управления государственным имуществом субъектов РФ права распоряжаться землей, находящейся под федеральными унитарными и казенными предприятиями, под зданиями и сооружениями хозяйственных обществ и товариществ, приватизированных из федеральной собственности (постановление Правительства РФ от 7.08.2002 N 576), а также землей, отнесенной к федеральной собственности специальными законами (например, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ и др.). Недавно для принятия решений по распоряжению данными земельными участками были созданы территориальные подразделения Министерства имущественных отношений РФ.

Создание новой структуры предназначалось в первую очередь для реализации Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (далее - ФЗ). Закон этот, конечно, крайне неудачный: например, согласно ГК РФ государственная собственность может быть разграничена только на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (ст.214 ГК РФ), а передача государственной земли в муниципальную собственность (то есть ее "разгосударствление") уже подпадает под понятие не "разграничения", а "приватизации", так как местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти (ст.9, ст.12 Конституции РФ).

Законом предписаны следующие нормы: согласно ст.2 ФЗ право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством РФ.

Основанием для государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Согласно ст.3 ФЗ основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение их в состав земель лесного фонда, земель, особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земель обороны и безопасности и т.д.

Казалось бы, все ясно. Но составлять какие-либо перечни, а уж тем более участвовать в судебных процессах чиновникам из вновь созданной государственной структуры (территориальные управления Минимущества РФ), наверное, не очень-то захотелось. Поэтому в строгом соответствии с "законом Паркинсона" тут же родилась новая идея: если в ряде федеральных законов прописано право федеральной собственности на земельные участки, то учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - учреждения юстиции) обязаны ввести в Единый государственный реестр прав (ЕГРП) право собственности РФ "в силу закона", то есть правоустанавливающим документом в таких случаях будет являться соответствующий федеральный закон.

Обсудим этот вопрос с позиций законодательства о государственной регистрации прав на земельные участки.

Прежде всего ГК РФ установлено, что государственная регистрация либо отказ в регистрации проводится не только на основании закона, но и обязательно в порядке, установленном специальным федеральным законом (п.6. ст.131 ГК РФ). Такой закон существует: это Федеральный закон от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ). Кроме того, установлен не только общий порядок государственной регистрации, но и Правила ведения ЕГРП, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18.02.98 N 219.

Этот порядок и эти правила предусматривают, что государственная регистрация прав производится на основании правоустанавливающего документа, в котором обязательно должны быть названы: а) однозначно идентифицированный объект права; б) вид права; в) однозначно идентифицированный субъект права. Очевидно, что ни один из федеральных законов, устанавливающих право государственной собственности на землю, этому требованию не отвечает. Субъект права в них обозначен: например, Российская Федерация. И вид права указан: "Собственность". Но земельный участок как объект права идентифицируется исключительно его кадастровым номером, а никаких кадастровых номеров в федеральных законах нет.

В пункте 1 ст.17 Закона N 122-ФЗ в качестве документов - оснований для государственной регистрации прав федеральные законы вообще не названы. Однако указано, что правоустанавливающими документами в том числе могут быть акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, соответствующем законодательству, действовавшему в месте издания таких актов на момент их издания. Спрашивается: если сам федеральный закон (или, как сказано, "установленное законодательство") может быть правоустанавливающим документом, то какие еще "акты" нужны?

Сведения о содержании правоустанавливающих документов учреждения юстиции обязаны предоставлять правообладателям, их наследникам, уполномоченным им лицам, руководителям органов местного самоуправления и руководителям органов государственной власти субъектов РФ и др. (п.3 ст.7 Закона N 122-ФЗ). Означает ли это, что учреждения юстиции обязаны предоставлять всем запрашивающим лицам копии содержания федеральных законов, коль скоро они названы в качестве правоустанавливающих документов?

Если признавать федеральные законы непосредственно в качестве правоустанавливающих документов, то можно зайти очень далеко. Например, приходит в учреждение юстиции Герой России с заявлением о регистрации права собственности и приносит кадастровый план земельного участка площадью десять соток в г.Москве. А ему как раз столько и положено в любом городе бесплатно - по закону. Что ж, нет проблем, регистрируем "в силу закона", даже если этот земельный участок расположен в Московском Кремле!

Или: "При переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник" (п.1 ст.35 ЗК РФ). Согласно данной норме следует немедленно регистрировать переход права "в силу закона". И зачем нужны "акты" каких-то "органов"?

В таком случае учреждения юстиции могут регистрировать "в силу закона" абсолютно все! И не надобно больше ни органов государственной власти, ни органов местного самоуправления, ни судов. А нотариусы будут нужны? А почему, кстати, свидетельство о праве о наследстве по закону все-таки выдает нотариус, а не учреждение юстиции "в силу закона"?

Ответ на этот вопрос очень прост: потому, что такой порядок и такие правила оформления права на наследство установлены законодательством. В "силу закона" наследник имеет право собственности на наследуемое имущество с момента смерти наследодателя, но чтобы оформить это право необходимо посетить нотариуса, и чтобы потом зарегистрировать - учреждение юстиции.

Важно все же различать понятия - "возникновение прав на недвижимое имущество" и "соблюдение порядка, правил государственной регистрации прав" - это далеко не одно и то же. Учреждение юстиции никого не наделяет правами и никого их не лишает - оно лишь вносит на основании правоустанавливающих документов записи в ЕГРП либо отказывает во внесении записей о правах в тот же ЕГРП.

Приведем простой пример: приходит человек получать паспорт, то есть регистрировать свое российское гражданство. Но вместо фотографии 3X4 приносит цветное фото 10X15. Не дадут ему паспорт... А он в суде будет доказывать, что на снимке изображен именно он и никто другой! И суд признает этот факт, и подтвердит его гражданство - но паспорт ему все равно не выдадут до тех пор, пока он не принесет требуемую для регистрации фотокарточку.

Единственный аргумент, который приводят сторонники "автоматической" государственной регистрации прав на земельные участки "в силу закона" вот какой: в ст.17 и 18 ЗК РФ говорится, что в государственной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Что же, действительно, это прямая норма. Понятно и желание законодателя оставить за собой право таким способом непосредственно участвовать в формировании государственной собственности. Поэтому, если какой-то идентифицированный земельный участок (например, Красная площадь, сквер возле Большого театра и т.д.) будет отнесен федеральным законом к собственности РФ или, напротив, к собственности г.Москвы - вот в таком и только в таком случае этот федеральный закон может быть признан документом - основанием для государственной регистрации соответствующего права. Вывод понятен: конечно, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится в силу закона (здесь уже без кавычек) - но только в силу закона об этой самой государственной регистрации!

Б. Уткин,

начальник отдела регистрации прав на землю

Московской областной регистрационной палаты

"эж-ЮРИСТ", N 32, август 2003 г.