Решение Верховного Суда РФ от 29 августа 2023 г. N АКПИ23-502 Об отказе в признании недействующим пункта 8.12 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утв. постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. N 1156

Решение Верховного Суда РФ от 29 августа 2023 г. N АКПИ23-502

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Кириллова B.C.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Шевро-Сервис" о признании недействующим пункта 8 ¹² Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156,

установил:

постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156 утверждены Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами и форма типового договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (далее также - Правила, Типовой договор соответственно). Нормативный правовой акт размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 17 ноября 2016 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2016 г., N 47, ст. 6640.

Согласно пункту 8 ¹² Правил, в случае если по истечении 15 рабочих дней со дня поступления потребителю от регионального оператора проекта договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами потребитель не представил подписанный экземпляр договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами либо мотивированный отказ от подписания указанного проекта договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в такой проект в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами считается заключённым на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в указанном проекте договора, направленном в соответствии с пунктом 8 ¹⁰ Правил.

Общество с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Шевро-Сервис" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8 ¹² Правил, ссылаясь на его противоречие абзацу второму пункта 1 статьи 421, пункту 1 статьи 432, пунктам 1 и 2 статьи 438, пункту 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации. По мнению Общества, оспариваемый пункт допускает понуждение потребителя к заключению договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами во внесудебном порядке, что даёт возможность для злоупотреблений со стороны регионального оператора.

В обоснование заявленного требования административный истец указывает, что арбитражный суд Саратовской области в решении от 31 января 2022 г. по делу N А57-14634/2021 на основании пункта 8 ¹² Правил пришёл к следующему выводу: несмотря на то, что сторонами не были согласованы существенные условия договора и договор не был подписан уполномоченными представителями Общества, договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами N 54/312/0004153 между акционерным обществом "Управление отходами" и Обществом заключён на условиях типового по регулируемой цене. В связи с чем с административного ответчика в пользу поименованного акционерного общества взыскана задолженность за оказание услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Шевро-Сервис" Мигунов Д.А. поддержал заявленные требования.

Представитель Правительства Российской Федерации Новицкая Н.А. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова B.C., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Шевро-Сервис" Мигунова Д.А., возражения представителя Правительства Российской Федерации Новицкой Н.А., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии со статьёй 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 4 статьи 3 предусматривает, что на основании и во исполнение данного кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. В силу пункта 4 статьи 426 поименованного кодекса в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Определяя правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в статье 5 закрепляет, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится установление правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами (абзац сорок второй).

Согласно названному федеральному закону правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 24 ⁶).

Следовательно, Правила утверждены Правительством Российской Федерации во исполнение требований федерального законодателя, в пределах предоставленной ему компетенции в установленной сфере деятельности, с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Соблюдение порядка утверждения Правил и введения их в действие проверялось в Верховном Суде Российской Федерации и подтверждено вступившими в законную силу решением от 14 октября 2020 г. по административному делу N АКПИ20-502 и решением от 4 апреля 2023 г. по административному делу N АКПИ23-85.

В силу пункта 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором признаётся договор, заключённый лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. Условия публичного договора определяются пунктами 2 и 4 названной статьи Гражданского кодекса Российской Федерации и правилами, обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии со статьёй 24 ⁷ Федерального закона "Об отходах производства и потребления" региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами с собственниками твёрдых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами собственнику твёрдых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности (пункт 1). Собственники твёрдых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твёрдые коммунальные отходы и находятся места их накопления (пункт 4). Договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утверждённым Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (пункт 5).

Исходя из приведённых законоположений собственник твёрдых коммунальных отходов обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на условиях типового договора с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твёрдые коммунальные отходы и находятся места их накопления. При этом стороны договора вправе лишь дополнить его иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями.

Правила устанавливают порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (пункт 1 Правил).

Раздел I ¹ Правил, закрепляя порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, в пункте 8 ¹² предусматривает, что, если собственник твёрдых коммунальных отходов, направивший заявку для заключения договора и получивший в ответ от регионального оператора проект договора, не направил обратно его подписанный экземпляр либо мотивированный отказ от подписания договора с предложениями о внесении в него изменений, договор считается заключённым.

Такое правовое регулирование, вопреки утверждениям административного истца, осуществлено Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленной ему федеральным законодателем компетенцией и соответствует требованиям законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, регулирующего рассматриваемые правоотношения, гражданскому законодательству и не нарушает права административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.

Одним из основополагающих принципов гражданского законодательства является принцип свободы договора, закреплённый в статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 421 поименованного кодекса закреплено, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Вместе с тем в соответствии с пунктом 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422 данного кодекса).

Вопрос о свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, автономии воли участников гражданского оборота, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав зависит от отрасли законодательства, целей и задач специального законодательства.

Ссылки административного истца о противоречии оспариваемого положения нормативного правового акта пункту 1 статьи 432, пунктам 1 и 2 статьи 438, пункту 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации несостоятельны, основаны на ошибочном толковании норм материального права, так как обязанность собственника твёрдых коммунальных отходов заключить договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на условиях типового договора установлена законом (статья 24 ⁷ Федерального закона "Об отходах производства и потребления"), а оспариваемая норма лишь конкретизирует условия, при которых договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами считается заключённым, и направлена на обеспечение принципов стабильности гражданского оборота и свободы договора.

Иной подход в нарушение статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации допускал бы возможность избежать заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами и их оплаты в обход требований закона об обязательности заключения такого договора с региональным оператором.

Доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Поскольку оспариваемая норма Правил не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемом им аспекте, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Шевро-Сервис" о признании недействующим пункта 8 ¹² Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации

О.Н. Нефедов

Судьи Верховного Суда Российской Федерации

Л.А. Калинина

B.C. Кириллов