Проблемы взимания сборов (В. Лушников, "эж-ЮРИСТ", N 37, сентябрь 2003 г.)

Проблемы взимания сборов

Наибольший резонанс среди налогоплательщиков вызвало Определение КС РФ от 10.12.2002 N 284-О по запросу Правительства РФ о проверке конституционности постановления Правительства РФ от 28.08.92 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". После опубликования этого Определения на практике возник ряд вопросов, в том числе о том, что такое "фискальный сбор", вправе ли теперь налоговые органы контролировать уплату данного вида платежей и привлекать к налоговой ответственности за их неуплату. Очевидно, что такая неустойчивая конструкция порождает немалое количество споров, в том числе и судебных. В поисках истины мы решили представить развернутый анализ проблемы с позиций официальных представителей, ведущих специалистов, а также мнение известных предпринимателей.

Налоговым кодексом РФ определены признаки налогов и сборов - платежей, принцип законного установления которых закреплен в ст.57 Конституции РФ. Однако понятие сбора еще недостаточно разработано в юридической науке. В НК РФ виды сборов не выделены раздельно от налогов, они лишь перечислены в еще не введенных в действие ст.13-15 НК РФ. В соответствии с выработанными Конституционным Судом РФ (КС РФ) правовыми подходами вопрос о правовой природе обязательных платежей как налоговых так и неналоговых - в отсутствие их полного нормативного перечня - приобретает характер конституционного, поскольку он связан с понятием законно установленных налогов и сборов и разграничением компетенции между органами законодательной и исполнительной властей.

КС РФ в своих решениях неоднократно обращался к конституционному понятию "законно установленные налоги и сборы". Раскрывая содержание этого понятия, он указывал, что установить налог или сбор можно только законом и только путем прямого перечисления в законе существенных элементов налогового обязательства (постановления от 04.04.96 и от 11.11.97).

Вместе с тем это не означает, что правовое регулирование налогов и сборов должно быть во всем одинаковым. Учитывая правовые позиции КС РФ, федеральный законодатель при определении в НК РФ основных начал законодательства о налогах и сборах исходил из того, что налоги и сборы как обязательные платежи в бюджет имеют различную правовую природу: если налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, то сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (подп.1 и 2 ст.8).

Указанное различие предопределяет и различный подход к установлению этих обязательных платежей в бюджет: налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и все перечисленные в НК РФ элементы налогообложения, включая налоговую ставку (п.1 ст.17); при установлении же сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п.3 ст.17). Следовательно, вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель, исходя из характера данного сбора (Определение КС РФ от 08.02.2001 N 14-О).

Помимо сборов, в названии которых присутствует слово "сбор", к сборам также относятся государственная пошлина и таможенная пошлина. Так, в Определении от 09.04.2002 N 70-О КС РФ указал, что поскольку государственная пошлина является законно установленным федеральным сбором, то обязанность ее уплаты для лиц, обращающихся в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, вытекает непосредственно из ст.57 Конституции РФ.

Из другого решения КС РФ следует, что таможенная пошлина является одним из федеральных сборов, доходы от которого используются в публичных целях. Наделение федеральным законом Правительства РФ правом устанавливать ставки вывозных таможенных пошлин направлено на своевременное устранение разницы между постоянно меняющимися ценами на мировом рынке и ценами на отечественную экспортную продукцию, обеспечение внутреннего рынка товарами, вывоз которых может нанести ущерб интересам Российской Федерации.

Полномочия Правительства РФ в сфере установления ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин определяются федеральным законом. Применительно к различным видам таможенных пошлин закон может устанавливать как размеры ставок, так и критерии, условия, согласно которым они определяются, делегируя соответствующие полномочия Правительству РФ.

Наделение Правительства РФ правом устанавливать ставки вывозных таможенных пошлин исключительно в качестве мер оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности не является нарушением принципа разделения властей. Оно осуществлено с учетом правовой природы исполнительной власти, конституционных полномочий Правительства РФ в сфере экономики, бюджетной, финансовой, налоговой и таможенной политики, непосредственно предусмотренных Конституцией РФ (ст.114, подп."а", "б", "ж" ч.1), а также возложенных на него ст.14 и 15 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (Определение КС РФ от 15.12.2000 N 294-О).

При анализе оспариваемых заявителями норм, касающихся различного рода платежей, КС РФ учитывает не только формально определенные элементы платежа, но и его природу и сущностные признаки. От этого зависят и выводы Суда о полномочиях органов исполнительной власти по установлению элементов публично-правовых взиманий.

Правовая позиция КС РФ состоит в том, что Правительство РФ своими нормативными актами может предусматривать обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, при условии, что они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения предусматриваемых им обязанностей, затрагивающих в том числе сферы финансовой политики, на Правительство РФ; такого рода нормативное правовое регулирование не противоречит Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ (постановление от 17.07.98 по делу о проверке конституционности постановлений Правительства РФ от 26.09.95 N 962 и от 14.10.96 N 1211, касающихся взимания платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам).

Особую актуальность имеет вопрос о разграничении платежей налогового характера, к которым по смыслу ст.57 Конституции РФ относятся налоги и сборы, от других платежей, хотя и поступающих в бюджет или на счета государственных органов, но имеющих другую природу.

Платеж за то... что это

Например, КС РФ не выявил налоговой природы платежей, взимаемых за обязательный государственный технический осмотр транспортных средств. В Определении от 14.05.2002 N 94-О КС РФ указал следующее.

Платежи, взимаемые за обязательный государственный технический осмотр, предназначены для возмещения расходов публичной власти на проведение работ по проверке в установленные сроки технического состояния транспортных средств, в том числе с использованием средств технического диагностирования, и, следовательно, должны быть соразмерны указанным расходам.

В отличие от налоговых платежей, которые также могут иметь целевую направленность, данные платежи обладают определенной спецификой, обусловленной их объектом - проведением именно технического осмотра транспортных средств, проверкой их пригодности к использованию и связанными с этим дополнительными затратами государства, в том числе на привлечение специалистов и использование специальной диагностирующей аппаратуры. Следовательно, такие затраты должны возмещаться не за счет налогоплательщиков, а за счет лиц, являющихся собственниками транспортных средств и заинтересованных в их исправности как источников повышенной опасности, для чего необходима регулярная и качественная их проверка на предприятиях, имеющих соответствующих специалистов и надлежащую диагностическую аппаратуру. Именно с этой целью Правительством РФ установлено, что технический осмотр транспортных средств проводится на платной основе.

Кроме того, в отличие от налоговых платежей плата за технический осмотр не отвечает и признаку индивидуальной безвозмездности.

Последствием неуплаты данного платежа является не принудительное изъятие денежных средств в виде налоговой недоимки, а отказ в выдаче разрешения на пользование транспортным средством как не прошедшим технический осмотр.

Еще не все разрешено?

Однако наибольшее впечатление на налогоплательщиков произвело, пожалуй, Определение КС РФ от 10.12.2002 N 284-О по запросу Правительства РФ о проверке конституционности постановления Правительства РФ от 28.08.92 N 632. В названном решении КС РФ указал, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно плательщики, объект налогообложения - виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме налоговая база - нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д. определены непосредственно федеральным законом. Что же касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель обоснованно предоставил право его установления Правительству РФ.

Данное Определение породило ряд вопросов о том, что такое "фискальный сбор", о правах налоговых органов контролировать уплату данного вида платежей и привлекать к налоговой ответственности за их неуплату.

Очевидно, под "фискальным сбором" КС РФ имел в виду такой платеж, который хотя и взимается в бюджет, но не имеет налоговой природы в смысле ст.57 Конституции РФ. Однако следует признать, что данный термин, при том что в законодательстве он не употребляется, может быть понят неоднозначно. На это, в частности, указывает судья КС РФ Г.А. Гаджиев в своем особом мнении в связи с указанным Определением (в справочно-поисковой системе "КонсультантПлюс" особое мнение судьи, видимо, по ошибке помещено вместе с другим Определением КС РФ, не относящимся к налоговой тематике, - от 27.12.2002 N 300-О). Из Определения от 10.12.2002 следует ряд выводов, важных с практической точки зрения. Поскольку КС РФ вывел платежи за негативное воздействие на окружающую природную среду за рамки ст.57 Конституции РФ, то, на наш взгляд, налоговые органы теперь не вправе контролировать их уплату и соответственно применять налоговые санкции за их неуплату. Вместе с тем у налогоплательщика может возникнуть и ряд трудностей, связанных, например, с невозможностью применения ст.78 НК РФ в случае переплаты данного вида платежей. В этом случае следует применять иной порядок возврата излишне уплаченных сумм. Одним из вариантов может быть применение порядка, аналогичного изложенному в письме Минфина РФ от 12.08.2003 N 3-01-01/07-237 в отношении неналоговых доходов и иных поступлений в бюджетную систему РФ.

В. Лушников,

советник Управления конституционных основ

административного права секретариата КС РФ

"эж-ЮРИСТ", N 37, сентябрь 2003 г.