Решение Калининградского областного суда от 11 ноября 2022 г. N 3а-229/2022 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - функциональные зоны - перераспределение земельных участков - часть земельного участка)

Решение Калининградского областного суда от 11 ноября 2022 г. N 3а-229/2022

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску К.А.В. об оспаривании нормативного акта Постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, установил:

К.А.В. обратился с административным иском в суд, указав, что является собственником жилого дома КН N и земельного участка площадью 600 кв. м N с разрешенным использованием "под жилой дом индивидуального жилищного строительства", расположенные по адресу <адрес>. С южной стороны земельного участка протекает ручей и установлена водоохранная зона. Часть территории от границы земельного участка N до границы водоохранной зоны свободна, использование ее третьими лицами исключено, ввиду отсутствия доступа. Для него эта территория представляет интерес, поскольку он может использовать ее совместно с основным земельным участком под благоустройство жилого дома, присоединение этой территории к земельному участку N исключит существующую изломанность границ, поскольку большинство хозяев соседних участков по пер. Полевому в прежние годы (земельных участков с N) оформили свои права на дополнительные участки с разрешенным использованием для индивидуальной жилой застройки, выровняв их по одной линии. Он обратился в КМИ и ЗР администрации ГО "Город Калининград" с просьбой выделить ему дополнительный участок путем перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и земельного участка с N  (заявление вх N вКМИ-1610 от 14.02.2017 года). На обращение был получен положительный ответ, Комитет выразил согласие на заключение соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности и земельного участка с КН N. Письменное согласие Комитета было направлено 17 марта 2017 года в МП "Городской центр геодезии", который выполнил кадастровые работы, сформировал земельный участок площадью 745 кв. м, и 23 января 2020 года этот земельный участок был поставлен на кадастровый учет под номером N 161 с характеристиками: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. 29 января 2020 года К.А.В. обратился в КМИ и ЗР с заявлением, с просьбой подготовить соглашение о перераспределении вышеуказанных земельных участков с целью выкупа присоединенной (перераспределенной) части земельного участка. Письмом от 25 февраля 2020 года в удовлетворении данного заявления было отказано со ссылкой на то, что в ЕГРН отсутствует информация о кадастровой стоимости земельного участка с КН N, что является препятствием для определения выкупной стоимости 145 кв. м, присоединенных к земельному участку с КН N в результате перераспределения по карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского круга "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339. Кроме того, территория, предусмотренная Проектом для перераспределения, расположена в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-4), тогда как по карте функциональных зон Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 06.07.2016 года N 225, часть данной территории расположена в функциональной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных. На участке, подлежащем перераспределению, располагаются строения, не являющиеся капитальными, разрешение на их строительство не требуется. Указанные строения возведены лично К.А.В. и используются в качестве вольеров для собак. 23 декабря 2021 года К.А.В. получил письмо, которым ему в очередной раз было отказано в заключении соглашения о перераспределении земель, со ссылкой на то, что, согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского круга "Город Калининград", территория, предусмотренная Проектом для перераспределения, расположена в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-4), тогда как согласно карте функциональных зон Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 06.07.2016 года N 225 (в редакции последующих изменений), часть данной территории расположена в функциональной зоне городских парков. Отказ в заключении соглашения о перераспределении земель, оформленный письмом комитетом муниципального имущества и земельных ресурсов N ИЗ-КМИ-21/8272 от 17 декабря 2021 года был обжалован К.А.В. в Ленинградский районный суд г. Калининграда. Решением суда от 21 июня 2022 года по делу 2а-2923/2022 в удовлетворении административного иска К.А.В. отказано на том основании, что часть земельного участка с КН N, сформированного для оформления соглашения о перераспределении, включает в себя изъятые из оборота земли, которые не могут быть переданы в частную собственность. В ходе судебного разбирательства выяснилось, что в настоящее время внесены изменения в Правила землепользования и застройки, согласно которым территориальная зона, в которую подпадает земельный участок N, приведена в соответствие с функциональной зоной генерального плана. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ определено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальное зонирование земельного участка с N противоречит указанной норме и пункту 2 статьи 85 ЗК РФ, поскольку не отвечает требованиям принадлежности указанного земельного участка только к одной территориальной зоне, а установление двух территориальных зон препятствует административному истцу оформить право собственности на перераспределенную часть земельного участка площадью 145 кв. м, использовать земельный участок по своему усмотрению, поскольку градостроительные регламенты двух разных территориальных зон в полной мере распространяются на всю территорию земельного участка, что создает неопределенность в его правовом режиме. Земельный участок КН N был поставлен на кадастровый учет 20 января 2020 года, т.е. до того, как в Правила землепользования были внесения изменения, в результате которых земельный участок оказался в двух территориальных зонах. Просит признать не действующими Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Калининградской области от 28.01.2022 N 39, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам.

Представитель административного истца К.А.В. С.С.С. заявленные административные требования поддержала по изложенным в административном исковом заявлении основаниям и дополнительно пояснила, что некапитальные строения, находившиеся на части земельного участка N площадью 145 кв. м, в настоящее время снесены. Тем не менее, административный истец сохраняет заинтересованность в этом земельном участке, на нем находится возведенная прежним собственником опорная стенка, предотвращающая подтопление от ручья принадлежащего ему жилого дома и земельного участка. К.А.В. имеет право на перераспределение земельного участка в силу п. 3 ст. 39.28 КАС РФ, уполномоченным муниципальным органом дано на это согласие. Нахождение части земельного участка в другой функциональной зоне перераспределению не препятствует, в последующем административный истец оспорит Генеральный план ГО "Город Калининград" с целью исключения нахождения земельного участка N в двух функциональных зонах. Устройство озелененной территории, велодорожки на участке местности, примыкающем к Гагаринскому ручью, планируется в отдаленной перспективе, и муниципальное образование не лишено права выкупа требуемой части земельного участка в последующем.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. П. 3 ст. 39.28 в КАС РФ не приводится

Представитель административных ответчиков Правительства Калининградской области, Министерства градостроительной политики Калининградской области И.В.С. относительно заявленных административных исковых требований возражала и пояснила, что земельный участок КН N находится в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами и функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары), предназначенной для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений. Территория площадью 145 кв. м, которая вошла в состав вновь образованного путем перераспределения земельного участка N, представляет собой фактически сложившуюся озеленённую территорию. Согласно карте планируемого размещения рекреационных объектов местного значения городского округа для массового отдыха жителей, утвержденной в составе генерального плана ГО "Город Калининград", на указанной территории планируется создание иной озелененной территории (сквер, парк).

Представитель заинтересованного лица администрации ГО "Город Калининград" А.Э.Л. полагала необходимым в удовлетворении заявленных административных требований отказать, поддержала доводы, изложенные представителем административных ответчиков. Дополнительно пояснила, что в настоящее время ввиду перераспределения полномочий между муниципальными и региональными органами власти администрация ГО "Город Калининград" не наделена правом самостоятельно принимать решения о перераспределении земельных участков в г. Калининграде.

Заслушав представителя административного истца, представителя административных ответчиков Правительства Калининградской области, Министерства градостроительной политики Калининградской области, представителя заинтересованного лица администрации ГО "Город Калининград", заключение прокурора о необходимости в удовлетворении административного иска отказать, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

В соответствии с п. 21 Постановления Правительства Калининградской области от 03.03.2022 N 107 "Об утверждении положения о Министерстве градостроительной политики Калининградской области" Министерство наделено полномочиями по принятию решений о подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, утверждает правила землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, вносит изменения в указанные правила.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. П. 21 в постановлении Правительства Калининградской области от 3 марта 2022 г. N 107 не приводится

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В силу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе, в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Как указано в ч. 2 этой же статьи, правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В соответствии с ч. 1 ч. 4 ст. 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон с учетом границ функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа. Согласно ч. 4 этой же статьи, границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Ч. 1 в ч. 4 ст. 30 ГрК РФ не приводится

В части 2 статьи 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2017) разъяснено, что частью 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Установлено, что К.А.В. является собственником жилого дома N и земельного участка площадью 600 кв. м N с разрешенным использованием "под жилой дом индивидуального жилого фонда", расположенные по адресу <адрес>. С южной стороны земельного участка протекает Гагаринский ручей.

В 2017 году К.А.В. обратился в Комитет муниципального имущества и земельных ресурсов администрации ГО "Город Калининград" с заявлением о перераспределении ему земельного участка площадью 145 кв. м, примыкающего к земельному участку N со стороны Гагаринского ручья. В ответе от 17 марта 2017 года на это обращение указано, что Комитет выражает согласие на заключение соглашения о перераспределении земель в соответствии с утвержденным проектом планировки с проектом межевания в его составе территории в границах ул. А. Невского - ул. Артиллерийская - ул. Аэропортная - ул. Орудийная - ул. Ю. Гагарина - ул. Куйбышева.

23 января 2020 года сформирован и поставлен на кадастровый учет земельный участок N площадью 745 кв. м, образованный путем перераспределения неразграниченной муниципальной территории площадью 145 кв. м, находящейся между ручьем Гагаринским и земельным участком N.

В 2020-2021 г.г. К.А.В. обращался в Комитет муниципального имущества и земельных ресурсов администрации ГО "Город Калининград" с заявлениями о подготовке соглашения о перераспределении земельных участков, в чем ему было отказано. В ответе руководителя Комитета от 17 декабря 2021 года указано, что территория, на которую претендует административный истец, частично находится в функциональной зоне городских парков. В этой связи вернуться к рассмотрению вопроса о перераспределении земель возможно только после внесения изменений в Генеральный план ГО "Город Калининград" в части изменения функциональной зоны.

Согласно данным публичной кадастровой карты, на перераспределенной части земельного участка площадью 145 кв. м объектов недвижимости не имеется.

Из пояснений представителя административного истца и ситуационного плана, представленного администрацией ГО "Город Калининград", следует, что на части земельного участка N площадью 145 кв. м какие-либо объекты капитального строительства не располагаются, находившийся там ранее вольер для собак снесен согласно судебному решению.

Правила землепользования и застройки ГО "Город Калининград" утверждены решением городского Совета депутатов от 25 декабря 2017 года N 339. В первоначальной редакции Правил земельный участок N, согласно Карте градостроительного зонирования, относился к одной территориальной зоне Ж-4 "зона застройки индивидуальными жилыми домами".

Вместе с тем, в соответствии с Генеральным планом ГО "Город Калининград", утв. решением городского Совета депутатов Калининграда N 225 от 6 июля 2016 года, земельный участок N располагается в двух функциональных зонах - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (планир.) и зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары) (сущ.).

Постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 в Правила землепользования и застройки ГО "Город Калининград" были внесены изменения.

Порядок принятия и опубликования данного нормативного акта проверены судом в рамках других административных дел.

В редакции Постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 Правил землепользования и застройки ГО "Город Калининград" земельный участок N оказался расположен в двух территориальных зонах - Ж-4 - зона застройки индивидуальными жилыми домами и Р-1 - рекреационная зона, причем в последней зоне располагается часть земельного участка площадью 145 кв. м, перераспределения которой желает административный истец. Таким образом, градостроительное зонирование в настоящее время приведено в соответствие функциональным зонам, установленным Генеральным планом, что соответствует ч. 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ.

Необходимо также обратить внимание на то, что ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки ГО "Город Калининград", утв. решением окружного Совета депутатов Калининграда N 146 от 29 июня 2009 года территория, на которой впоследствии был образован земельный участок КН, находилась в двух территориальных зонах - Ж-4 зона застройки индивидуальными жилыми домами и Р1 зона городских парков.

В силу положений ст.ст. 39.28, 39.29 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, реализуется путем заключения соответствующего соглашения на основании заявления гражданина.

Из изложенного выше следует, что решение о перераспределении земель уполномоченным органом власти в установленном порядке не принималось, таковым не является выраженное в письме от 17 марта 2017 года согласие Комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации ГО "Город Калининград".

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом ВС РФ от 17.07.2019, наличие проекта межевания территории, предусматривающего перераспределение спорных земельных участков, само по себе не может выступать единственным основанием для осуществления перераспределения в отсутствие предусмотренных пункта 2 части 1 статьи 39.28 Земельного кодекса РФ обстоятельств.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (часть 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ).

К.А.В. правообладателем земельного участка N не является, и его право на перераспределение территории площадью 145 кв. м не безусловно.

При таких обстоятельствах следует прийти к выводу о том, что удовлетворение административных исковых требований К.А.В. повлечет нарушение принципа соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану как основополагающему документу, определяющему долгосрочное развитие территории, а также баланса публичных и частных интересов, поскольку в этом случае устранялась бы определенность относительно правового режима территории, использование которой планируется в общественных интересах.

На основании изложенного в удовлетворении административных исковых требований К.А.В. следует отказать.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

В удовлетворении административного искового требования К.А.В. о признании недействующими и отмене Постановление Правительства Калининградской области от 28.01.2022 N 39 "О внесении изменения в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам - Ж-4 зона застройки индивидуальными жилыми домами и Р1 зона городских парков - отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 18 ноября 2022 года.