Интервью с Т.И. Трефиловой, руководителем Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству ("Законодательство", N 7, июль 2003 г.)

Интервью с Т.И. Трефиловой,
руководителем Федеральной службы России
по финансовому оздоровлению и банкротству

В октябре 2002 г. был принят Закон о банкротстве*(1) (далее - Закон о банкротстве 2002 г., новый Закон о банкротстве). Законодатель усложнил и расширил понятийный аппарат данной отрасли законодательства, внес уточнения процессуального характера, ввел много принципиально новых норм материального права. Помочь нашим читателям разобраться в происшедших изменениях мы попросили Т.И. Трефилову, руководителя Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству.

- Татьяна Ивановна, вначале хотелось бы узнать, как шла работа над новым Законом о банкротстве.

- Судьба у него непростая. Приведу такой факт: к этому нормативному акту поступило свыше 3600 поправок - самое большое количество изменений, предложенных к какому бы то ни было закону за всю историю деятельности Федерального Собрания РФ. Для сравнения скажу, что к наиболее спорному закону - к Земельному кодексу РФ - поступило менее 2000 замечаний. Более того, когда новый Закон о банкротстве все же был принят Государственной Думой в третьем чтении, возникли очень серьезные и вполне обоснованные опасения, что из-за возникших внутренних противоречий закон будет малоприменим на практике. Поэтому мы были очень удовлетворены и даже горды тем, что впервые в истории президентства в России на данный закон было наложено аргументированное вето Президента РФ, которое устранило не только немало спорных моментов и пробелов в законе, но и прямое нарушение интересов государства. Президент предложил новые редакции более 40 статей, а Дума и Совет Федерации поддержали эти поправки. И Закон о банкротстве 2002 г. в окончательном варианте, на наш взгляд, будет вполне эффективным.

- В новом Законе о банкротстве отсутствуют определения преднамеренного и фиктивного банкротства. По каким же критериям будут устанавливаться соответствующие признаки? Применимы ли дефиниции из прежнего, уже отмененного акта?

- Действительно, одним из новшеств Закона о банкротстве 2002 г. является то, что понятия преднамеренного и фиктивного банкротства в нем не разъясняются. Законодатели пошли на это сознательно: при обсуждении данной темы разработчики учли, что в предыдущем законе определения преднамеренного и фиктивного банкротства принципиально отличались от понятий, содержащихся в УК РФ и в КоАП РФ. Такие противоречия не позволяли как непосредственно в ходе процедуры несостоятельности (банкротства) выявлять признаки преднамеренного и фиктивного банкротства, так и при расследовании уголовных и рассмотрении административных дел решать вопрос о фиктивном и преднамеренном банкротстве. Поэтому толкование указанных понятий следует теперь искать в специальных кодексах.

В то же время в ст.29 Закона о банкротстве 2002 г. предусмотрено, что Правительство РФ устанавливает правила проведения анализа и выявления признаков преднамеренного и фиктивного банкротства арбитражными управляющими. Такие правила содержатся в проекте постановления Правительства РФ, где, помимо прочего, определяются понятия "неплатежеспособность должника", "создание неплатежеспособности должника", "увеличение неплатежеспособности должника" и, что самое главное, четко сформулирован порядок анализа всех сделок за двух- или трехлетний период, предшествовавший возбуждению дела о банкротстве. Продолжительность этого срока - два или три года - сейчас согласовывается. Таким образом, вывод о наличии или отсутствии признаков преднамеренного или фиктивного банкротства будет делаться исходя из результатов упомянутого анализа.

- Какая роль будет отведена органам государственной власти субъектов Российской Федерации при рассмотрении вопросов банкротства предприятий, находящихся на их территории? Смогут ли они влиять на процесс банкротства данных предприятий или в любом случае последнее слово останется за федеральным центром?

- 15 апреля 2003 г. Правительство РФ приняло постановление N 218, которое утвердило Положение о предъявлении требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства. Это Положение определяет порядок работы федеральных органов исполнительной власти, субъектов федерации и муниципальных образований при решении вопроса о целесообразности инициирования процедур банкротства, а также о выборе процедуры банкротства. В приложении N 2 к данному Положению содержится перечень федеральных органов власти и иных органов, которые участвуют в обсуждении этих вопросов в межведомственном совещании. Подчеркиваю, что в числе этих органов обязательно должны быть представители субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований, что особенно важно в случае рассмотрения вопросов о банкротстве градообразующих предприятий.

Так вот, учитывая, что все предприятия делятся на четыре категории, при обсуждении и решении проблемы инициирования процедуры банкротства предприятий первых двух категорий будут приниматься во внимание все мнения, в том числе субъекта федерации и муниципального образования. Окончательный вердикт в письменном виде вынесут Минэкономразвития РФ и Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО). Если же речь идет о предприятиях третьей или четвертой категории, то в этом случае необходима договоренность (также в письменной форме) между субъектом федерации и территориальным органом ФСФО. Когда к единому мнению прийти не удается, вопрос передается на федеральный уровень, где рассматривается с участием ведомств, в том числе Министерства экономического развития и торговли РФ. Если и здесь не происходит согласования позиций, то решение принимает Правительство РФ.

Как видим, ставится цель навести порядок в данной сфере. При этом прошу обратить внимание на то, что без представителя субъекта федерации невозможно решение основных вопросов, касающихся процедуры банкротства.

- Во многих субъектах Российской Федерации действуют представительства и филиалы саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Вправе ли такие филиалы и представительства по собственному усмотрению применять меры ответственности к своим членам? Как будет разграничиваться компетенция по привлечению к ответственности арбитражных управляющих между упомянутыми филиалами и представительствами, с одной стороны, и территориальными органами Минюста РФ в субъектах Российской Федерации, с другой?

- Понятие саморегулируемых организаций является новацией Закона о банкротстве 2002 г. - одного из немногих актов, в которых явно предусмотрена передача государством отдельных контролирующих функций. Ранее контроль за деятельностью арбитражных управляющих осуществлялся Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству. Теперь он в основном возложен на саморегулируемые организации, которые обеспечивают соблюдение арбитражными управляющими законодательства Российской Федерации и правил профессиональной деятельности, а также защищают права и интересы своих членов. Пункт 2 ст.22 Закона о банкротстве 2002 г. предусматривает обязанность саморегулируемой организации арбитражных управляющих разрабатывать обязательные для выполнения своими членами правила профессиональной деятельности и контролировать профессиональную деятельность арбитражных управляющих.

Министерство юстиции РФ, в свою очередь, должно осуществлять контроль за деятельностью саморегулируемых организаций, в частности, за тем, как они соблюдают требование закона о контроле за деятельностью своих членов. Иными словами, Минюсту России приходится иметь дело только с саморегулируемыми организациями, а не с одиночными арбитражными управляющими, за исключением случаев, предусмотренных в п.3 ст.231 Закона о банкротстве 2002 г., - здесь говорится об арбитражных управляющих, не являющихся членами саморегулируемой организации арбитражных управляющих.

Очень важно отметить это различие: арбитражных управляющих, которые на сегодняшний день работают вне саморегулируемых организаций, Минюст РФ контролирует непосредственно; тех же, кто вошел в саморегулируемые организации, он самостоятельно не проверяет. В случае получения жалобы на члена саморегулируемой организации Министерство юстиции РФ должно направить эту жалобу в саморегулируемую организацию; та, в свою очередь, обязана проверить факты и заставить своего члена выполнять закон, а в случае необходимости - вправе принять в отношении него те меры воздействия, которые предусмотрены в уставе данной саморегулируемой организации. Наконец, названные организации имеют право исключить из своего состава нарушителя, что влечет за собой для такого арбитражного управляющего необходимость немедленно прекратить управление процедурой банкротства.

- Поясните, пожалуйста, положение ст.233 нового Закона о банкротстве, предусматривающее случаи применения прежнего одноименного закона к процедуре конкурсного производства.

- Действительно, в норме п.3 ст.233 Закона о банкротстве 2002 г. имеется важное замечание, на котором следует заострить внимание. Если процедура банкротства осуществлялась по ранее действовавшему Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве 1998 г.), а следующая процедура начинается после введения в действие нового Закона о банкротстве (т. е. после 3 декабря 2002 г.), то эта очередная процедура вводится уже по новому закону, за исключением случаев, когда она является конкурсным производством. Например, если процедура банкротства регулировалась Законом о банкротстве 1998 г. и в январе 2003 г. была начата процедура конкурсного производства, то в этом случае продолжает действовать Закон о банкротстве 1998 г. Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству выступала именно за такой путь решения данной проблемы.

Почему это так важно? Потому что по Закону о банкротстве 1998 г. при процедуре банкротства представители государства не имели права голоса, за исключением права голосования на первом собрании кредиторов и по вопросам повестки дня, относящимся к этому собранию. В результате все решения принимались без участия государства. А ведь конкурсное производство - процедура немаловажная, при ее осуществлении аккумулируются денежные средства, продается какой-либо бизнес, предприятие либо отдельное имущество, распределяются денежные средства.

В то же время по Закону о банкротстве 1998 г. государство имело право удовлетворить свои требования в четвертую очередь, раньше коммерческих кредиторов, а по Закону о банкротстве 2002 г., получив право голоса, государство может рассчитывать на удовлетворение своих требований в общей очереди с коммерческими кредиторами. Таким образом, государство, получив право голосования и тем самым став в общий ряд с иными кредиторами, потеряло преимущество при удовлетворении своих требований. Мы настаивали на том, что если вся процедура велась по Закону о банкротстве 1998 г., то и конкурсное производство должно регулироваться им же, поскольку в ином случае государство, не имевшее права на выражение своего мнения в процессе конкурсного производства, теряло и свое право на преимущественное удовлетворение требований перед другими кредиторами.

Мы категорически не согласны с тем, что в случае, если процедура банкротства велась по Закону о банкротстве 1998 г., представитель государства может голосовать только на первом собрании. Нет, это право сохраняется за ним на всех собраниях, но в отношении лишь тех вопросов повестки дня, которые отнесены к первому собранию кредиторов. Таких вопросов три: во-первых, выбор кандидатуры арбитражного управляющего (в случае конкурсного производства - конкурсного управляющего); во-вторых, - выбор процедуры (в рассматриваемом случае - выбор процедуры конкурсного производства); в-третьих, - избрание комитета кредиторов. Так что в процедурах конкурсного производства государство будет иметь право голоса по этим трем вопросам. Соответствующее распоряжение об этом зарегистрировано Министерством юстиции.

- Каковы в настоящее время функции ФСФО?

- До 3 марта 2003 г. ФСФО России по новому Закону о банкротстве исполняло обязанности уполномоченного и регулирующего органа. В настоящее время ФСФО является уполномоченным органом в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100.

После того как мы передали в Министерство юстиции РФ функции контроля за саморегулируемыми организациями, полномочия ФСФО не уменьшились, а, скорее, увеличились. Почему? Потому что раньше начать процедуру банкротства мог любой федеральный орган исполнительной власти, который обладал правом взыскания задолженности по денежным обязательствам либо обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Таких органов было очень много: МНС, ГТК, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования, Минсельхоз, Минфин, Минэнерго и т. д., причем нередко каждый из них отстаивал лишь свои узковедомственные интересы. Например, желание МНС взыскать задолженность по налогам и сборам приводило к тому, что начиналась процедура банкротства предприятия, а когда она уже была запущена, выяснялось, что государством назначен аукцион по продаже государственного пакета акций данной организации. Конечно, в этих условиях мало кто соглашался покупать государственный пакет акций и цена на него значительно снижалась, что причиняло ущерб государству. Аналогичных примеров можно привести множество. Чтобы исключить подобные ситуации, теперь решено, что уполномоченным органом, который будет решать вопрос об инициировании процедуры банкротства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2003 г. N 218, будет ФСФО России.

Многие средства массовой информации сообщают, что теперь ФСФО стала единственным властителем судеб огромного количества предприятий. Это, конечно, не так. В постановлении от 15 апреля 2003 г. N 218 четко определено, что вопрос о целесообразности или нецелесообразности инициирования процедуры банкротства предприятия-должника, имеющего обязательства перед государством, будет решаться межведомственной комиссией (на федеральном уровне) или межведомственным совещанием с участием представителей многочисленных федеральных органов исполнительной власти, субъектов федерации и муниципальных образований. ФСФО отведена вполне определенная роль - она должна организовать и провести это совещание.

Лицом, ответственным за процедуру банкротства от имени государства как кредитора по денежным обязательствам, по обязательным платежам, является ФСФО России. Государство как собственника будет представлять Минимущества России либо - по поручению Правительства РФ - эту функцию будут исполнять иные органы. В процедурах банкротства примут участие также соответствующие федеральные органы исполнительной власти, регулирующие определенные отрасли экономики (например, в делах о банкротстве стратегических предприятий). ФСФО же всегда будет представлять государство как кредитора во всех процедурах, для чего ему предоставлены все права кредиторов, предусмотренные в Законе о банкротстве. Таким образом, наши работники станут обязательными участниками комитетов кредиторов, собраний кредиторов, всех судебных заседаний. Процедур очень много, ответственность на нас ложится очень большая.

- Планируются ли какие-либо изменения в организации ФСФО?

- Конечно. На мой взгляд, совершенствование работы ФСФО - это очень важная проблема. Раньше наша служба выполняла огромное количество функций, порой явно требующих административного реформирования. Так, сравнительно недавно около 100 сотрудников ФСФО являлись государственными арбитражными управляющими на крупнейших предприятиях страны, они ведали всеми процедурами банкротства.

Мы поставили перед собой задачу в рамках административной реформы полностью прекратить управление предприятиями со стороны государственных арбитражных управляющих, поскольку в Законе о банкротстве 2002 г. этого института нет, и мы выступали за его ликвидацию. К настоящему моменту несколько арбитражных управляющих все еще продолжают работу, но до 1 июля она должна быть завершена. Допускаю, что это произойдет на 10-15 дней позже - в зависимости от решения суда.

Далее, в целях совершенствования законодательства о банкротстве мы считаем необходимым прекратить все так называемые "длинные" процедуры банкротства. В статьях 134-136 Закона о банкротстве 1998 г. было предусмотрено банкротство градообразующих предприятий, которое могло длиться до 10 лет. Но к чему нередко сводятся процедуры банкротства и внешнего управления, растянутые на 10 лет? Прежние собственник и руководители, отстраненные от дел, уже не могут заниматься возрождением предприятия. Арбитражный управляющий с теми лицами, которых он привлек к процедуре банкротства, превращаются в полновластных хозяев, и судьба предприятия в течение 10 лет зависит от людей, которые управляют чужими финансовыми потоками.

Поскольку в России до сих пор продолжаются процедуры банкротства и по Закону РФ от 19 ноября 1992 г. N 3929-I "О несостоятельности (банкротстве) предприятий", и по Закону о банкротстве 1998 г., решено все эти процедуры прекратить как противоречащие принципам и интересам банкротства. Во-первых, по Закону о банкротстве 2002 г. такие процедуры можно вести только при наличии поручительства со стороны соответствующего субъекта федерации. Подобные поручительства, которые были бы выданы с учетом требований бюджетного законодательства, отсутствуют. Во-вторых, в стране не появилось ни одного положительного результата применения длинных процедур банкротства, а значит, нет смысла продолжать эксперимент. Мы надеемся в ближайшие несколько месяцев полностью завершить все подобные процедуры.

У ФСФО еще немало планов, о которых мы будем подробно рассказывать в средствах массовой информации, а также на нашем интернет-сайте: http://www.fsforus.ru/, куда мы приглашаем всех интересующихся нашей деятельностью.

Думаю, что ФСФО с теми функциями, которыми она наделена сейчас, не должна существовать очень долго. Эта служба была создана потому, что в стране сложились особые условия: задолженность различных организаций перед государством огромна, сумма ее превышает 50% активов всех предприятий. И государство должно принять все меры для того, чтобы вернуть эти средства, проведя процедуры банкротства в соответствии с требованиями, предусмотренными в Законе о банкротстве 2002 г. Думаю, что если ФСФО будет работать с должным профессионализмом, то задолженность перед государством должна значительно уменьшиться.

- Можно ли уже сейчас оценить эффективность нового Закона о банкротстве?

- Первые результаты мы получим по итогам 2003 г. Но некоторые предварительные выводы попробую сделать.

Процедура наблюдения, согласно Закону о банкротстве 2002 г., длится до семи месяцев. Закон вступил в действие в декабре. Значит, первые процедуры, введенные по новым правилам, должны завершиться не позже июля 2003 г. Пока процедура наблюдения закончена лишь в отдельных случаях, которых совсем немного. Поэтому сейчас можно делать заключения только на основании анализа процедур наблюдения.

Отрадно, что исчезли случаи внезапного возбуждения процедур банкротства. Одной из самых неприятных особенностей применения Закона о банкротстве 1998 г. являлось именно то, что процедура банкротства начиналась неожиданно - и для должника, и для собственников, учредителей и акционеров, что, на наш взгляд, нарушало их права и в то же время вносило некие разногласия в правильность применения законодательства. В соответствии с Законом о банкротстве 2002 г. это стало невозможным. Теперь процедуру банкротства разрешается начать, когда задолженность подтверждена не только решением суда, вступившим в законную силу, но и исполнительным листом. Этот исполнительный лист должен быть направлен судебному приставу и должнику, и только через 30 дней после этого коммерческий кредитор либо уполномоченный орган по делам по денежным обязательствам перед государством может инициировать процедуру банкротства.

Что касается уполномоченного органа, то он вправе инициировать процедуру банкротства и при отсутствии решения суда, но необходимо, чтобы соответствующим налоговым или таможенным органом было вынесено постановление о наложении ареста на имущество должника. Этот документ направляется судебному приставу, и через 30 дней можно возбуждать дело о банкротстве.

Хотелось бы отметить также появление саморегулируемых организаций. Они играют важную роль в процедурах банкротства в соответствии с новым Законом о банкротстве, и после принятия этого акта ФСФО уделяла особое внимание вопросам создания и деятельности названных организаций. По этим вопросам мы провели совещания практически во всех субъектах федерации, по несколько совещаний - в федеральных округах, а также общероссийское совещание арбитражных управляющих.

Новый закон о банкротстве вступил в силу 3 декабря 2002 г., а уже 19 декабря на общероссийском совещании арбитражных управляющих представители ФСФО России выдали первые шесть свидетельств о присвоении статуса саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. С 3 марта 2003 г. данная обязанность перешла к Минюсту РФ, и саморегулируемых организаций к настоящему моменту насчитывается уже 23.

Что же дало это нововведение? Еще год назад ФСФО вела тысячи споров с арбитражными управляющими в судах, это отнимало очень много сил и времени. Сейчас нет ни одного аналогичного процесса с арбитражными управляющими, входящими в саморегулируемые организации, - это означает, что ФСФО удалось наладить хороший диалог с этими организациями, которые, в свою очередь, активно контролируют своих членов - арбитражных управляющих. Поэтому, если возникают жалобы на конкретные процедуры, думаю, все вопросы целесообразно разрешать через саморегулируемые организации.

- Татьяна Ивановна, благодарим за интересный рассказ и желаем успехов в реализации всех Ваших замыслов.

"Законодательство", N 7, июль 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".