Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 июня 2019 г. N Ф08-4531/19 по делу N А63-5385/2018

г. Краснодар

27 июня 2019 г.

Дело N А63-5385/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 июня 2019 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Дорогиной Т.Н. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края (ИНН 2630046431, ОГРН 1152651026461) - Митрополовой О.В. (доверенность от 16.10.2018), в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Кузьминова Владимира Абрамовича (ИНН 263006888254, ОГРНИП 304264921000084), направившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу - администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 19.11.2018 (судья Галушка В.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2019 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Параскевова С.А.) по делу N А63-5385/2018, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Кузьминов В.А. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 16.03.2018 N 547 "О прекращении действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа Ставропольского края".

Решением суда от 19.11.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.03.2019, обжалуемое постановление администрации признано недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные нормативные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ). С администрации в пользу предпринимателя взыскано 300 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Судебные акты мотивированы несоответствием спариваемого постановления Закону N 220-ФЗ и нарушением прав и законных интересы предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В кассационной жалобе администрация просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что признание оспариваемого постановления недействительным не приведет к восстановлению права предпринимателя на осуществление деятельности по перевозке граждан, поскольку с 22.03.2018 и по настоящее время перевозки осуществляются победителем открытого конкурса. Нормативно-правовое регулирование муниципального образования не предполагает осуществление перевозок по муниципальным маршрутам транспортом особо малого класса. Суд апелляционной инстанции, принимая от предпринимателя дополнительные доказательства, не дал возможности администрации ознакомиться с ними. Судебная коллегия неправомерно отказала в удовлетворении ходатайства администрации об отложении судебного заседания.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что постановлением администрации от 07.03.2017 N 515 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных перевозок пассажиров на территории Минераловодского городского округа", вступающим в силу с 29.06.2017, утвержден реестр маршрутов регулярных перевозок пассажиров на территории Минераловодского городского округа, в котором для маршрутов N 1, 1а, 2, 2а, 3, 3а, 4, 4а, 5, 5а, 6, 6а, 8, 11, 14, 14а, 16, 17, 17а,112, 113, 113а, 114, 101, 121, 121а, 102, 102а, 111, 116, 104, 106, 108, 105, 110 и 232 предусмотрены вид и класс транспортных средств - автобусы особо малого класса, а также вид регулярных перевозок - по нерегулируемым тарифам.

С целью получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа администрация провела открытый конкурс по трем лотам:

- лот N 1: маршруты N 103, 112, 113, 113а, 114, 101, 121, 121а, 102, 102а, 111, 116, 104, 106, 108, 105, 110, 232;

- лот N 2: маршруты N 1, 2, 3, 4, 5, 6, 14, 17, 8, 11;

- лот N 3: маршруты N 1а, 2а, 3а, 4а, 5а, 6а, 14а, 17а, 16.

По итогам проведенного конкурса в соответствии с протоколом конкурсной комиссии от 02.06.2017 N 4 предприниматель признан победителем по всем трем лотам, в связи с чем ему выданы свидетельства для осуществления перевозок N 000023, 000030, 000031, 000032, 000033, 000020, 000035, 000036, 000021, 000022, 000029, 000034, 000024, 000026, 000027, 000025, 000028, 000037, 000001, 000003, 000005, 000007, 000009, 000011, 000002, 000004, 000006, 000008, 000010, 000016, 000019, 000017, 000015, 000018, 000013, 000014 со сроком действия с 30.06.2017 по 30.06.2022.

Заместителем главы администрации утверждены графики проведения мероприятий, направленных на соблюдение договорных обязательств и требований к осуществлению регулярных перевозок пассажиров по нерегулируемым тарифам по муниципальным пассажирским перевозкам на территории Минераловодского городского округа на январь, февраль, март 2018 года; утверждена комиссия проверяющих.

В соответствии с актами фиксации невыполнения муниципальных маршрутов в отсутствие чрезвычайной ситуации предприниматель не осуществлял перевозки по маршрутам в рамках выданных ему свидетельств N 000021, 000008, 000002, 000014, 000015, 000018, 000036, 000023, 000030, 000031, 000032, 000033, 000020, 000035, 000022, 000029, 000034, 000024, 000026, 000027, 000025, 000028, 000037, 000001, 000003, 000005, 000007, 000009, 000011, 000013, 000004, 000006, 000010, 000012, 000016, 000019, 000017 с установленным сроком действия с 30.06.2017 по 30.06.2022.

Протоколом заседания комитета Совета депутатов Минераловодского городского округа Ставропольского края по промышленности, транспорту и связи от 14.03.2018 N 43 администрации рекомендовано прекратить действие свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа Ставропольского края, выданных предпринимателю.

Ссылаясь на пункт 7 части 1 и часть 2.1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ, акты фиксации невыполнения муниципальных маршрутов в отсутствие чрезвычайной ситуации и протоколом заседания комитета Совета депутатов Минераловодского городского округа Ставропольского края по промышленности, транспорту и связи от 14.03.2018 N 43, администрация вынесла постановление от 16.03.2018 N 547 "О прекращении действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа Ставропольского края". Этим постановлением прекращено действие свидетельств предпринимателя об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа Ставропольского края N 000021, 000008, 000002, 000014, 000015, 000018, 000036 с установленным сроком действия с 30.06.2017 по 30.06.2022, выданных предпринимателю, в связи с невыполнением по соответствующему маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации ни одного рейса, предусмотренного расписанием, в течение более чем трех дней подряд по нерегулируемым тарифам, на основании актов фиксации невыполнения муниципальных маршрутов в отсутствие чрезвычайной ситуации. Также прекращено действие свидетельств предпринимателя об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа Ставропольского края, выданных по результатам открытого конкурса, проведенного в отношении нескольких включенных в состав одного лота маршрутов регулярных перевозок: лот 1 - N 000023, 000030, 000031, 000032, 000033, 000020, 000035, 000022, 000029, 000034, 000024, 000026, 000027, 000025, 000028, 000037 с установленным сроком действия с 30.06.2017 по 30.06.2022; лот 2 - N 000001, 000003, 000005, 000007, 000009, 000011, 000013 с установленным сроком действия с 30.06.2017 по 30.06.2022; лот 3 - N 000004, 000006, 000010, 000012, 000016, 000019, 000017 с установленным сроком действия с 30.06.2017 по 30.06.2022 в связи с прекращением действия свидетельств, указанных в пункте 1 постановления.

Предприниматель обжаловал постановление администрации в арбитражный суд.

Законом N 220-ФЗ регулируются отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Частью 2 статьи 17 Закона N 220-ФЗ установлено, что право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращают действие данного свидетельства при принятие уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления решения о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок в связи с невыполнением по соответствующему маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации ни одного рейса, предусмотренного расписанием, в течение более чем трех дней подряд (пункт 7 части 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ).

По причинам, перечисленным в пунктах 1, 2, 4, 6, 7 и 8 части 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ, действие свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок прекращается с момента наступления данных обстоятельств. Действие свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданных по результатам открытого конкурса, проведенного в отношении нескольких включенных в состав одного лота маршрутов регулярных перевозок, прекращается в случае прекращения действия хотя бы одного из таких свидетельств (части 2, 2.1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ).

Суд установил и материалами дела подтверждается, что основанием для вынесения администрацией оспариваемого постановления послужило невыполнение муниципальных маршрутов, что зафиксировано в актах. Из актов следует, что предприниматель в отсутствие чрезвычайной ситуации не осуществлял перевозку по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа Ставропольского края в соответствии с выданными ему свидетельствами более трех дней подряд.

Фиксация этих обстоятельств с 22.01.2018 по 25.01.2018 и 27.01.2018 осуществлялась в районе пересечения улиц 50 Лет Октября и Пятигорской и на улице Гагарина в районе автовокзала города Минеральные Воды, а в период с 27.02.2018 по 02.03.2018 - в районе автовокзала города Минеральные Воды.

В опровержение событий, отраженных в актах фиксации невыполнения муниципальных маршрутов и подтверждение выполнение перевозок в период с 22.01.2018 по 25.01.2018 и с 27.02.2018 по 02.03.2018 предприниматель представил путевые листы.

Проанализировав содержание актов фиксации невыполнения муниципальных маршрутов, судебные инстанции указали, что обследование маршрутной сети города Минеральные Воды произведено работниками администрации в одностороннем порядке, без привлечения представителей перевозчиков, контролирующих органов и иных не заинтересованных лиц. Доказательства уведомления предпринимателя о проводимой проверке, а также запроса каких-либо документов, в том числе журналов регистрации путевых листов и самих путевых листов за указанные периоды в материалах дела отсутствуют.

При этом суд счел невозможным фактическое проведение обследования одной и той же экспертной комиссией ежедневно в течение всего графика работы всех маршрутов за период с 22.01.2018 по 25.01.2018, с 27.02.2018 по 02.03.2018.

Эти обстоятельства повлекли вывод суда о том, что составленные комиссией администрации акты фиксации не являются надлежащими доказательствами нарушения предпринимателем пункта 7 части 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ. Эти документы составлены в одностороннем порядке, при отсутствии подписей сторон по договору или их законных представителей, сторонних организаций, иных перевозчиков, а также доказательств уведомления предпринимателя о месте и времени проверок, что является нарушением его прав и законных интересов и лишением его возможности осуществить защиту своего права при проведении контрольных мероприятий (проверок). Доказательства их вручения предпринимателю в установленном законом порядке также не представлены.

Отклоняя доводы администрации о достоверности актов фиксации, суд учел отсутствие возможности нахождения комиссии на остановках; фиксации расстояния, на котором находилась комиссия от движущегося автотранспортного средства; неподтверждение возможности прочтения при движении транспортного средства таблички с указанием наименования перевозчика; отсутствие индивидуализирующих признаков, отличающих транспортное средство, принадлежащее предпринимателя, от других.

Исследовав представленные в материалы дела протоколы об административных правонарушениях водителей, составленные членом комиссии Саенко Т.Г. 24.01.2018 и 25.01.2018 на ул. Ставропольской, 22 Партсъезда, 50 лет Октября, вне мест проверки, указанных в акте фиксации, суд счел работу комиссии осуществленной не в полном составе.

Суд в доказательство осуществления перевозок принял представленные предпринимателем путевые листы, признав их отвечающими признакам первичного документа и принятыми предпринимателем к учету. Доказательства того, что в них содержится недостоверная информация о выполненной работе, не представлены.

В путевых листах дата проведения предрейсового медосмотра соответствует датам путевых листов, указаны фамилии, инициалы имен и отчеств водителей, номер водительского удостоверения, время проведения послерейсового медицинского осмотра соответствует дате возврата. Кроме того, имеющиеся в материалах дела копии паспортов транспортных средств подтверждают право собственности предпринимателя на указанные в путевых листах транспортные средства с указанием марки и государственных регистрационных знаков.

Доводу администрации о том, что предприниматель не состоит в трудовых отношений с водителями, указанными в путевых листах, дана надлежащая оценка.

Суд также учел, что судебными актами по делам N А63-11530/2017 и А63-13799/2017 администрации отказано в аннулировании свидетельств и карт маршрутов, а действия администрации расценены как злоупотребление правом.

Довод администрации о том, что признание оспариваемого постановления недействительным не приведет к восстановлению права предпринимателя на осуществление деятельности по перевозке граждан, поскольку с 22.03.2018 и по настоящее время перевозки осуществляются победителем открытого конкурса, подлежит отклонению как не влияющий на законность обжалуемого постановления.

Избрание заявителем способа восстановления нарушенного права путем признания недействительным незаконного акта с момента его издания является его конституционным правом и ограничение его в таком праве недопустимо.

Издание ненормативного акта с нарушением закона и предоставление права перевозок другому хозяйствующему субъекту в нарушение охраняемых законом предпринимательских прав заявителя никак не свидетельствует о правомерном поведении органа, издавшего оспариваемое постановление, и соблюдении прав и охраняемых законом интересов лица, осуществлявшего перевозки с соблюдением установленных правил вплоть до издания обжалуемого постановления администрации.

При таких обстоятельствах судебные инстанции правомерно удовлетворили заявленное требование, признав недействительным постановление администрации от 16.03.2018 N 547 "О прекращении действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Минераловодского городского округа Ставропольского края".

Довод администрации о том, что суд апелляционной инстанции необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства об отложении судебного заседания, подлежит отклонению, поскольку из текстов протоколов судебных заседаний суда апелляционной инстанции от 19.02.2019 и 20.03.2019, а также аудиозаписей заседаний не следует, что представитель администрации заявлял ходатайство об отложении судебного разбирательства ввиду представления предпринимателем новых доказательств. В ходе судебного заседания 20.03.2019 суд апелляционной инстанции предоставил возможность представителю администрации ознакомиться с дополнительно представленными предпринимателем документами.

О несоответствии принятых судебной коллегией копий протоколов комиссии администрации, составленных сотрудником самой же администрации Саенко Т.Г., как и о наличии препятствий к получению своего же документа, администрация не заявляет.

Принятие судом апелляционной инстанции дополнительных доказательств не может служить основанием для отмены судебного акта (абзац 5 пункта 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции").

Выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.

Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит.

Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 19.11.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2019 по делу N А63-5385/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Дорогина Т.Н. Драбо