Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 апреля 2019 г. N Ф08-2853/19 по делу N А53-21473/2018

г. Краснодар

22 апреля 2019 г.

Дело N А53-21473/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рыжкова Ю.В., судей Алексеева Р.А. и Кухаря В.Ф., при участии в заседании с использованием систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ростовской области и ведении протокола помощником судьи Лысенко Д.Л. от истца - Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу (ИНН 6164226375, ОГРН 1046164025951) - Исаакян А.М. (доверенность от 26.12.2018), от ответчика - муниципального бюджетного учреждения "Эксплуатация и благоустройство" Краснокутского сельского поселения (ИНН 6125029662, ОГРН 116182003893) - Петрищева Н.А. (директор), Болдыревой И.В. (доверенность от 12.03.2019), рассмотрев кассационную жалобу муниципального бюджетного учреждения "Эксплуатация и благоустройство" Краснокутского сельского поселения на решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.11.2018 (судья Еремин Ф.Ф.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2019 (судьи Ильина М.В., Ефимова О.Ю., Соловьева М.В.) по делу N А53-21473/2018, установил следующее.

Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с иском к муниципальному бюджетному учреждению "Эксплуатация и благоустройство" (далее - учреждение) о взыскании 51 106 348 рублей 14 копеек платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2 - 4 кварталы 2013 года, 1 - 4 кварталы 2014 года, 1 - 4 кварталы 2015 года, 2016 год.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16.11.2018, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2019, иск удовлетворен на сумму 19 006 343 рубля 02 копейки за 2 - 4 кварталы 2015 года и 2016 год. В остальной части в иске отказано. Суды исходили из обязанности учреждения возместить вред окружающей среде от сброса вредных веществ в водный объект и пропуска истцом срока исковой давности по части требований.

В кассационной жалобе учреждение просит изменить судебные акты и снизить размер взыскиваемой суммы до 202 297 рублей 70 копеек. Заявитель ссылается на то, что учреждение производит прием шахтных вод, поступающих из выработок ликвидированных шахт. Очистка шахтой воды производится по проекту, согласованному и прошедшему государственную экологическую экспертизу, только от взвешенных частиц и общего железа, за превышение предельно допустимых концентраций (далее - ПДК) по которым он обязан уплатить 202 297 рублей 70 копеек. Очистка от сухого остатка, кальция, магния, хлоридов и сульфатов проектами не предусмотрена. Учреждение действует в состоянии крайней необходимости и причиненный вред окружающей среде и водным объектам менее значительный, чем предотвращенный. Действия учреждения по приему шахтных вод, которые превышают установленные нормативы, не могут быть признаны незаконными; исключить сброс сточных вод в водные объекты с превышением установленных нормативов не представляется возможным. Силами учреждения и Октябрьского района построить какие-либо новые очистные сооружения, которые бы исключали подобный сброс, не представляется возможным без финансирования из вышестоящих бюджетов. Ранее действующие шахты выполняли общегосударственные задачи, бремя их содержания после консервации не может осуществляться только за счет бюджета сельского поселения (такие расходы ему непосильны), без соответствующего финансирования из бюджетов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

В отзыве департамент отклонил доводы жалобы, при этом не опроверг доводы учреждения о невозможности существующими очистными сооружениями обеспечивать соблюдение допустимых концентраций вредных веществ в сточных водах.

Изучив материалы дела и выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить.

Как следует из материалов дела, в связи с возложением на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, в том числе на департамент, функций администраторов доходов за негативное воздействие на окружающую среду департамент проверил внесение учреждением платежей за негативное воздействие на окружающую среду, по итогам которой выявлена задолженность за 2-й квартал 2013 года на сумму 3 377 864 рубля 76 копеек, 3-й квартал 2013 года - 3 378 052 рубля 82 копейки; 4-й квартал 2013 года - 3 646 071 рубль 06 копеек; 1-й квартал 2014 года - 4 382 804 рубля 42 копейки; 2-й квартал 2014 года - 4 358 741 рубль 76 копеек; 3-й квартал 2014 года - 4 514 150 рублей 85 копеек; 4-й квартал 2014 года - 4 751 283 рубля 25 копеек; 1-й квартал 2015 года - 4 215 148 рублей 78 копеек; 2-й квартал 2015 года - 3 841 658 рублей 95 копеек (оплачено 1600 рублей); 3-й квартал 2015 года - 3 987 399 рублей 77 копеек (оплачено 1600 рублей); 4-й квартал 2015 года - 4 168 522 рубля 13 копеек (оплачено 418 рублей 20 копеек); 2016 год - 6 491 679 рублей 66 копеек. Общая сумма задолженности - 51 106 348 рублей 14 копеек.

Департамент направил 21.05.2018 ответчику требование N 03-13/783 с уведомлением в десятидневный срок с момента его получения оплатить указанную задолженность.

Неисполнение ответчиком требования послужило основанием для обращения департамента в арбитражный суд с иском.

По заявлению ответчика суды применили исковую давность к части требований, а в остальной части удовлетворили иск, исходя из следующего.

Полномочия департамента на предъявление иска основано на пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 23.06.2010 N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", Указе Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", "Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, Положении о департаменте, утвержденном приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.06.2011 N 502.

В силу статьи 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 23 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статьи 28 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" ответчик обязан вносить плату за негативное воздействие на окружающую природную среду, как субъект, в ходе осуществления производственной деятельности которого происходит негативное воздействие на окружающую среду.

В пункте 1 приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.06.2006 N 557 "Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду" (действовал в период возникновения задолженности) срок внесения платы за негативное воздействие по итогам отчетного периода - не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом (кварталом).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 717, Федеральному закону от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годах" функции администраторов доходов за негативное воздействие на окружающую среду возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации администратор доходов бюджета осуществляет, в частности, начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов.

Суды с учетом не опровергнутых учреждением фактов сброса загрязняющих веществ в водный объект с превышением ПДК сочли требования департамента о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду обоснованными. Суды не приняли во внимание доводы учреждения, полагая их не имеющими значения для разрешения спора.

Вместе с тем суды не учли следующего.

Как указано выше, учреждение ссылалось на то, что производит прием шахтных вод, поступающих из выработок ликвидированных шахт. Очистка шахтой воды производится по проекту, согласованному и прошедшему государственную экологическую экспертизу, только от взвешенных частиц и общего железа. При существующих очистных сооружениях исключить сброс сточных вод в водные объекты с превышением установленных нормативов не представляется возможным. Силами учреждения и сельского поселения построить какие-либо новые очистные сооружения, которые бы исключали подобный сброс, не представляется возможным без финансирования из вышестоящих бюджетов. Ранее действующие шахты выполняли общегосударственные задачи, бремя их содержания после консервации не может осуществляться только за счет бюджета сельского поселения (такие расходы ему непосильны), без соответствующего финансирования из бюджетов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Суды не выяснили, осуществляет ли учреждение приносящую доход деятельность и позволяет ли подобная деятельность обеспечить расходы на реконструкцию (либо строительство новых) очистных сооружений, исключающих превышение ПДК названных шахтных стоков.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель учреждения пояснил, что до 2013 года шахты находились в федеральной собственности и их содержание финансировалось из федерального бюджета.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно обращалось внимание на то, что возложение на муниципальные образования (ответчик является муниципальным бюджетным учреждением, то есть финансируется из местного бюджета) обязанностей по ликвидации негативного воздействия на окружающую среду, выходящего за рамки деятельности муниципального значения, должно сопровождаться соответствующим финансированием. Подобный подход в полной мере применим к случаям негативного воздействия на окружающую среду объектов, ранее возведенных и выполнявших государственные (межмуниципальные) задачи.

Так, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 13.10.2015 N 26-П, от 26.04.2016 N 13-П, определениях от 28.03.2017 N 720-О, от 27.02.2018 N 559-О, от 20.04.2017 N 796-О отмечалось, что Конституция Российской Федерации наделяет органы местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, решению иных вопросов местного значения, а также предусматривает возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132); при этом местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

По смыслу взаимосвязанных положений статей 42 и 58 Конституции Российской Федерации в их истолковании Конституционным Судом Российской Федерации, конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; сама же публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (постановления от 14.05.2009 N 8-П и от 05.03.2013 N 5-П).

Отмечая неправомерность возложения на местное самоуправление всей полноты бремени несения финансовых затрат на осуществление необходимых санитарно-оздоровительных мероприятий для устранения несанкционированных свалок отходов, образовывавшихся длительное время, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что тем самым нарушается закрепленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), а в конечном итоге - ставится под сомнение конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, поэтому возложение на них этих полномочий должно сопровождаться предоставлением необходимых для их реализации материально-финансовых средств.

По смыслу разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, учитывая существование различных форм возможного негативного воздействия на окружающую среду, изложенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе сформулированные в постановлениях от 13.10.2015 N 26-П и от 26.04.2016 N 13-П и сохраняющие свою силу, не ограничиваются только вопросами несанкционированного складирования отходов, но и применимы к иным случаям возложения на муниципальные образования задач устранения негативных последствий для окружающей среды от функционирования объектов общегосударственного или регионального значения.

Иной подход по возложению на местное самоуправление безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета подобных мероприятий влечет нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации.

С учетом изложенного решение и постановление надлежит отменить, дело направить на новое рассмотрение.

Суду необходимо проверить доводы учреждения о том, что передача муниципальному образованию законсервированных шахт, являющихся источником шахтных вод с вредными веществами, а также очистных сооружений, эксплуатировать которые поручено учреждению, без соответствующего финансирования делает объективно невозможным обеспечить надлежащую очистку названных сбросов. Судам необходимо обсудить вопрос о привлечении к участию в деле соответствующих органов субъекта Российской Федерации и самой Российской Федерации, установить круг лиц, ответственных за спорные сбросы стоков с превышением ПДК, определить долю ответственности самого учреждения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.11.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2019 по делу N А53-21473/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Рыжков

Судьи

Р.А. Алексеев В.Ф. Кухарь