Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2023 г. N 24-КАД23-2-К4 Административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке административного судопроизводства, поскольку дело подлежало рассмотрению по правилам, предусмотренным Кодексом административного судопроизводства РФ, с привлечением ФСИН РФ к участию в деле в качестве административного ответчика

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2023 г. N 24-КАД23-2-К4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Адыгея (далее - УФСИН России по Республике Адыгея, Управление) на решение Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 16 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Адыгея от 12 августа 2022 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2023 года по делу N 2-331/2022 по исковому заявлению прокурора Тахтамукайского района Республики Адыгея (далее - прокурор Тахтамукайского района) к Федеральному казённому учреждению "Колония-поселение N ... УФСИН России по Республике Адыгея" (далее - ФКУ КП-..., Учреждение), УФСИН России по Республике Адыгея об устранении нарушения федерального законодательства о пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологического законодательства.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя УФСИН России по Республике Адыгея Хацуковой С.Н., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения против удовлетворения кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

прокурор Тахтамукайского района обратился в суд с исковым заявлением о возложении на УФСИН России по Республике Адыгея и ФКУ КП-... обязанности привести в исправное состояние автоматическую пожарную сигнализацию административного здания исправительного учреждения, пройти обучение по пожарно-техническому минимуму ответственных лиц (руководителя) ФКУ КП ..., устранить в спальном помещении на втором этаже учреждения совместную прокладку кабелей и проводов СПЗ (система противопожарной защиты) с кабелями и проводами иного назначения в одном коробе, привести в исправное состояние автоматическую пожарную сигнализацию на производственных участках N 1 и N 2 "Мясо птицы", разработать и утвердить проектную документацию на автоматическую пожарную сигнализацию, заключить договор по техническому обслуживанию автоматической установки пожарной сигнализации, оборудовать к пожарному водоёму подъезд с площадками (пирсами) с твёрдым покрытием размером не менее 12 x 12 м для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года; о возложении на ФКУ КП-... обязанности прекратить сброс жидких бытовых отходов в место, не предназначенное для обращения с отходами.

Решением Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 16 марта 2022 года исковое заявление удовлетворено частично. На ФКУ КП-... возложена обязанность привести в исправное состояние автоматическую пожарную сигнализацию административного здания исправительного учреждения, устранить в спальном помещении на втором этаже учреждения совместную прокладку кабелей и проводов СПЗ (система противопожарной защиты) с кабелями и проводами иного назначения в одном коробе, разработать и утвердить проектную документацию на автоматическую пожарную сигнализацию, заключить договор по техническому обслуживанию автоматической установки пожарной сигнализации на 2022 год, организовать забор воды из пожарного водоёма в любое время года, прекратить сброс жидких бытовых отходов в место, не предназначенное для обращения с отходами; на УФСИН России по Республике Адыгея возложена обязанность профинансировать указанные мероприятия.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Адыгея от 12 августа 2022 года решение суда изменено, второй абзац резолютивной части изложен в новой редакции, согласно которой на ФКУ КП-... возложена обязанность привести в исправное состояние автоматическую пожарную сигнализацию административного здания, устранить в спальном помещении на втором этаже совместную прокладку кабелей и проводов системы противопожарной защиты с кабелями и проводами иного назначения в одном коробе, разработать и утвердить проектную документацию на автоматическую пожарную сигнализацию, заключить договор по техническому обслуживанию автоматической установки пожарной сигнализации на 2022 год, организовать забор воды из пожарного водоёма в любое время года, прекратить сброс жидких бытовых отходов в место, не предназначенное для обращения с такими отходами; при недостаточности средств у исправительного учреждения привлечь к субсидиарной ответственности УФСИН России по Республике Адыгея и обязать организовать финансирование устранения выявленных нарушений.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2023 года судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, УФСИН России по Республике Адыгея просит вышеуказанные судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 1 августа 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости её удовлетворения по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Тахтамукайского района проведена проверка исполнения ФКУ КП-... требований законодательства о пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологического законодательства, в ходе которой выявлены: неисправность автоматической пожарной сигнализации; в спальном помещении на втором этаже прокладка кабелей и проводов СПЗ (система противопожарной защиты) с кабелями и проводами иного назначения в одном коробе; отсутствие на помещения и здания проектной документации на автоматическую пожарную сигнализацию и договора по техническому обслуживанию автоматической установки пожарной сигнализации; отсутствие подъезда к пожарному водоёму вместе с площадками (пирсами) с твёрдым покрытием для установки спецавтомобилей и забора воды в любое время года.

Кроме того, зафиксировано нарушение требований Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и санитарных правил и норм СанПин 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утверждённых 28 января 2021 года постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, выразившееся в накоплении в ходе деятельности исправительного учреждения сточных вод в сооружении (станция биологической очистки) и сбрасывании после оседания ила жидких бытовых отходов в окружающую среду ввиду отсутствия центральной системы водоотведения и технической возможности сброса жидких отходов в централизованную систему канализации.

Допущенные ФКУ КП-... нарушения послужили поводом для обращения прокурора Тахтамукайского района в суд с исковым заявлением в порядке гражданского судопроизводства.

Суд первой инстанции, возлагая на УФСИН России по Республике Адыгея обязанность профинансировать устранение исправительным учреждением выявленных нарушений, исходил из того, что Управление является территориальным органом ФСИН России и участником бюджетного процесса - распорядителем (получателем) бюджетных средств, в силу чего специальный порядок финансирования и процедуры организации работ по устранению недостатков не исключает его статус ответчика по настоящему делу.

Суд апелляционной инстанции, позиция которого поддержана судом кассационной инстанции, ссылаясь на статьи 9, 11 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", статью 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7 Положения о ФСИН России, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1314 (далее - Положение), пункт 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 года N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации", не согласился с выводом суда первой инстанции о возложении на УФСИН России по Республике Адыгея обязанности профинансировать устранение выявленных нарушений, поскольку главным распорядителем средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание уголовно-исполнительной системы и реализацию возложенных на неё функций, и уполномоченным собственником в отношении федерального имущества является ФСИН России. Применив указанные федеральные нормы, суд счёл, что при недостаточности у исправительного учреждения средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несёт УФСИН России по Республике Адыгея, что явилось основанием для изменения резолютивной части решения суда первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что выводы судов сделаны без учёта следующих обстоятельств.

В части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" предусмотрено, что суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, не согласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой.

Главой 22 (статьи 218-228) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), в том числе государственных органов.

Как следует из материалов дела, предъявленные к ФКУ КП-..., УФСИН России по Республике Адыгея прокурором Тахтамукайского района в интересах неопределенного круга лиц требования, связанные с непринятием мер по устранению нарушений законодательства о пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологического законодательства, вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон.

Согласно пункту 3 Положения о ФСИН России основными задачами ФСИН России являются, в том числе управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями и организациями (подпункт 8).

Пунктом 7 Положения о ФСИН России предусмотрено, что ФСИН России обеспечивает материально-техническое обеспечение деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, предприятий учреждений, исполняющих наказания, а также иных предприятий, учреждений и организаций, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы; разработку и реализацию мер по обеспечению пожарной безопасности, предупреждению и тушению пожаров на объектах учреждений, организаций и органов уголовно-исполнительной системы (подпункт 2).

ФСИН России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия, учреждения и организации, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы (пункт 5 Положения о ФСИН России).

В соответствии с Положением об УФСИН России по Республике Адыгея, утверждённым приказом ФСИН России от 14 июня 2015 года N 518, Управление является территориальным органом ФСИН России и юридическим лицом, участником бюджетного процесса - распорядителем (получателем) бюджетных средств (пункты 1 и 4); Управление осуществляет свою деятельность во взаимодействии с учреждениями, непосредственно подчиненными ФСИН России, подведомственными ФСИН России предприятиями уголовно-исполнительной системы (пункт 11), материально-техническое обеспечение деятельности подведомственных структур (подпункт 2 пункта 15).

В силу пункта 1.7 Устава ФКУ КП-3 данное Учреждение находится в ведении ФСИН России, является юридическим лицом, участником бюджетного процесса - получателем бюджетных средств.

Согласно пунктам 1 и 7 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации отвечает орган государственной власти (государственный орган), осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

Из правового анализа приведённых правовых норм следует, что именно ФСИН России осуществляет обязанности по финансированию мероприятий, направленных на устранение выявленных прокурором нарушений в Учреждении, а УФСИН России по Республике Адыгея доводит финансирование до ФКУ КП-...

Учитывая, что в данном случае ФСИН России реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах, настоящее дело подлежало рассмотрению по правилам, предусмотренным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, с привлечением ФСИН России к участию в деле в качестве административного ответчика.

Частью 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено данным кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Между тем нижестоящие суды рассмотрели настоящее дело в порядке гражданского судопроизводства без привлечения к участию в деле ФСИН России, которая является главным распорядителем бюджетных средств, и без разрешения вопроса о возможности рассмотрения дела в её отсутствие.

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права.

Обжалуемые судебные акты приведённым требованиям не соответствуют. Допущенные судами существенные нарушения норм процессуального права повлияли на исход дела, что привело к вынесению незаконных судебных актов.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 16 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Адыгея от 12 августа 2022 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2023 года отменить. Административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке административного судопроизводства.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.