Решение Омского областного суда от 7 апреля 2023 г. N 3а-205/2023 "О признании недействующей строки 13 Нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения, утв. приказом Региональной энергетической комиссии Омской области от 31.05.2017 N 61/27"

Омский областной суд в составе:

судьи Омского областного суда Илларионова А.В.,

при секретаре Рябуха В.Р.

рассмотрев в открытом судебном заседании 7 апреля 2023 года административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Омской области, административному исковому заявлению Бобошко Алексея Анатольевича, Бобошко Ирины Николаевны к Региональной энергетической комиссии Омской области об оспаривании приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области" в части, установил:

приказом Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области" (далее также - приказ N 61/27) утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения согласно приложению N 2 к данному приказу.

Приказ N 61/27 опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 31 мая 2017 года, номер опубликования: 5501201705310008.

Заместитель прокурора Омской области, Бобошко А.А., Бобошко И.Н. обратились в Омский областной суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании приказа N 61/27 в части.

Административными истцами оспаривается строка 13 таблицы приложения N 2 к приказу N 61/27, которой предусмотрены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения категории "киоски, торговые павильоны, лотки" на 1 кв. м общей площади: 0,274 куб. м/мес., 19,284 кг/мес., 3,285 куб. м/год, 231,41 кг/год.

В административном исковом заявлении заместителя прокурора Омской области указано, что в строке 13 таблицы приложения N 2 к приказу N 61/27 установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов категории "киоски, торговые павильоны, лотки", существенно превышающие нормативы, установленные данным приказом для других торговых объектов и аналогичные нормативы, установленные в других субъектах Сибирского федерального округа. При осуществлении замеров отходов нарушены требования Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 (далее - Правила N 269), Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр (далее - Методические рекомендации N 524/пр). Так, в качестве исходных данных для расчета норматива регулятором применялись сведения, содержащиеся в паспортах объектов, составленных администрациями муниципальных образований, должностными лицами управляющих компаний Называевского, Полтавского, Павлоградского, Таврического, Любинского, Знаменского районов, представлены также два неподписанных паспорта объектов на территории города Омска, однако ведомости замеров по ним предоставлены частично; замеры массы и объема отходов на территории города Омка не проводились, несмотря на то, что в нем проживает более 1 млн. человек; в числе паспортов представлен паспорт на расположенный в Полтавском районе Омской области магазин "Авангард" общей площадью 339 кв. м, который не может быть отнесен к нестационарным торговым объектам; представленные регулятором в прокуратуру расчеты нормативов с данными сезонных ведомостей замеров не совпадают; в числе ведомостей имеются результаты замеров по объектам Знаменского, Марьяновского, Шербакульского районов, паспорта на которые не представлены, анализ ведомостей показал наличие существенного отклонения от средних значений данных по объектам Любинского (за исключением Камышловского сельского поселения) и Таврического районов (в период зимних замеров). Ссылается на решение Омского областного суда от 25 мая 2020 года по делу N 3а-1/2020, в котором подтверждается необоснованность использования данных о замерах массы и объема в отношении объектов на территории Красноярского и Любинского поселений Омской области. По Таврическому району Омской области ведомости летних замеров не представлены, ведомости весенних и осенних замеров не подписаны, ведомости зимних замеров содержит внесенные рукописным способом данные об объемах накопления твердых коммунальных отходов. В паспорте торгового павильона индивидуального предпринимателя (далее - ИП) Юдина С.А. (Павлоградский район Омской области) содержатся данные об использовании мешков, тогда как в ведомостях замеров указано на использование контейнера. На основании изложенного заместитель прокурора Омской области просил признать приказ N 61/27 в оспариваемой части не действующим с момента вступления решения суда в законную силу, возложить на Региональную энергетическую комиссию Омской области (далее также - РЭК Омской области) обязанность по принятию нового нормативного правового акта.

В административном исковом заявлении Бобошко А.А., Бобошко И.Н. указывают на нарушение их прав как субъектов предпринимательской деятельности и необоснованное увеличение расходов на плату за обращение с твердыми коммунальными отходами. Ссылаются на нарушение процедур сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, замера отходов, установленных Правилами N 269, Методическими рекомендациями N 524/пр. Отмечают, что спорный норматив был определен до того, как прекратились замеры, что следует из сравнения информации, предоставленной департаментом городского хозяйства Администрации города Омска и РЭК Омской области; РЭК Омской области не указано наименование привлекаемых специализированных организаций; в ответе департамента городского хозяйства Администрации города Омска указано, что информация о замерах накопления твердых коммунальных отходов для объектов категории "киоски, торговые павильоны, лотки" отсутствует. Обращает внимание, что в ведомостях и паспортах объектов содержится недостоверная информация.

В дополнительных пояснениях указывают на то, что сводные сезонные ведомости составлены формально, экономическая обоснованность значения норматива не подтверждена, доказательств обоснованности установления норматива, в разы превышающего аналогичные нормативы для магазинов, не представлены. Отмечают, в том числе, что паспорта на объекты общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Купец" и ООО "Легенда" отсутствуют, в связи с чем невозможно сделать вывод об их принадлежности к нестационарным торговым объектам, паспорт на объект ИП Клат В.А. не заполнен надлежащим образом и не подписан; в отдельных районах были проведены замеры только в отношении 1 объекта; по объектам, расположенным на территории Любинского городского поселения в ведомостях за февраль 2016 и май 2016 года указаны идентичные цифры по объему и массе отходов; по объекту, расположенному в Называевском районе, взвешивание мусора не проводилось.

Учитывая изложенное, Бобошко А.А., Бобошко И.Н. просят признать оспариваемые положения нормативного правового акта не действующими со дня принятия.

В судебном заседании прокурор Алешина О.А. поддержала административное исковое заявление заместителя прокурора Омской области.

Бобошко А.А., Бобошко И.Н., их представители Чекмезова Е.И., Грабовецкая И.А. в судебном заседании поддержали административное исковое заявление Бобошко А.А., Бобошко И.Н.

Представитель РЭК Омской области Стельмашек Б.Н. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных административных исковых требований. В письменном отзыве указал, что приказ не нарушает прав и законных интересов административных истцов, значительное превышение нормативов, установленных в других регионах, Правилам N 269 не противоречит.

Представитель заинтересованного лица - ООО "Магнит" - Касаева Е.В. поддержала доводы отзыва ООО "Магнит", полагая, что в случае признания административных исковых заявлений обоснованными приказ 61/27 подлежит признанию не действующим с даты вступления решения суда в законную силу.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, их представителей, исследовав материалы дела, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на предмет его соответствия федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и судебные прения, Омский областной суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон "Об отходах производства и потребления") норматив накопления твердых коммунальных отходов - среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

Установление правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 5 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

В соответствии с пунктом 4 статьи 24.10 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (статья 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

В соответствии с пунктом 2 статьи 24.10 названного выше Федерального закона нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

На основании Положения о Региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденного постановлением Правительства Омской области от 2 ноября 2011 года N 212-п, РЭК Омской области является органом исполнительной власти Омской области, осуществляющим государственное регулирование цен, тарифов, платы, наценок, ставок, надбавок на товары и услуги, регулирование которых в соответствии с федеральным законодательством осуществляется органами исполнительной власти Омской области (пункт 1 названного Положения).

К полномочиям РЭК Омской области относится установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (подпункт 3 пункта 13.2 Положения о Региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденного постановлением Правительства Омской области от 2 ноября 2011 года N 212-п).

Согласно пункту 3 вышеуказанного Положения РЭК Омской области издает правовые акты в форме приказов и распоряжений по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральным и областным законодательством.

В материалах дела имеется помимо оспариваемого нормативного правового акта и актов о внесении в него изменений, выписка из протокола заседания правления РЭК Омской области от 31 мая 2017 года N 27, где единогласно решено утвердить нормативы накопления твердых коммунальных отходов для населения согласно приложению N 1 к приказу; нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения согласно приложению N 2 к приказу, а также выписки из протоколов заседаний РЭК Омской области при рассмотрении вопросов о внесении изменений в оспариваемый приказ 61/27 (том 1, л.д. 188 - 200).

В деле имеется также заключение РЭК Омской области по установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории города Омска и Омской области, где имеется вводная часть и расчетная часть, а также, в том числе, таблицы 5, 6, 7, 8, в которых приведены среднесуточные нормативы накопления твердых коммунальных отходов по результатам замеров накопления твердых коммунальных отходов за зимний, осенний, весенний и летний сезоны для прочих категорий, включая киоски, торговые павильоны, лотки (том 1, л.д. 207 - 218).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в предусмотренной форме и с соблюдением порядка его опубликования, установленного пунктом 3 Указа Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года N 74 "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области". Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" и включает в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений.

Согласно пункту 7 Правил N 269 в целях определения нормативов проводятся замеры отходов.

Согласно пункту 4 Правил N 269 нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил N 269).

В целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа (пункт 7 Правил N 269).

Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов, и выражается, соответственно, в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункт 13 Правил N 269).

В силу пункта 11 Правил N 269 замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

В то же время, как установлено судом, в нарушение вышеназванных требований Правил N 269 согласно ведомости замера объема отходов в отношении объекта по адресу: г. Омск, бульвар Зеленый, 8 замеры проводились три дня: 16 мая 2016 года, 18 мая 2016 года, 20 мая 2016 года; в отношении объекта по адресу: г. Омск, ул. Звездная, 2а замеры производились два дня: 17 мая 2016 года, 20 мая 2016 года. Также в материалах дела (том 1, л.д. 157 - 160) имеются ведомости замеров без указания даты замера в отношении объектов по адресам: г. Омск, бульвар Зеленый, 8; ул. Звездная, 2а; ул. Дмитриева, 2/1.

В соответствии с пунктом 5 Правил N 269 категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом.

Категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов, установлены, в частности, в приложении N 1 к Методическим рекомендациям N 524/пр, согласно которому в числе объектов указаны, в частности, павильоны, киоски, лотки.

Пунктом 6 Правил N 269 установлено, что определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии с "ГОСТ Р 51303-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Торговля. Термины и определения" торговый павильон - нестационарный торговый объект, представляющий собой отдельно стоящее строение (часть строения) или сооружение (часть сооружения) с замкнутым пространством, имеющее торговый зал и рассчитанное на одно или несколько рабочих мест продавцов.

Киоск - нестационарный торговый объект, представляющий собой сооружение без торгового зала с замкнутым пространством, внутри которого оборудовано одно рабочее место продавца и осуществляют хранение товарного запаса.

Торговля с использованием лотка отнесена статьей 346.43 Налогового кодекса Российской Федерации к разносной торговле, то есть розничной торговле, осуществляемой вне стационарной розничной сети путем непосредственного контакта продавца с покупателем в организациях, на транспорте, на дому или на улице.

Таким образом, содержащиеся в строке 13 таблицы приложения N 2 к приказу 61/27 объекты категории "киоски, торговые павильоны, лотки" относятся к нестационарным торговым объектам.

В соответствии с "ГОСТ Р 51303-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Торговля. Термины и определения" магазин - стационарный торговый объект, предназначенный для продажи товаров и оказания услуг покупателям, в составе которого имеется торговый зал или торговые залы, подсобные, административно-бытовые помещения и складские помещения.

Как верно указано в административном исковом заявлении заместителя прокурора Омской области, из указанных в паспорте объекта общественного назначения в отношении магазина ООО "Авангард" (Омская область, Полтавский район, р.п. Полтавка, ул. Победы, 24) сведений не следует возможность отнесения данного объекта к нестационарным торговым объектам.

Согласно поэтажному плану, представленной в судебном заседании фотографии объекта, объект, расположенный по адресу: Омская область, Полтавский район, р.п. Полтавка, ул. Победы, 24, является зданием с расположенными в нем помещениями, прочно связанным с землей.

В материалы дела административным ответчиком не представлено доказательств того, что произведенные указанным выше объектом общественного назначения отходы могли быть учтены при расчете норматива в отношении объектов, относящихся к категории "киоски, торговые павильоны, лотки".

В соответствии с пунктом 5 Методических рекомендаций N 524/пр на выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении 2 к Методическим рекомендациям N 524/пр.

В материалах дела (том 1, л.д. 28, 29) имеются паспорта объектов общественного назначения в отношении киоска ОАО "Роспечать" по адресу: бульвар Зеленый, 8 и в отношении торгового павильона ИП Клат по адресу: ул. Дмитриева, 2/1, не соответствующие требованиям к форме паспорта общественного назначения, поскольку не подписаны, а также не содержат сведений по пунктам 5 (данные о контейнерах), 6 (периодичность вывоза отходов), 7 (наличие раздельного накопления отходов) примерной формы паспорта общественного назначения.

Таким образом, представленные паспорта объектов общественного назначения не соответствуют установленным требованиям, в связи с чем не могут считаться надлежащим подтверждением соблюдения процедуры проведения замеров.

Также, как верно указано в административном исковом заявлении заместителя прокурора Омской области, представлены результаты замеров, но не представлены паспорта по объектам Знаменского, Марьяновского, Шербакульского районов Омской области. При этом в отношении объекта по адресу: г. Омск, ул. Звездная, 2а, в отношении которого представлена ведомость замеров, отсутствует паспорт объекта общественного назначения. Отсутствие паспорта объекта свидетельствует о нарушении пункта 5 Методических рекомендаций N 524/пр, а также не позволяет однозначно установить отнесение объекта общественного назначения к категории "киоски, торговые павильоны, лотки".

Нашел свое подтверждение также довод заместителя прокурора Омской области о несоответствии в отношении объекта ИП Юдина С.А. (Павлоградский район), где в паспорте объекта указан мешочный сбор (том 1, л.д. 14), а в ведомости для первичных записей определения массы и объема отходов в контейнерах - контейнеры (том 1, л.д. 41, 42).

Нашел свое подтверждение и довод заместителя прокурора Омской области о том, что расчеты нормативов с данными сезонных ведомостей замеров не совпадают. Так, при расчете нормативов использовались данные об объеме отходов на объектах р.п. Любинский зимой 2016 года - 9,879 куб. м (том 2, л.д. 127), тогда как согласно ведомостям объем отходов на трех объектах в р.п. Любинский составляет 9,878 куб. м (том 1, л.д. 71 - 73).

Согласно имеющимся в материалах дела (том 1, л.д. 31 - 33, 71 - 73), а также в материалах РЭК Омской области по установлении нормативов сведениям в отношении объектов, расположенных на территории Любинского городского поселения, в ведомостях для первичных записей определения массы и объема отходов в контейнерах при проведении замеров в феврале 2016 года и в мае 2016 года указаны одинаковые данные, в связи с чем суд не может признать данные ведомости документами, которые содержат достоверные сведения об объеме и массе отходов.

Как верно указано в дополнениях к административному исковому заявлению Бобошко А.А. и Бобошко И.Н., в ведомостях первичных записей определения массы и объема отходов в контейнерах в отношении объектов на территории г. Называевска не указана масса контейнера заполненного, порожнего и отходов (том 1, л.д. 39, 40), в связи с чем данные ведомости также не могут быть приняты в качестве надлежащего подтверждения замеров.

Довод административных истцов Бобошко А.А. и Бобошко И.Н. о том, что в отдельных районах Омской области (Знаменский, Шербакульский, Павлоградский, Полтавский) были проведены замеры только в отношении одного объекта также заслуживает внимания.

В силу пункта 7 Правил N 269 в целях определения нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают:

а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек;

б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300 - 500 тыс. человек;

в) не менее 0,5 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.

На выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов (пункт 8 Правил N 269).

Таким образом, проведение замеров в отношении одного объекта, а не трех допускается требованиями Правил N 269 и не является их нарушением в случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов.

Вместе с тем доказательств (например, документов, составленных органами местного самоуправления) относительно того, что на выбранных участках в вышеуказанных районах Омской области не имеется необходимого количества объектов, не представлено.

С учетом изложенного строка 13 таблицы приложения N 2 к приказу N 61/27 не соответствует Правилам N 269, Методическим рекомендациям N 524/пр и в этой связи подлежит признанию не действующим.

Определяя момент, с которого оспариваемые положения подлежат признанию не действующими, суд руководствуется разъяснениями, содержащимся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", которым предусматривается возможность признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу в случае, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

Поскольку строка 13 таблицы приложения N 2 к приказу N 61/27 применялась, данное положение подлежит признанию не действующим с момента вступления в законную силу настоящего решения суда.

Признание нормативного правового акта не действующим, в том числе с даты, отличной от дня его принятия, по смыслу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в защите гражданских прав, нарушенных в период действия этого акта.

Учитывая изложенное, административное исковое заявление заместителя прокурора Омской области, просившего признать оспариваемые положения нормативного правового акта не действующими с момента вступления решения суда в законную силу, подлежит удовлетворению в полном объеме, административное исковое заявление Бобошко А.А., Бобошко И.Н., просивших признать оспариваемые положения не действующими с момента их принятия, подлежит частичному удовлетворению.

В целях утверждения обоснованного норматива накопления твердых коммунальных отходов для объектов категории "киоски, торговые павильоны, лотки" суд в соответствии с частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возлагает на РЭК Омской области обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим в части.

На основании положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты органов исполнительной власти Омской области.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

признать не действующей со дня вступления настоящего решения суда в законную силу строку 13 таблицы приложения N 2 к приказу Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области".

Возложить на Региональную энергетическую комиссию Омской области обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим в части.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты органов исполнительной власти Омской области.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

А.В. Илларионов

Мотивированное решение суда составлено 21 апреля 2023 г.