Решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 21 апреля 2023 г. по делу N 3а-49/2023 О признании недействующими отдельных положений Решения Собрания представителей г. Владикавказа от 29.12.2020 N 16/73 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов"

Решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 21 апреля 2023 г. по делу N 3а-49/2023

Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания в составе:

председательствующего судьи Гатеева С.Г.,

при секретаре судебного заседания Макиевой А.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей г. Владикавказ о признании недействующими частей 2, 3 и 4 статьи 4 решения Собрания представителей г. Владикавказ от 29.12.2020 N 16/73 (в ред. от 26.11.2021 N 26/77) "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и приложений N 4, 5 и 6 к нему в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693,9 тысяч рублей,

установил:

Заместитель прокурора РСО-Алания обратился в Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания с указанным административным исковым заявлением к Собранию представителей г. Владикавказ.

В обоснование заявленных требований указал, что Решением Собрания представителей г. Владикавказ от 29.12.2020 N 16/73 (в ред. от 26.11.2021 N 26/77) "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" утверждены ведомственная структура расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ (часть 2 статьи 4 Решения, приложение N 4 к нему), распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям (муниципальным и ведомственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ на 2021 и на плановый период 2022 и 2023 годов (часть 3 статьи 4 Решения, приложение N 5 к нему); распределение бюджетных ассигнований по целевым программам, и непрограммным направлениям деятельности, разделам, подразделам, группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета муниципального образования на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (часть 4 статьи 4 Решения, приложение 6 к нему). По мнению административного истца, оспариваемое Решение в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693,9 тыс. рублей противоречит ст.ст. 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также постановлению Правительства РСО-Алания N 418 от 08.12.2020 года в связи со следующим.

Приказом Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания N 248 от 29.10.2020 года муниципальное образование городской округ г. Владикавказ включено в перечень муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, представляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. В связи с этим муниципальное образование г. Владикавказ в силу пункта 2 статьи 86, пунктов 2, 5 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ во взаимосвязи с приказом Министерства финансов РСО-Алания N 248 от 29.10.2020 года обязано соблюдать установленные постановлением Правительства РСО-Алания N 418 от 08.12.2020 года нормативы формирования расходов на содержание органа местного самоуправления в 2021 году (включая норматив расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих для г. Владикавказ), который установлен в размере 275 071,0 тысяч рублей, норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих для г. Владикавказ установлен в размере 211 593 тыс. рублей. В нарушение указанных выше норм бюджетного законодательства и постановления Правительства РСО-Алания N 418 расходы на оплату труда перечисленных лиц установлены оспариваемым Решением в размере 236 286,9 тысяч рублей, то есть норматив превышен на 24 693,9 тысяч рублей. На указанное решение прокурором Иристонского района г. Владикавказ был внесен протест в Собрание представителей г. Владикавказ, рассмотренный и отклоненный на заседании двадцать пятой сессии Собрания представителей г. Владикавказа 7 созыва. В связи с изложенным, просил признать недействующим оспариваемый нормативный правовой акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Определением Верховного Суда РСО-Алания от 03 июня 2022 года производство по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора РСО-Алания прекращено.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 года определение Верховного Суда РСО-Алания отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в Верховный Суд РСО-Алания.

Кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2023 года апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 года обставлено без изменения.

В судебном заседании прокурор Нарикаева Э.С. поддержала заявленные требования, просила удовлетворить их в полном объеме. Дополнительно пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт был принят с нарушениями требований действующего законодательства, а именно, ст. 136 БК РФ и постановления Правительства РСО-Алания N 418 от 08.12.2020 года, которое предусматривало предельные нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов и иных лиц, в размере 211 593 рублей, а административные ответчики предусмотрели сумму, которая на 24 693,9 рублей превышает данный норматив, что и послужило основанием для нашего обращения в суд с иском. По соглашению мы делается акцент на том, что были определенные лимиты, которые нельзя было нарушать. Это соглашение никак нельзя связывать с постановлением Правительства РСО-Алания N 418 от 08.12.2020 года. В части включения расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, противоречат требованиям Федерального законодательства ст. 136 Бюджетного кодекса РФ и постановлению Правительства РСО-Алания N 418 от 08.12.2020 года. В нарушении данных норм права превышены предельные нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов более чем на 24 000 000 рублей, что и послужило основанием для обращения в суд с иском. Прокуратура РСО-Алания просит признать недействующими части 2, 3, 4 ст. 4 Решения Собрания представителей г. Владикавказ от 29 декабря 2020 года, а также приложения 4, 5, 6 к нему в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

Представитель административного ответчика Собрания представителей г. Владикавказ Плиева А.Т., указала, что Собрание представителей г. Владикавказ считает административные исковые требования необоснованными. Решение в оспариваемой части полностью соответствует закону, направлено на обеспечение, возложенных на органы местного самоуправления обязательств. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 62 КАС РФ прокурор обязан подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц, либо возникла реальная угроза их нарушения. Однако административным истцом не было указано нарушение, каких именно прав и законных интересов имело место быть, а также не представил доказательства, свидетельствующие о наличии конкретных фактов таких нарушений. Согласно п. 4 ст. 86 БК РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Административный истец указывает на недопустимость установления органами местного самоуправления расходов и обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами местного бюджета и как следствие потребует привлечение средств республиканского и федерального бюджета. Однако расходные обязательства муниципального образования в 2021 году на оплату труда депутатам, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих были исполнены за счет собственных средств местного бюджета муниципального образования г. Владикавказ. Средства республиканского бюджета для обеспечения указанных расходных обязательств муниципального образования привлечены не были. Таким образом, факт исполнения расходных обязательств муниципального образования на оплату труда депутатам, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих 2021 году за счет средств федерального и республиканского бюджета не подтверждены. Следовательно, принцип самостоятельности, сбалансированности бюджета бюджетной системы РФ не нарушен. Решением Собрания представителей г. Владикавказ от 27 мая 2022 года N 3126 об исполнении бюджета муниципального образования г. Владикавказ за 2021 год утвержден отчет об исполнении бюджета муниципального образования г. Владикавказ за 2021 год, согласно которому бюджет муниципального образования за 2021 год исполнен с профицитом. Данные сведения содержатся в решении, которое представлено в материалы дела. Исполнение расходных обязательств за счет республиканского и федерального бюджета не установлено. В соответствии с требованием ст. 136 БК РФ, постановлением Правительства РСО-Алания N 418 от 08.12.2020 года "О предельных нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Северная Осетия-Алания" были установлены предельные нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, в том числе городского округа на 2021 год, включая нормативы формирования расходов на оплату труда депутатам, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих. Однако следует отменить, что в соответствии с п. 2.1.4. Соглашения N 1 от 03.02.2021 года о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального образования г. Владикавказ, заключенного между Министерством финансов РСО-Алания и АМС г. Владикавказ, данное постановление Правительства РСО-Алания не носит для муниципального образования в этой части императивный характер, за исключением случаев передачи полномочий РСО-Алания, возникновения новых полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия-Алания. То есть данные условия Соглашения отменяют ограничения и требования, установленные ст. 136 БК РФ. Сведения о том, что органы местного самоуправления в течение финансового года наделялись отдельными полномочиями, так же были представлены в материалы дела. Просила суд в удовлетворении искового заявления заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания отказать

Представитель заинтересованного лица АМС г. Владикавказ Черджиева Л.К., в удовлетворении административного искового заявления просила отказать за необоснованностью.

Представители заинтересованного лица финансового управления АМС г. Владикавказ Ваниева И.Г. в удовлетворении административного искового заявления просила отказать за необоснованностью.

Представитель заинтересованного лица Правительства РСО-Алания Сабанова Л.А., в удовлетворении административного искового заявления просила отказать за необоснованностью.

Представитель заинтересованного лица Министерства финансов РСО-Алания в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлен надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомил.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Судом установлено, что оспариваемым Решением Собрания представителей г. Владикавказ от 29.12.2020 16/73 утвержден бюджет муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. Данное Решение опубликовано 21.12.2020 в газете "Владикавказ", N 142 (2759).

Решениями Собрания представителей г. Владикавказа от 12.02.2021 N 17/1, опубликованными в газете "Владикавказ" 13.02.2021, N 15 (2774); от 26.02.2013 N 18/3, опубликованным в газете "Владикавказ" 02.03.2021 N 21(2780), 04.03.2011 N 22 (2781); от 09.04.2021 N 19/14, опубликованным в газете "Владикавказ" 15.04.2021 N 39 (2798); от 16.07.2021 N 22/41, опубликованным в газете "Владикавказ" 22.07.2021 N 76 (2835), от 24.07.2021 N 77 (2836); от 07.09.2021 N 23/55, опубликованным в газете "Владикавказ" 09.09.2021 N 96 (2855); от 09.11.2021 N 25/73, опубликованным в газете "Владикавказ" 11.11.2021 N 121 (2880); решением от 26.11.2021 N 27/77, опубликованным в газете "Владикавказ" 27.11.2021 N 127 (2886), в Решение были внесены изменения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущены опечатки. Дату решения Собрания представителей г. Владикавказа N 18/3 следует читать как "от 26 февраля 2021 г.", номер решения Собрания представителей г. Владикавказа от 26 ноября 2021 г. следует читать как "N 26/77"

Оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. По порядку принятия и опубликования нормативный правовой акт не оспаривался, соответствует закону.

Порядок и особенности рассмотрения указанной категории административных дел закреплены в главе 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 39, ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В соответствии с ч. 4 ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. В статье 84 Бюджетного кодекса отсутствует часть 4

В силу ч. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что приказом Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания N 248 от 29 октября 2020 года муниципальное образование городской округ г. Владикавказ включено в перечень дотационных муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания, подпадающих под действие ч. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания N 418 от 08 декабря 2020 года в соответствии с требованиями ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждены предельные нормативы формирования расходов на содержание органа местного самоуправления в 2021 году, включая норматив расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих для г. Владикавказ в размере 275 071 тысяч рублей, норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих для г. Владикавказ в размере 211 593 тыс. рублей.

Между тем, как установлено судом, норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих г. Владикавказ на 2021 год оспариваемым Решением превышен на 24 693,9 тысяч рублей.

22 сентября 2021 года прокурором Иристонского района г. Владикавказ РСО-Алания в адрес председателя Собрания представителей г. Владикавказ внесено представление с требованием привести в соответствие с действующим законодательством Решение Собрания представителей г. Владикавказ от 29.12.2020 года N 16/73 (ред. от 16.07.2021) "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" в связи превышением предельных нормативов расходов на содержание органа местного самоуправления.

В удовлетворении представления прокурору Собранием представителей г. Владикавказ отказано.

Таким образом, оспариваемое решение в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693,9 тыс. рублей принято с нарушением требований ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также постановлению Правительства РСО-Алания N 418 от 08.12.2020 года.

Доводы ответчика о том, что 03 февраля 2021 года между Министерством финансов РСО-Алания и АМС г. Владикавказ заключено соглашение по осуществлению в 2021 году мер по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального образования г. Владикавказ, являющегося в 2021 году получателем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования, предусмотренной Законом, не могут быть признаны состоятельными.

Указанным соглашением на АМС г. Владикавказ возложена обязанность, предусматривающая недопущение увеличения численности работников органов местного самоуправления г. Владикавказ и превышение расходов.

При этом, письмом от 21 октября 2021 года N 664 Глава АМС г. Владикавказ обратился к председателю Правительства РСО-Алания с просьбой внести изменения в постановление Правительства РСО-Алания N 418 от 08 декабря 2020 года, увеличив норматив на формирование расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих г. Владикавказ на 2021 год до 252 279,1 тыс. рублей.

Однако решение уполномоченного органа об изменении указанного норматива не принималось.

Так же суд не может согласиться с доводами ответчика о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в части предъявленных требований прокурора прекратил свое действие 31 декабря 2021 г., в связи с чем проверка его законности не может быть осуществлена; оспариваемым актом не нарушаются права неопределенного круга лиц.

Оспариваемым решением бюджет муниципального образования г. Владикавказ принят на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 года. Административный истец же обратился в суд 3 декабря 2021 г., то есть, в период срока действия принятого бюджета (до 31 декабря 2021 г.).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

После истечения 2021 финансового года, в рамках которого предусмотрено и осуществлено расходование бюджетных средств, в период действия такого акта нарушены публичные интересы и законные интересы неопределенного круга лиц. Нарушение прав неопределенного круга лиц связано с перераспределением денежных средств сверхустановленных лимитов на заработную плату должностных лиц муниципального образования г. Владикавказ в 2021 г., в то время как эти средства могли быть направлены на удовлетворение социальных потребностей жителей города.

При таких обстоятельствах исковые требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании АМС г. Владикавказ - газете "Владикавказ".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей г. Владикавказ удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления в силу решения суда:

- часть 2 статьи 4 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 29.12.2020 N 16/73 (в ред. от 26.11.2021 N 26/77) "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и приложение N 4 к нему в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693,9 тыс. рублей;

- часть 3 статьи 4 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 29.12.2020 N 16/73 (в ред. от 26.11.2021 N 26/77) "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и приложение N 5 к нему в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в объеме 24 693,9 тыс. рублей;

- часть 4 статьи 4 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 29.12.2020 N 16/73 (в ред. от 26.11.2021 N 26/77) "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и приложение N 6 к нему в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в объеме 24 693,9 тыс. рублей.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в муниципальной газете "Владикавказ".

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья

С.Г. Гатеев