Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 января 2020 г. N Ф08-2853/19 по делу N А53-21473/2018

г. Краснодар

27 января 2020 г.

Дело N А53-21473/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рыжкова Ю.В., судей Айбатулина К.К. и Алексеева Р.А., при участии от истца - Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия (ИНН 6164226375, ОГРН 1046164025951) - Исаакян А. М. (доверенность от 27.12.2019), от ответчика - муниципального бюджетного учреждения "Эксплуатация и благоустройство" Краснокутского сельского поселения (ИНН 6125029662, ОГРН 116182003893) - Петрищева Н.А. (директор), Болдыревой И.В. (доверенность от 12.03.2019), в отсутствие третьего лица - администрации Октябрьского района Ростовской области, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2019 по делу N А53-21473/2018, установил следующее.

Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу обратился в Арбитражный суд Ростовской области с иском к муниципальному бюджетному учреждению "Эксплуатация и благоустройство" Краснокутского сельского поселения (далее - учреждение) о взыскании 51 106 348 рублей 14 копеек платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2 - 4 кварталы 2013 года, 1 - 4 кварталы 2014 года, 1 - 4 кварталы 2015 года, 2016 год.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Октябрьского района Ростовской области.

В процессе рассмотрения дела Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу переименован в Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия (далее - управление).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16.11.2018, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2019, иск удовлетворен на сумму 19 006 343 рубля 02 копейки за 2 - 4 кварталы 2015 и 2016 год. В остальной части в иске отказано. Суды исходили из обязанности учреждения возместить вред окружающей среде от сброса вредных веществ в водный объект и пропуска истцом срока исковой давности по части требований.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.04.2019 решение Арбитражного суда Ростовской области и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда отменены, дело направлено на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела суду с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по сходным правоотношениям предложено выяснить, сопровождалась ли передача спорного объекта из федеральной собственности в собственность поселения соответствующим финансовым обеспечением, позволяющим исключить негативное воздействие объекта на окружающую среду, осуществляет ли учреждение приносящую доход деятельность и позволяет ли подобная деятельность обеспечить расходы на реконструкцию (либо строительство новых) очистных сооружений, исключающих превышение ПДК стоков из законсервированных шахт, рассмотреть вопрос о привлечении к участию в деле соответствующих органов субъекта Российской Федерации и самой Российской Федерации, установить круг лиц, ответственных за спорные сбросы с превышением ПДК, определить долю ответственности самого учреждения.

При новом рассмотрении дела управление не привлекло иных лиц в качестве ответчиков. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 26.06.2019 с учреждения в пользу департамента взыскано 19 006 343 рубля 02 копейки платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2 - 4 кварталы 2015 и 2016 год, в удовлетворении остальной части иска отказано по тем же основаниям, что и при первоначальном рассмотрении дела.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2019 решение от 26.02.2019 изменено. С учреждения в пользу департамента взыскано 202 297 рублей 70 копеек платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2 - 4 кварталы 2015 года и 2016 год. В остальной части в иске отказано. Суд счел, что отсутствуют основания для взыскания остальной части платы за негативное воздействие на окружающую среду с учреждения, финансируемого из местного бюджета, при невозможности за счет местного бюджета обеспечить реконструкцию или строительство дополнительных очистных сооружений, которые бы обеспечили надлежащую очистку шахтных вод.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление от 15.10.2019 и оставить в силе решение от 26.06.2019. Заявитель ссылается на то, что ответчиком не была проведена работа по изысканию средств на оплату обязательных платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Сокращение объемов финансирования не является основанием для освобождения учреждения от обязанности по внесению обязательных платежей. Законодательством не предусмотрены исключения для лиц, осуществляющих свою деятельность без прибыли. Учреждение не предприняло никаких действий, направленных на снижение размера платы путем установления лимитов сбросов вредных веществ. Фактически суд освободил предприятие от обязательного сбора, не имея на то оснований.

В отзыве учреждение отклонило доводы жалобы.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении жалобы надлежит отказать.

Как следует из материалов дела, в связи с возложением на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, в том числе на департамент, функций администраторов доходов за негативное воздействие на окружающую среду департамент проверил внесение учреждением платежей за негативное воздействие на окружающую среду, по итогам которой выявлена задолженность за 2-й квартал 2013 года на сумму 3 377 864 рубля 76 копеек, 3-й квартал 2013 года - 3 378 052 рубля 82 копейки; 4-й квартал 2013 года - 3 646 071 рубль 06 копеек; 1-й квартал 2014 года - 4 382 804 рубля 42 копейки; 2-й квартал 2014 года - 4 358 741 рубль 76 копеек; 3-й квартал 2014 года - 4 514 150 рублей 85 копеек; 4-й квартал 2014 года - 4 751 283 рубля 25 копеек; 1-й квартал 2015 года - 4 215 148 рублей 78 копеек; 2-й квартал 2015 года -3 841 658 рублей 95 копеек (оплачено 1600 рублей); 3-й квартал 2015 года - 3 987 399 рублей 77 копеек (оплачено 1600 рублей); 4-й квартал 2015 года - 4 168 522 рубля 13 копеек (оплачено 418 рублей 20 копеек); 2016 год - 6 491 679 рублей 66 копеек. Общая сумма задолженности - 51 106 348 рублей 14 копеек.

Департамент направил 21.05.2018 ответчику требование N 03-13/783 с уведомлением в десятидневный срок с момента его получения оплатить указанную задолженность.

Неисполнение ответчиком требования послужило основанием для обращения департамента в арбитражный суд с иском.

Полномочия департамента (впоследствии управления) на предъявление иска основаны на пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 23.06.2010 N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", Указе Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", "Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, Положении о департаменте, утвержденном приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.06.2011 N 502.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 717, Федеральному закону от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" функции администраторов доходов за негативное воздействие на окружающую среду возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации администратор доходов бюджета осуществляет, в частности, начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов.

В силу статьи 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7), статьи 23 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статьи 28 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" ответчик обязан вносить плату за негативное воздействие на окружающую природную среду как субъект, в ходе осуществления производственной деятельности которого происходит негативное воздействие на окружающую среду.

В пункте 1 приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.06.2006 N 557 "Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду" (действовал в период возникновения задолженности) срок внесения платы за негативное воздействие по итогам отчетного периода - не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом (кварталом).

Апелляционный суд правомерно взыскал с учреждения лишь часть платы за негативное воздействие на окружающую среду исходя из следующего.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно обращалось внимание на то, что возложение на муниципальные образования (ответчик является муниципальным бюджетным учреждением, то есть финансируется из местного бюджета) обязанностей по ликвидации негативного воздействия на окружающую среду, выходящего за рамки деятельности муниципального значения, должно сопровождаться соответствующим финансированием. Подобный подход в полной мере применим к случаям негативного воздействия на окружающую среду законсервированных объектов, ранее возведенных и выполнявших государственные (межмуниципальные) задачи.

Так, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 13.10.2015 N 26-П, от 26.04.2016 N 13-П, определениях от 28.03.2017 N 720-О, от 27.02.2018 N 559-О, от 20.04.2017 N 796-О отмечалось, что Конституция Российской Федерации наделяет органы местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, решению иных вопросов местного значения, а также предусматривает возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132); при этом местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

По смыслу взаимосвязанных положений статей 42 и 58 Конституции Российской Федерации в их истолковании Конституционным Судом Российской Федерации, конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; сама же публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (постановления от 14.05.2009 N 8-П и от 05.03.2013 N 5-П).

Отмечая неправомерность возложения на местное самоуправление всей полноты бремени несения финансовых затрат на осуществление необходимых санитарно-оздоровительных мероприятий для устранения несанкционированных свалок отходов, образовывавшихся длительное время, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что тем самым нарушается закрепленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), а в конечном итоге - ставится под сомнение конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, поэтому возложение на них этих полномочий должно сопровождаться предоставлением необходимых для их реализации материально-финансовых средств.

По смыслу разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, учитывая существование различных форм негативного воздействия на окружающую среду, изложенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе сформулированные в постановлениях от 13.10.2015 N 26-П и от 26.04.2016 N 13-П и сохраняющие свою силу, не ограничиваются только вопросами несанкционированного складирования отходов, но и применимы к иным случаям возложения на муниципальные образования задач устранения негативных последствий для окружающей среды от функционирования объектов общегосударственного или регионального значения.

Иной подход по возложению на местное самоуправление безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета подобных мероприятий влечет нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации.

Ликвидация крупных шахт г. Новошахтинска привела к увеличению водопритока в Кировский техногенный комплекс.

При этом, как установил апелляционный суд, согласно рабочему проекту шахта им. Кирова затоплена вместе с рядом гидравлически связанных с ней ликвидированных шахт. Произошло полное затопление всей системы горных выработок района, представляющих собой единый водный бассейн с объемом воды в контуре затопления Несветаевских и Коминтерновских пластов порядка 28,3 млн куб. м. В случае непринятия мер по ограничению подъема контура затопления системы горных выработок в долинах рек и балок, на полях ликвидируемых шахт будут иметь место многочисленные выходы подземных вод шахтного состава. В полосах вдоль выходов разрабатываемых пластов под покровные отложения разовьется процесс подтопления земной поверхности, который охватит значительную территорию. В зону, угрожаемую по подтоплению земной поверхности, входят следующие участки: пойма реки Аюты в районе поселка Новогригорьевка; балка Цурюпы в районе поселка им. Кирова; пойма реки Малый Несветай в г. Новошахтинске; наклонный вентиляционный шурф N 6 шахты им. Кирова; ствол бывшей шахты N 32.

В связи с этим в рамках программы реструктуризации угольной промышленности России за счет средств федерального бюджета построен и введен в эксплуатацию в 2004 - 2008 годах комплекс очистных сооружений для принятия поступающей на поверхность через самоизливающиеся водовыпускные скважины шахтной воды, ее очистке и последующему сбросу в реку Аюта.

Согласно скорректированному рабочему проекту комплекс сооружений рассчитан на очистку шахтной воды только от железа и частичное обессоливание устройством мелководных запруд.

Суммарная производительность первой и второй очередей очистных сооружений шахты предусмотрена проектом в объеме 1 200 куб. м.

Однако деятельность комплекса не может влиять на объем водопритока. Средний водоприток в спорный период существенно превышал указанную величину.

В 2013 году комплекс передан Российской Федерацией в собственность Краснокутского сельского поселения без соответствующего финансового обеспечения из федерального бюджета либо бюджета Ростовской области.

Предметом деятельности и целями создания учреждения является выполнение работ по эксплуатации комплекса "Мероприятия по предотвращению прорыва шахтных вод из горных выработок ликвидируемой шахты им. С.М. Кирова в выработки действующих шахт".

Суд установил, что фактически учреждением осуществляется деятельность по очистке воды, изливающейся из горных выработок ликвидируемой шахты им. С.М. Кирова в объеме, превышающем нагрузку на очистные сооружения, в том числе при наличии существенного уменьшения финансирования затрат на содержание указанного комплекса после прекращения финансирования из федерального бюджета.

На реконструкцию сооружений и увеличение их мощности (пропускной способности), которые бы позволили обеспечить надлежащую очистку шахтных вод, сбрасываемых в реку, финансирование не выделялось на всем протяжении деятельности учреждения.

Суд установил, что деятельность учреждения осуществляется в ситуации крайней необходимости в целях минимизации существующей угрозы подтопления и загрязнения прилегающих к шахте им. Кирова территорий.

Доводы управления о непринятии ответчиком и третьим лицом мер по решению вопроса о финансировании мероприятий, направленных на выправление ситуации, противоречат материалам дела (в частности, т. 6, л. д. 72 - 76, 79 - 106).

В письме от 18.04.2019 N 06-12-27/9287 исполняющего обязанности Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации Радченко С.Ю. отмечается, что основную часть образовавшейся у учреждения суммы задолженности по плате на негативное воздействие на окружающую среду составляет сверхлимитная плата за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, поскольку очистные сооружения эксплуатируются сверх проектной мощности, а технология очистки не позволяет очищать шахтные воды до требуемых концентраций. Для достижения баланса между объемами поступающей шахтной воды и мощностями по их очистке требуется строительство третьей очереди очистных сооружений. В письме отмечено, что Минприроды России считает целесообразным рассмотреть вопрос о субсидировании строительства третьей очереди сооружений по приемке и очистке шахтных вод шахты им. С.И. Кирова в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение экологической безопасности" Программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2014 N 1099-р (т. 6, л. д. 100 - 101).

Следует отметить, что названные очистные сооружения проектировались и возводились в период нахождения объекта в федеральной собственности; управление не опровергло доводы учреждения и администрации Октябрьского района Ростовской области о невозможности их реконструкции и строительства третьей очереди за счет средств местного бюджета.

При новом рассмотрении дела управление не заявило о привлечении в качестве ответчиков иных лиц, кроме учреждения. Между тем с учетом изложенных обстоятельств на учреждение, сельское поселение и Октябрьский район Ростовской области не может быть возложено в полном объеме бремя несения платы за негативное воздействие на окружающую среду, которое объективно не может быть устранено только за счет средств местного бюджета при существующих очистных сооружениях.

Таким образом, после возведения очистных сооружений, не позволяющих обеспечить надлежащую очистку шахтных вод, комплекс данных сооружений был передан из федеральной собственности в собственность сельского поселения, но возложение на него этих обязанностей не сопровождалось предоставлением необходимых для их реализации материально-финансовых средств. Истец не опроверг подтвержденные документально доводы ответчика и третьего лица о том, что за счет средств местного бюджета реконструкция переданных очистных сооружений и тем более возведение их третьей очереди невозможны.

Управление не обосновало доказательствами долю ответственности самого учреждения. С учетом изложенного суд апелляционной инстанции правомерно ограничился взысканием с учреждения суммы платы, признаваемой учреждением на всем протяжении рассмотрения спора (202 297 рублей 70 копеек).

Основания для отмены или изменения постановления не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2019 по делу N А53-21473/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Рыжков

Судьи

К.К. Айбатулин Р.А. Алексеев