О деятельности МНС России в области государственного управления налогообложением (В.Н. Воробьева, "Налоговый вестник", N 7, июль 2003 г.)

О деятельности МНС России в области государственного
управления налогообложением

МНС России является федеральным органом исполнительной власти, входит в систему федеральных министерств Российской Федерации и выполняет контрольно-управленческие функции в области налогов и сборов.

МНС России организует работу по обеспечению правильности и своевременности внесения налогов в государственный бюджет, предотвращению налоговых правонарушений и привлечению к ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах.

Немного истории. Государственная налоговая служба СССР была создана в соответствии с постановлением Совмина СССР от 24.01.1990. Правовое положение этой службы устанавливалось Законом СССР от 21.05.1990 "О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций". Положением о Государственной налоговой службе СССР, утвержденным постановлением Совмина СССР от 26.07.1990 N 736, были определены структура, подчиненность и функции налоговых инспекций различных уровней.

Указом Президента Российской Федерации от 21.11.1991 N 229 была образована Государственная налоговая служба РСФСР. Указом Президента Российской Федерации от 31.12.1991 N 340 были утверждены Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, Положение о классных чинах и установлены гарантии правовой и социальной защиты ее работников. Права, обязанности и ответственность Государственной налоговой службы Российской Федерации и ее должностных лиц регламентировались Законом РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Таким образом, были созданы правовые основы организации и деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 23.12.1998 N 1635 в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, усиление государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме, а также за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции, Государственная налоговая служба Российской Федерации была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России).

Как орган федеральной исполнительной власти МНС России может функционировать только при наличии у него соответствующих прав, обязанностей, а также ответственности.

В настоящее время МНС России осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 N 783 (далее - Положение), согласно которому МНС России является федеральным органом исполнительной власти, руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ), другими федеральными законами, Указами и Распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

В качестве федерального органа исполнительной власти в области налогов и сборов МНС России представляет собой разветвленную часть системы государственного аппарата, совокупность государственных органов, осуществляющих от имени государства деятельность в области налогов и сборов.

МНС России осуществляет возложенные на него задачи и функции как непосредственно, так и через свои территориальные органы.

К территориальным органам МНС России относятся управления МНС России по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции МНС России, инспекции МНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции МНС России межрайонного уровня (далее - налоговые органы).

Центральный аппарат МНС России и его территориальные органы образуют единую централизованную систему налоговых органов.

При этом единство системы налоговых органов обусловлено общностью осуществляемых ими задач и функций, а также достижением общей цели - обеспечение законности в налоговой сфере.

Таким образом, одной из задач МНС России является обеспечение максимально возможной координации деятельности территориальных налоговых органов.

Вместе с тем МНС России осуществляет свою деятельность в части совершенствования налоговой политики, налоговой системы и вопросов налогообложения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти: Минфином России, ГТК России, Минюстом России и другими органами.

Как показывает практика, наиболее распространенными формами сотрудничества МНС России с иными органами являются следующие:

- обмен информацией;

- совместное осуществление проводимых мероприятий;

- анализ вопросов налогообложения и выработка общих подходов к их разрешению;

- создание межведомственных комиссий и рабочих групп из представителей ведомств, заинтересованных в разработке и решении тех или иных задач;

- проведение совместных коллегий, совещаний и т.д.

При этом формы и методы взаимодействия вышеуказанных органов регулируются рядом межведомственных нормативных актов.

Налоговые органы осуществляют свою деятельность в соответствии с возложенными на них задачами и функциями.

Как следует из Положения, основная деятельность МНС России связана с обеспечением полноты и своевременности уплаты налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации, а также изысканием дополнительных источников их поступления.

Таким образом, контроль за исполнением налогового законодательства носит основополагающий характер. Проверяя правильность исчисления налогов и сборов, полноту и своевременность внесения их в бюджет, должностные лица налоговых органов в каждом конкретном случае контролируют соблюдение налогоплательщиками - юридическими и физическими лицами законодательства о налогах и сборах.

Кроме того, за МНС России закреплен также ряд функций, связанных непосредственно с налогообложением: контроль за производством и оборотом алкогольной продукции, за соблюдением законодательства о контрольно-кассовых машинах, валютный контроль, контроль за соблюдением условий работы с денежной наличностью, порядка ведения кассовых операций, осуществление государственной регистрации юридических лиц.

Как уже было отмечено выше, в единую систему налоговых органов входят МНС России и его территориальные органы. МНС России является звеном федерального уровня, которое возглавляет Министр Российской Федерации по налогам и сборам.

Региональный уровень Министерства представлен территориальными органами МНС России, к которым относятся управления МНС России по субъектам Российской Федерации. Местный уровень представлен инспекциями МНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекциями МНС России по налогам и сборам межрайонного уровня.

Следует еще раз подчеркнуть, что все налоговые органы осуществляют свою деятельность не разобщенно, а во взаимодействии друг с другом.

Постановлением Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 утверждена федеральная целевая программа "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)", одной из задач которой является внедрение прогрессивных форм организации и администрирования налоговых органов. В целях реализации вышеуказанной задачи в МНС России проводятся мероприятия по совершенствованию организационных структур налоговых органов Российской Федерации.

При этом дополнительно возлагаемые на Министерство функции обуславливают необходимость совершенствования системы налогового администрирования, повышения эффективности функционирования системы налоговых органов, обеспечения роста правовой (налоговой) грамотности и информированности населения.

В настоящее время МНС России проводится широкий комплекс мероприятий по реорганизации налоговых органов, включающий переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип организации их деятельности, мероприятия по сокращению количества инспекций МНС России путем их укрупнения и создания межрайонных инспекций МНС России. При этом меры по сокращению количества налоговых инспекций и численности управленческого и обслуживающего персонала направлены на увеличение доли сотрудников, занимающихся контрольными функциями и обслуживанием налогоплательщиков.

Таким образом, совершенствование налоговых органов включает модернизацию их организационных структур, совершенствование научных технологий и процедур, обучение работников налоговых органов, повышение уровня информатизации и программных средств.

Необходимо отметить, что существует необходимость в продолжении налоговой реформы с целью совершенствования работы налоговых органов, создания правовых гарантий их независимости.

Вместе с тем для экономической ситуации, сложившейся в Российской Федерации в течение последних лет, характерны трудности, связанные с собираемостью налогов. Пробелы законодательства позволяют недобросовестным налогоплательщикам уклоняться от уплаты налогов в бюджет. Анализ правонарушений, совершаемых в последнее время, свидетельствует о том, что без существенных изменений действующего налогового законодательства ситуация в налоговой сфере изменена быть не может.

В связи с проведением в Российской Федерации налоговой реформы необходимо было сформировать новое законодательство о налогах и сборах, отражающее произошедшие изменения в экономических отношениях.

В качестве способа проведения налоговой реформы избрана кодификация законодательства о налогах и сборах. Так, с 1 января 1999 года введена в действие часть первая НК РФ, с 1 января 2001 года поэтапно вводятся в действие главы части второй Кодекса о порядке исчисления и уплаты отдельных налогов. Одновременно происходит отмена ранее принятых законодательных актов о налогообложении.

С одной стороны, такая поэтапная кодификация приводит к возникновению коллизий, связанных с применением норм НК РФ и законодательства, регулирующего порядок исчисления и уплаты отдельных видов налогов, сохраняющего свое действие в части, не противоречащей настоящему Кодексу.

С другой стороны, применение ряда положений части первой НК РФ поставлено в зависимость от введения в действие соответствующих глав части второй настоящего Кодекса. До этого момента, например, нормы о признании лиц налогоплательщиками, об объекте налогообложения применяются согласно Закону РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и отдельными законами о налогах.

Вместе с тем принятые главы части второй НК РФ также в значительной степени подвержены постоянным изменениям; в связи с этим многие положения глав "Налог на добавленную стоимость", "Акцизы", "Налог на прибыль организаций", "Налог на доходы физических лиц", "Единый социальный налог" и других рассматриваются в различном толковании налогоплательщиками и налоговыми органами.

Кроме того, применение норм и положений НК РФ выявляет пробелы и противоречия, обусловленные как изменчивостью экономических отношений, так и допущенными в процессе принятия законов ошибками и неточностями.

В Положении нашли отражение вопросы деятельности, связанные с введением в действие с 1 января 1999 года части первой НК РФ и с 1 января 2001 года части второй настоящего Кодекса.

Сравнительный анализ показывает, что с введением в действие части первой НК РФ налоговые органы получили значительно больше прав, в том числе и сравнительно новые, которыми они ранее не были наделены.

Так, согласно п.7 Положения МНС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

- проводит работу по взиманию законно установленных налогов, сборов и других обязательных платежей, в том числе в пределах своей компетенции разрабатывает и утверждает обязательные для налогоплательщика формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам, налоговых деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов, а также устанавливает порядок их заполнения;

- осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды;

- ведет в установленном порядке учет налогоплательщиков;

- проводит разъяснительную работу в отношении применения законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информирует налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, предоставляет налогоплательщикам формы установленной отчетности, разъясняет порядок их заполнения, порядок исчисления и уплаты налогов и сборов и обеспечивает налогоплательщиков иной необходимой информацией;

- обеспечивает в установленном порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

- подготавливает в пределах своей компетенции предложения по совершенствованию налоговой политики, планированию налоговых поступлений, развитию налогового законодательства Российской Федерации, валютного законодательства и законодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также законодательства о государственной регистрации юридических лиц;

- обобщает практику применения законодательства о налогах и сборах, анализирует отчетные и статистические данные, результаты налоговых проверок и разрабатывает на их основе в пределах своей компетенции приказы, инструкции, методические указания и другие документы по применению законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;

- применяет установленные законодательством Российской Федерации санкции в случае нарушения законодательства о налогах и сборах;

- проводит совместно с правоохранительными и контролирующими органами мероприятия по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

- участвует в переговорах о заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества и осуществляет реализацию указанных соглашений;

- участвует в разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на соответствующий год;

- осуществляет в установленном порядке регистрацию контрольно-кассовых машин, используемых в организациях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- контролирует соблюдение правил использования контрольно-кассовых машин, полноту учета выручки денежных средств в организациях, обязанных использовать контрольно-кассовые машины в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обеспечивает в пределах своей компетенции валютный контроль за соответствием проводимых валютных операций законодательству Российской Федерации (за исключением валютных операций кредитных организаций) и наличием необходимых для этого лицензий и разрешений;

- осуществляет в установленном порядке лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и обеспечивает контроль за соблюдением условий указанной деятельности;

- составляет и ведет в установленном порядке государственный сводный реестр выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также ведет государственный реестр организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции для розничной торговли;

- контролирует соблюдение порядка декларирования в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

- осуществляет государственный контроль за распределением квот на закупку этилового спирта, устанавливаемых Правительством РФ, и их использованием, принимает участие в разработке годовых балансов производства и потребления этилового спирта;

- контролирует объемы производства, розлива, хранения и реализации этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, соблюдение технологии производства указанной продукции;

- участвует в разработке государственных стандартов, технических условий, норм и правил в области контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

- проводит экспертизу и обследование организаций для определения соответствия требованиям, предъявляемым к производству и обороту этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

- участвует в разработке минимальных отпускных, оптовых и розничных цен на алкогольную продукцию, установлении ставок акцизов на этиловый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию;

- анализирует отчетные и статистические данные, результаты проверок на местах, информацию и сведения, получаемые от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций, и на их основе разрабатывает мероприятия по обеспечению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

- обеспечивает установку и пломбирование в организациях, производящих этиловый спирт, контрольных спиртоизмеряющих приборов, а в организациях, производящих алкогольную продукцию, - контрольных приборов учета объемов этой продукции и осуществляет контроль за ремонтом и заменой указанных приборов;

- выступает в установленном порядке государственным заказчиком по разработке нормативно-технической документации по вопросам учета и контроля производства, розлива, хранения и оптовой продажи спиртосодержащей и алкогольной продукции;

- представляет в установленном порядке в пределах своей компетенции в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, правоохранительные и контролирующие органы, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информацию о выявленных нарушениях;

- налагает штрафы на организации и физических лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, а также штрафы за несоблюдение условий работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации организациями и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

- осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию юридических лиц посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- ведет в установленном порядке Единый государственный реестр юридических лиц;

- осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области государственной регистрации юридических лиц;

- организует в пределах своей компетенции выполнение мероприятий по мобилизационной подготовке и гражданской обороне в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работы налоговых органов;

- осуществляет иные функции, предусмотренные федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

С одной стороны, предоставление налоговым органам вышеперечисленных функций является вполне обоснованным. С другой стороны, предоставление большего перечня функций налагает на налоговые органы и большую ответственность, связанную с объективным и справедливым отношением к каждому налогоплательщику. Наряду с предоставленными налоговым органам широкими полномочиями, на них возложены также и значительные обязанности.

Как правило, характер и объем прав, предоставленных органу исполнительной власти и его должностным лицам, определяется характером и объемом возложенных на него обязанностей.

Так, в соответствии со ст.32 НК РФ налоговые органы обязаны:

- соблюдать законодательство о налогах и сборах;

- осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;

- вести в установленном порядке учет налогоплательщиков;

- проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, предоставлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов;

- осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов в порядке, предусмотренном НК РФ;

- соблюдать налоговую тайну и т.д.

В.Н. Воробьева,

советник налоговой службы Российской Федерации II ранга

"Налоговый вестник", N 7, июль 2003 г.