Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 ноября 2019 г. N Ф08-8847/19 по делу N А32-50047/2017

г. Краснодар

06 ноября 2019 г.

Дело N А32-50047/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 29 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Волкова Я.Е., судей Мазуровой Н.С., Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - прокурора Краснодарского края - Рябоконева А.В. (удостоверение), от органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар - Василенко В.В. (доверенность от 09.01.2019), от Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар - Василенко В.В. (доверенность от 29.12.2018), от третьих лиц: индивидуального предпринимателя Меликяна Алика Айдыновича - Криушина А.В. (доверенность от 23.07.2018), от индивидуального предпринимателя Кочубея Сергея Федоровича - Моисеевой Н.А. (доверенность от 28.11.2017) в отсутствие третьего лица - Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар и индивидуального предпринимателя Меликяна Алика Айдыновича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.04.2019 (судья Николаев А.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2019 (судьи Ильина М.В., Ефимова О.Ю., Соловьева М.В.) по делу N А32-50047/2017, установил следующее.

Прокурор Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании недействительным постановления администрации от 19.04.2017 N 1591 о предоставлении индивидуальному предпринимателю Меликяну А.А. (далее - предприниматель Меликян А.А.) разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства по ул. Красных Партизан в г. Краснодаре и о признании недействительным разрешения N RU23306000-4825-р-2017 на строительство административного здания.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены предприниматель Меликян А.А., индивидуальный предприниматель Кочубей С.Ф. (далее - предприниматель Кочубей С.Ф.) и Департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края.

Решением от 22.04.2019, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 01.08.2019, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее - Градостроительный кодекс). Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Согласно генеральному плану, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар", как на момент выдачи спорных разрешений, так и на момент вынесения судом первой инстанции решения спорный земельный участок мог находиться только в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж.1.1), что предполагает возможность возводить на участке административные и офисные здания с количеством надземных этажей не более двух и максимальной застройкой 50% (пункт 3 части 1.1.1 статьи 32 решения городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 (в редакции от 17.11.2016, с изменениями от 16.11.2017, действующей на момент выдачи спорного разрешения) "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар"). Выданное предпринимателю разрешение на строительство от 03.05.2017 N RU 23306000-4825-р предусматривает возведение четырехэтажного административного здания с подземным этажом. Поскольку заявленный объект строительства не соответствовал разрешенным видам использования земельного участка, утвержденным генеральным планом, у уполномоченного органа отсутствовали основания для выдачи разрешения на строительство. Суды установили, что площадь рассматриваемого участка в размере 755 кв. м превышает предельно допустимые минимальные размеры, установленные для земельных участков в территориальной зоне ОД.2 и участок не имеет неблагоприятные характеристики для застройки, поэтому у уполномоченных органов отсутствовали основания для вынесения оспариваемого постановления от 19.04.2017 N 1591 о предоставлении предпринимателю Меликяну А.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Кроме того, суды установили несоответствие проектной документации административного здания требованиям градостроительного законодательства (недостаток парковочных мест). Довод о пропуске прокурором срока на обращение в суд с заявленными требованиями отклонен.

В кассационных жалобах департамент и предприниматель Меликян А.А. просят отменить решение и апелляционное постановление, принять новый судебный акт. Податель жалобы указывает, что суды пришли к ошибочному выводу о том, что прокурор не пропустил срок на обращение в суд с заявленными требованиями. Уважительные причины для его восстановления отсутствуют. Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2017 по делу N А32-30438/2017 установлено надлежащее уведомление собственников смежных земельных участков о проведении публичных слушаний о рассмотрении заявления предпринимателя Меликяна А.А. об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства на спорном земельном участке. Департамент в настоящее время устранил имеющиеся противоречия в зонировании земельного участка между генеральным планом и правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар. Права собственника смежного земельного участка (ул. Энгельса, 160) не нарушены, поскольку согласно проектной документации отступ от спорного строения до границы смежного участка составляет 3,16 м, что соответствует предельным параметрам в зоне застройки индивидуальными жилыми домами "Ж.1.1" (не менее 3 м) и в общественно-деловой зоне местного значения "ОД.2" (не менее 1 м). Вывод судов о недействительности разрешения на строительства противоречит материалам дела. Отнесение судами земельного участка к зоне "Ж1.1" необоснованно, так как в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 23:43:0204003:36 указано на его нахождение в границах территориальной зоны "ОД2". Градостроительный план земельного участка является документом, содержащим актуальную информацию о градостроительном регламенте земельного участка. При выдаче разрешения на строительство уполномоченный орган обоснованно руководствовался градостроительными регламентами и предельными параметрами разрешенного строительства, указанными в градостроительном плане от 27.03.2015 N RU 23306000-00000000004789, утвержденном постановлением от 20.03.2015 N 2635.

В судебном заседании представитель предприниматель Меликяна А.А. и представитель департамента поддержали доводы кассационных жалоб. Прокурор и представитель предпринимателя Кочубея С.Ф. указали на отсутствие оснований для отмены принятых по делу судебных актов. Представитель администрации дал пояснения по обстоятельствам дела.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что решение и апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Из материалов дела видно и судами установлено, что в ходе проверки соблюдения градостроительного законодательства в деятельности администрации установлено, что предпринимателю Меликяну А.А. принадлежит на праве собственности земельный участок площадью 755 кв. м с кадастровым номером 23:43:0204003:36, вид разрешенного использования "общественные здания административного назначения: административные и офисные здания", расположенный по адресу: г. Краснодар, ул. Красных Партизан, 90.

Департамент выдал предпринимателю Меликяну А.А. градостроительный план земельного участка N RU 23306000-00000000004789.

Постановлением администрации от 20.03.2015 N 2635 утвержден выданный предпринимателю Меликяну А.А. градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:43:0204003:36.

21 ноября 2016 года предприниматель Меликян А.А. обратился в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства административного здания с отступом от соседних земельных участков по ул. Энгельса, 160 на 3 м, по ул. Красных Партизан, 92 на 1,5 м, определив минимальный отступ строений от границы, отделяющей земельный участок от территории общего пользования по ул. Красных Партизан - 3 м, по ул. Энгельса - 1 м, увеличив процент застройки до 80%.

Постановлением от 19.04.2017 N 1591 предпринимателю Меликяну А.А. предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства административного здания на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0204003:36, находящемся по адресу: г. Краснодар, ул. Красных Партизан, 90. Данным постановлением застройщику предоставлено право увеличить площадь застройки участка до 80%, а также уменьшить отступы от границ земельного участка.

03 мая 2017 года на основании заявления и документов, предоставленных в соответствии с частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, предпринимателю Меликяну А.А. выдано разрешение от 03.05.2017 N RU 23306000-4825-р на строительство четырехэтажного с подземным этажом административного здания по ул. Красных Партизан, 90 в городе Краснодаре.

Прокурор, полагая, что постановление от 19.04.2017 N 1591 и разрешение от 03.05.2017 N RU 23306000-4825-р на строительство не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц, обратился с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом.

По смыслу норм статьей 198, 200 и 201 Кодекса для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений (действий, бездействия), принятых органами, осуществляющими публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения (действий, бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности.

На основании статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях, подведомственных органам местного самоуправления, относится к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство.

В части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса предусмотрено, что в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешение орган.

К заявлению прилагаются документы, перечисленные в данной статье.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В пункте 4 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса предусмотрено, что предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В подпункте 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса указано, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу статьи 40 Градостроительного кодекса правообладателям земельных участков предусмотрена возможность обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства. При этом отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов (пункты 1, 2 данной статьи).

В порядке указанной нормы заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения. Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 Градостроительного кодекса.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации. Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 статьи 39 Градостроительного кодекса рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (пункты 3 - 6 статьи 39 Градостроительного кодекса).

Таким образом, из изложенных положений следует, что предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства относится к полномочиям органов местного самоуправления и производится в установленной законом процедуре, обеспечивающей соблюдение баланса интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты соответствующими отклонениями.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса).

В силу статьи 9 Градостроительного кодекса территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291, выкопировка из генерального плана с указанием зоны функционального использования подлежит учету судами при определении возможности строительства на участке капитальных объектов.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, судебные инстанции установили, что генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования имеет приоритет по отношению к правилам землепользования и застройки как документу по планировке территории. Согласно генеральному плану, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар", как на момент выдачи спорных разрешений, так и на момент вынесения судом первой инстанции решения спорный земельный участок мог находиться только в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж.1.1), что предполагает возможность возводить на участке административные и офисные здания с количеством надземных этажей не более двух и максимальной застройкой - 50% (пункт 3 части 1.1.1 статьи 32 решения городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 (в редакции от 17.11.2016, с изменениями от 16.11.2017, действующей на момент выдачи спорного разрешения) "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар"). Вместе с тем в нарушение установленных норм и требований уполномоченный орган выдал предпринимателю разрешение на строительство от 03.05.2017 N RU 23306000-4825-р, предусматривающее возведение четырехэтажного административного здания с подземным этажом. Нахождение земельного участка в указанной зоне (Ж.1.1) исключает возможность строительства на нем административного здания с согласованными предпринимателю Меликяну А.А. характеристиками. Названные обстоятельства препятствовали органу департаменту в выдаче обществу разрешения на строительство и на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства административного здания на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0204003:36. Кроме того, судами установлено, что проектная документация административного здания не соответствует требованиям градостроительного законодательства (предусмотрено недостаточное количество парковочных мест, подземный этаж не планируется использовать для размещения парковочных мест).

Довод подателя жалобы об ошибочном восстановлении прокурору срока на обращения в суд с заявленными требованиями, ввиду отсутствия уважительных причин для его восстановления, отклоняется судом округа. По результатам детального рассмотрения данного довода судебные инстанции установили, что оспариваемое заявителем постановление о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства датировано 19.04.2017 и разрешение на строительство - 03.05.2017. Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно, однако факт допущенных нарушений может быть выявлены только в результате проверки.

О нарушении требований градостроительного законодательства заявителю стало известно после получения 11.08.2017 информации из департамента. В целях устранения данных нарушений в досудебном порядке прокурор 18.08.2017 вынес в адрес главы администрации представление об устранении нарушений земельного и градостроительного законодательства. Однако данный акт прокурорского реагирования отклонен органом местного самоуправления, что подтверждено ответом от 30.10.2017. В связи с тем, что произведенные меры прокурорского реагирования не достигли своей цели, прокурор обратился в арбитражный суд.

Иные доводы кассационных жалоб направлены на переоценку исследованных доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств, что выходит за пределы полномочий арбитражного суда округа в силу требований статей 286 и 287 Кодекса. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства.

Нормы материального права при рассмотрении дела применены судами правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

При таких обстоятельствах основания для отмены или изменения решения от 22.04.2019 и апелляционного постановления от 01.08.2019 по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.04.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2019 по делу N А32-50047/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Я.Е. Волков

Судьи

Н.С. Мазурова И.В. Сидорова