Государственная национальная политика Российской Федерации: проблемы реализации и совершенствования (В.Ю. Зорин, Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 8, август 2003 г.)

Государственная национальная политика Российской Федерации:
проблемы реализации и совершенствования

Российская Федерация - одно из крупнейших в мире многонациональных государств, на территории которого проживает более 170 народов. Каждый из них обладает уникальными особенностями менталитета, быта, культуры. Многонациональность России всегда была ее богатством. Разумное и бережное распоряжение им - огромный потенциал единства и благополучия России.

Настоящее и будущее Российской Федерации, ее развитие как демократического правового государства, обеспечение национальной безопасности и сохранение территориальной целостности возможны только в условиях межнационального мира и согласия.

Конституция Российской Федерации - правовая основа осуществления государственной национальной политики. В то же время конституционные принципы нуждаются в развитии с учетом меняющихся социальных потребностей. Эту задачу призвано решать федеральное законодательство. Вместе с тем действующие законодательные акты не в полной мере отражают запросы общества.

Возможно, следовало бы начать с принятия новой редакции Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, которая была утверждена Указом Президента РФ в июне 1996 г.*(1) Необходимость этого отмечалась Президентом Российской Федерации в ходе встречи с представителями III Всемирного конгресса татар*(2). В январе 2003 г. Правительству Российской Федерации было поручено рассмотреть вопрос о внесении в Концепцию соответствующих корректив.

Со времени принятия данной Концепции в стране произошли заметные перемены - как в области межнациональных отношений, так и в области разграничения полномочий между государственными органами различного уровня, их взаимодействия с общественными объединениями. Следует учитывать новые тенденции экономического развития страны, имеющиеся достижения в становлении институтов гражданского общества.

В этой связи актуальной становится работа по уточнению текста названной Концепции, где должна быть дана характеристика целей принятия ее новой редакции, конституционных принципов государственной национальной политики, пересмотрена структура документа.

Целесообразно показать, что в осуществлении политики вообще и национальной в частности немаловажна роль концептуальных документов, позволяющих четко определить соответствующие ориентиры, порядок их использования в конкретных отношениях.

Необходимо четко отразить, что основы построения национальных отношений заложены в Конституции Российской Федерации, которая определяет принципы осуществления национальной политики:

- равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, языка и культуры;

- запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни;

- признание прав национальных меньшинств, в том числе права на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни, в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации;

- свободное определение каждым своей национальной принадлежности;

- государственная поддержка развития национальных культур и языков.

В разделе, отражающем современное состояние и перспективы развития национальных отношений в Российской Федерации, было бы целесообразно осветить состояние национальных отношений, обусловленное современной социально-экономической и политической ситуацией. Важно определить основные направления сохранения самобытности, развития национальных культур, родных языков. С учетом этого - указать цели, сформулировать актуальные задачи государственной национальной политики.

Возможно, в первую очередь следует учесть тот фактор в развитии общества, в условиях наличия которого решение проблемы совершенствования межнациональных отношений во многом связано с общим низким уровнем состояния культуры межнационального общения. Именно эта ситуация является благодатной почвой для культивирования ксенофобии, взращивания различного рода предрассудков, предубеждений, становится причиной конфликтов в сфере отношений между народами, способствует проявлениям экстремизма.

Опыт последнего десятилетия развития российской государственности потребовал дополнительных мер со стороны государственных органов власти. Важная роль при этом должна быть отведена нормам федерального законодательства, укрепляющим правовую основу противодействия экстремистской деятельности, оперативного реагирования на случаи проявлений антисемитизма, антирусских или антикавказских настроений.

Основной упор следовало бы сделать на развитие институтов гражданского общества. К сожалению, до сих пор этой проблеме уделяется недостаточно внимания, она не стала пока четко отработанным направлением в государственной национальной политике. В связи с этим важно определить комплекс мер по воспитанию толерантности в общественном сознании. В данном случае речь должна идти не просто и не только о терпимости в отношении "не своих" культур, а о формировании установок толерантного сознания, о взаимном уважении, взаимообогащении носителей разных этнокультурных традиций. По-прежнему важной задачей остается обеспечение гибкого реагирования на изменения социально-политической ситуации, выявление причин межэтнической напряженности.

Необходимо констатировать, что в Правительство РФ поступает довольно противоречивая информация, касающаяся вопросов реализации государственной национальной политики. Так, не во всех субъектах Федерации отмечается глубокое понимание сущности протекающих этнических процессов. В то же время в более чем 40 субъектах РФ выделяются определенные средства на осуществление государственной национальной политики. Например, в Пермской области на эти цели в 2001 году выделялось 10,6 млн.руб., в 2002 году - 11,0 млн.руб., в Новосибирской области - 10,228 тыс.руб. (2002 г.); 14417 тыс.руб. (2003 г.). Практика показывает, что в тех регионах, где этому вопросу уделяется пристальное внимание, обстановка в области межнациональных отношений спокойнее.

Тем не менее проблема постоянного мониторинга межнациональных отношений на территории Российской Федерации остается востребованной. Большую работу в этом плане проводят научные учреждения, а также руководители органов власти во многих субъектах Федерации (Пермская, Новосибирская, Оренбургская, Свердловская области, Краснодарский край и др.). Однако очевидно, что для повседневной практики необходимо проведение специального мониторинга в рамках регионов - групп субъектов Федерации - с учетом учреждения федеральных округов. Инициатива получила поддержку как со стороны Администрации Президента РФ, так и со стороны полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Например, с марта 2001 г. подготовлены четыре выпуска мониторинга этноконфессиональной ситуации в федеральных округах.

Имеющийся материал, итоги исследований позволяют сделать некоторые выводы. Так, несмотря на существующие трудности, улучшается обстановка на юге России. Благодаря активной позиции руководства республик Ингушетия и Северная Осетия - Алания нормализуется обстановка на Северном Кавказе. Решительные действия как федерального центра, так и органов власти на местах привели к положительным результатам состоявшегося в Чеченской Республике референдума. Его убедительные итоги открывают новые возможности для урегулирования ситуации в Чеченской Республике в целях свободного пользования гражданскими правами, эффективного функционирования органов власти на основе принятой республиканской Конституции.

Основным источником формирования федеральных информационных ресурсов по вопросам, связанным с осуществлением современной национальной политики (национальный и языковой состав населения), стала Всероссийская перепись населения 2002 г. В процессе ее проведения в целом удалось выполнить требования ст.26 Конституции РФ о праве граждан на этническую самоидентификацию.

Окончательные итоги переписи будут известны в сентябре-октябре 2003 г. Однако уже сейчас можно констатировать, что в ее ходе обозначились несколько этнических групп в составе более крупных по численности этнических общностей.

В этой связи необходимо продолжить практику мониторинга, опираясь в данной работе на независимых экспертов. Это позволит своевременно реагировать на возникающие противоречия. Этнический и конфессиональный фактор присутствуют постоянно. Причиной конфликтов они становятся тогда, когда государство не замечает вовремя новые социальные реалии.

В последнее время в центре внимания находится и вопрос о влиянии миграции на межнациональные отношения. Вызывает обеспокоенность неконтролируемый приток мигрантов. Переселенцы, как правило, стремятся в густонаселенные экономически благополучные районы (например, Черноморское побережье Краснодарского края и др.), что зачастую приводит к резкому изменению традиционного национального состава местного населения, вызывает противоречия. В связи с этим актуальны привлечение переселенцев в малозаселенные, но перспективные места, выработка моральных и материальных стимулов для данных целей.

По-прежнему непростым остается положение северных народов. В силу различных факторов (природных, исторических, социально-культурных, медико-биологических) их представители исторически подвергаются негативным воздействиям современной цивилизации.

Приняты законодательные акты, закрепляющие права этих народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и природопользования*(3). Действует новая федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года"*(4). Общий объем финансирования мероприятий программы предусмотрен в сумме 2 млрд 274 млн. рублей, из них 33 процента составляют средства федерального бюджета.

Реализуются аналогичные региональные программы в Бурятии, Республике Саха (Якутии), Таймырском, Ханты-Мансийском, Эвенкийском автономных округах. Готовится региональная программа в Чукотском автономном округе.

Несмотря на некоторые заметные подвижки в этом вопросе, в экономическом развитии, повышении уровня и условиях жизни коренных малочисленных народов не произошло перелома. Реальна угроза их исчезновения, в первую очередь в связи с нарушением экологического равновесия. Поэтому очевидна недопустимость бесконтрольного промышленного освоения территории традиционного природопользования.

Имеются определенные достижения в проведении языковой государственной политики. В системе государственного образования функционируют около 9 тыс. национальных школ, в которых изучаются более 80 языков народов России. В стране организовано радиовещание на 56 языках, ведутся телепередачи на 69 языках, издаются сотни газет и журналов на языках национальных меньшинств. При поддержке органов власти субъектов Федерации решаются вопросы изучения языков дисперсно расселенных этнических меньшинств (корейцы, цыгане, греки, немцы, евреи и другие).

Вместе с тем предпринимаемых усилий в данном направлении недостаточно. Было бы целесообразно в новом варианте Концепции рассмотреть вопрос об организации радиопередач на языках народов России с учетом реальных потребностей в регионах. Возможно, нужен федеральный телеканал с передачами на языках народов России.

Обучение и распространение родных языков не должно происходить в ущерб свободному знанию русского языка - государственного языка Российской Федерации. Слабое его преподавание является нарушением права национальных меньшинств на равное положение в собственном государстве, которое обеспечивается в том числе и через свободное владение русским языком.

Продолжал работу Консультативный совет по делам автономий при Правительстве РФ, в состав которого входят все лидеры федеральных национально-культурных автономий, а также представители отдельных федеральных министерств и ведомств. Создан ряд экспертных советов, в частности, по проблемам турок-месхетинцев, цыган, преподаванию истории народов и национальных отношений в общеобразовательной школе и вузах и другие.

Россия активно участвует в деятельности ООН, ОБСЕ, Совета Европы. Поэтому реализация ратифицируемых ею международных документов по правам национальных меньшинств в центре постоянного внимания органов государственной власти.

В новых условиях существования российской государственности важным было бы обращение к организационно-правовым формам осуществления государственной национальной политики Российской Федерации, их совершенствованию.

Однозначно, что национальная политика должна выражать интересы граждан и обеспечивать реализацию предусмотренных Конституцией Российской Федерации их прав и свобод, создавать условия для соблюдения принципов, закрепленных Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств*(5). В этой связи перспективным является развитие многовариантных форм национально-культурной самоорганизации граждан с учетом многонационального состава населения России, дисперсного проживания граждан различных национальностей на территории страны.

Можно констатировать многовариантность форм национально-культурной самоорганизации граждан, которую позволяет обеспечить национально-культурная автономия, призванная, как представляется, стать основным инструментом национальной политики. Будучи важнейшим институтом гражданского общества, она является главной организационно-правовой формой защиты прав конкретных этнических общностей на сохранение самобытности.

В рамках национально-культурной автономии значительно упрощается разработка предложений по вопросам национального развития, поскольку именно она является собственно выразителем интересов соответствующей этнической общности, с одной стороны, а с другой - способна успешно взаимодействовать с государственными органами в области подготовки и реализации соответствующих программ.

В связи с этим национально-культурная автономия могла бы стать реальным координатором деятельности различных национальных общественных объединений (центров, землячеств, общин и др.), а в некоторых случаях - взять на себя осуществление отдельных государственных полномочий.

Национально-культурная автономия - важное средство выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на национальной почве. Будучи экстерриториальным общественным формированием, национально-культурная автономия, не ущемляя конституционных прав субъектов Российской Федерации, расширяет возможности в осуществлении государственной национальной политики на региональном уровне.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии"*(6) является специальным законодательным актом в рассматриваемой области. Он принят в развитие положений Федерального закона "Об общественных объединениях"*(7). В рамках реализации созданной законодательной основы на начало 2003 года зарегистрировано 15 федеральных, более 300 региональных и местных национально-культурных автономий, а также более тысячи других национальных общественных организаций.

Между тем в обществе сохраняются предубеждения в отношении института национально-культурной автономии. ФЗ "О национально-культурной автономии" нередко трактуется неоднозначно, не всегда в соответствии с его действительным смыслом. Искусственно усложняется вопрос о том, кто является этническим меньшинством, несмотря на то, что в 1998 году Российская Федерация ратифицировала Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств. Поэтому в уточняющемся варианте Концепции актуально, по всей видимости, не столько толкование действующего федерального законодательства, сколько совершенствование его воплощения в практику.

В этой связи следует также определить концептуально роль федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях эффективного решения вопросов сохранения национально-культурной самобытности народов.

Наделение Министра Российской Федерации полномочиями по координации вопросов национальной политики, обеспечению соответствующего взаимодействия министерств и ведомств - одна из важных организационно-правовых форм проведения национальной политики. Однако этого для эффективной государственной национальной политики явно недостаточно. Осуществление названных полномочий вряд ли будет успешным без продуманного взаимодействия с консультативными советами при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, широкие возможности для образования которых предоставило действующее федеральное законодательство. Поэтому необходимо предусмотреть механизм включения в состав консультативных органов, помимо делегатов от национальных общественных объединений, также представителей министерств и ведомств, в компетенцию которых входит решение вопросов, связанных с обеспечением взвешенного проведения национальной политики (образование, культура, здравоохранение, средства массовой информации и др.).

Не следует забывать и о других важных организационно-правовых формах осуществления государственной национальной политики. Например, такими формами представляются также подготовка и исполнение федеральных и региональных программ национально-культурного развития народов, которые могут быть составной частью федеральных и региональных программ социально-экономического развития страны в целом либо отдельных ее регионов.

В качестве самостоятельного мог бы быть и раздел, раскрывающий вопросы совершенствования законодательной основы государственной национальной политики Российской Федерации. В нем необходимо предусмотреть характеристику современной законодательной основы осуществления национальных отношений, перспектив ее развития. Законодательство в области национальных отношений (в том числе положения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств) регулирует специфические права, позволяющие представителям различных этнических общностей сохранять свою национально-культурную самобытность. Использование названных прав не должно наносить ущерб правам граждан, интересам государства и общества.

Следует подчеркнуть, что успешное проведение национальной политики невозможно без строгого соблюдения конституционных норм. Демократизация национальных отношений, сохранение самобытности каждого с учетом интересов государства и общества - главные условия разработки законодательных новелл, их надлежащей реализации.

Актуальным в области совершенствования законодательства в связи с этим представляется принятие следующих мер:

- развитие в российском законодательстве положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств;

- защита прав коренных малочисленных народов в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации;

- совершенствование регулирования использования государственных и национальных (родных) языков на территории Российской Федерации;

- принятие дополнительных законодательных мер по государственной поддержке соотечественников за рубежом.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии", являясь частью законодательства Российской Федерации о защите прав национальных меньшинств, определяет организационно-правовые формы (национально-культурная автономия) национально-культурной самоорганизации граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям. Национально-культурные автономии согласно действующему Закону обладают широкими правами по сохранению языка, развитию образования, культуры народов и национальных групп. Им предоставляется поддержка - как организационная, методическая, так и материально-техническая, финансовая со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вместе с тем имеющийся потенциал участия национально-культурных автономий в решении государством проблем гражданского общества реализуется еще далеко не полностью. Во многом такое положение объясняется недостатками самого Закона, совершенствование которого непосредственно связано с развитием в российском законодательстве положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Недостатки видятся прежде всего в том, что данный Федеральный закон не содержит четкого разграничения государственных полномочий по вопросам оказания поддержки национально-культурным автономиям.

Исходя из существующей практики действия этого Закона, а также проводимого разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, полагаем, что на федеральном уровне должны быть сосредоточены полномочия, касающиеся регулирования вопросов образования, деятельности национально-культурных автономий, определения основ оказания им государственной поддержки.

Поскольку в федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются средства на поддержку федеральных национально-культурных автономий, Правительство РФ могло бы устанавливать общий порядок распределения выделенных бюджетных средств между национально-культурными автономиями. Исходя из общего объема этих средств, а также решений Правительства РФ по их распределению, федеральные органы исполнительной власти должны осуществлять организацию проведения конкретных мероприятий национально-культурными автономиями. При этом выбор проектов для государственной финансовой поддержки будет зависеть от мнения представителей национально-культурных автономий.

В свою очередь субъекты РФ должны оказывать государственную поддержку региональным национально-культурным автономиям за счет собственных средств. Муниципальные образования могут по своей инициативе выделять средства на их поддержку.

Организацию проведения конкретных мероприятий в области национально-культурного развития, осуществляемых за счет средств субъектов Федерации, целесообразно возложить на региональные органы исполнительной власти. Это могут быть мероприятия, направленные на создание групп в дошкольных учреждениях, классов или учебных групп в образовательных учреждениях с обучением на национальном (родном) языке либо с изучением национального (родного) языка и других предметов этнокультурного компонента; охрана памятников истории и культуры, являющихся частью культурного наследия народов Российской Федерации и представляющих ценность для граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, и другие полномочия. Понятно, что проведение этих мероприятий будет осуществляться с учетом мнений представителей национально-культурной автономии, которые будут отражать местные особенности национально-культурного развития.

В связи с этим следовало бы уточнить порядок создания национально-культурных автономий, предусмотреть различные формы участия в них отдельных граждан. Каждый должен реально получить возможность для свободного развития национальной самобытности в различных ее проявлениях (углубленное изучение родного языка, получение информации на родном языке, развитие театрального искусства, литературы и др.).

В этом отношении в Законе содержатся некоторые не вполне продуманные положения. Так, для создания местных национально-культурных автономий он требует обязательного наличия на соответствующей территории зарегистрированных местных общественных объединений граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Таким образом, гражданам, относящим себя к определенной этнической общности, требуется первоначально создать соответствующие местные общественные объединения, зарегистрировать их в установленном порядке, и только затем данные объединения вправе создавать местную национально-культурную автономию.

Такая сложная процедура ничем не обоснована. Кроме того, она сдерживает процесс создания национально-культурных автономий. Поэтому целесообразно упростить этот порядок. Право образования местной национально-культурной автономии, в случае отсутствия соответствующих местных общественных объединений, может быть предоставлено непосредственно гражданам (на собраниях, конференциях и т.п.) без образования для этих целей промежуточной общественной организации.

Порядок образования федеральных и региональных национально-культурных автономий также мог бы быть уточнен. Они могли бы учреждаться делегатами более половины уже зарегистрированных в установленном порядке (а не образованных, как это предусмотрено в Законе) национально-культурных автономий, поскольку правоспособность юридических лиц возникает с момента их регистрации.

Неурегулированным в Законе остался порядок создания национально-культурных автономий в сложнопостроенных субъектах Российской Федерации (краях и областях с входящими в их состав автономными округами), что также негативно отражается на создании в них национально-культурных автономий.

Вне законодательного регулирования и вопрос о том, может ли кто-либо быть членом сразу двух и более национально-культурных автономий. Считаем, что решаться он должен, безусловно, положительно. В противном случае реализация прав тех, кто считает родной культуру двух или более народов России, будет необоснованно ограничиваться. Не должно существовать необоснованных законодательных ограничений права иностранных граждан на участие в национально-культурной автономии, если они постоянно проживают в России.

Создание национально-культурных автономий не означает ликвидации национальных общественных объединений, в том числе и выступивших в качестве учредителей национально-культурной автономии. В настоящее время в субъектах Федерации действуют на законном основании и те и другие объединения граждан. Такой порядок вполне оправдан при условии, что его осуществление будет отражать важную функцию национально-культурной автономии, связанную с координацией деятельности различных национальных общественных объединений граждан одной этнической общности.

Эти и другие недостатки регулирования требуют необходимой доработки Закона с учетом накопленной практики организации и деятельности национально-культурных автономий.

Отдельная проблема - оказание государственной поддержки коренным малочисленным народам. Недостаточное внимание к нуждам названных народов создало угрозу их исчезновения как самостоятельных этносов. В этой связи важнейшим направлением законодательного процесса стала разработка специальных законодательных актов, устанавливающих юридические гарантии возрождения, сохранения и развития малочисленных народов России, защищающих их права и законные интересы.

Принятие упоминавшихся выше федеральных законов, гарантирующих права коренных малочисленных народов Российской Федерации, сыграло существенную роль. Несмотря на имеющиеся недостатки, в целом, говоря о значении данных актов, следует отметить, что их принятие свидетельствует о реальном признании государством своей обязанности соблюдать и защищать права коренных малочисленных народов. Вместе с тем действие федерального законодательства ослабляется отсутствием в нем точных критериев создания территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Поддержка традиционного природопользования не должна восприниматься как социально-культурная изоляция названных народов. Требуют дальнейшего законодательного регулирования вопросы обеспечения их прав в таких важнейших областях, как образование, здравоохранение, культура, социальная поддержка и др.

Ориентиром в решении проблем малочисленных народов должны стать международные правовые акты, противодействующие политике геноцида, этноцида, дискриминации по признаку национальной принадлежности. Что касается международных правовых актов о коренных народах, то их применение должно осуществляться с учетом особенностей России.

Помимо этого, важнейшим направлением законодательного процесса стала разработка специальных законодательных актов, устанавливающих гарантии сохранения самобытности коренных малочисленных народов России.

Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в соответствии и в развитие ст.69 Конституции РФ осуществляет комплексное правовое регулирование жизненно важных проблем малочисленных народов. Вместе с тем Закон не устанавливает порядок подтверждения принадлежности граждан Российской Федерации к коренным малочисленным народам. В этой связи представляется целесообразным дополнить его положением, согласно которому определение данного порядка следует возложить на Правительство РФ.

В Законе не указаны виды традиционной хозяйственной деятельности и традиционных промыслов коренных народов, а также критерии отнесения той или иной хозяйственной деятельности к традиционному виду. Он содержит целый ряд декларативных положений. Такие установления в дальнейшем, при доработке данного акта, следует устранить. Кроме этого, Закон не в полной мере обеспечивает должный правовой режим защиты прав представителей названных народов. Это связано в том числе и с тем, что обязанности государственных органов по обеспечению упомянутых прав четко не определены.

Меры, касающиеся защиты прав коренных малочисленных народов, содержащиеся в федеральном законодательстве, решают только незначительную часть объективно существующих проблем. Не до конца решены вопросы законодательного обеспечения прав этих народов в таких важнейших для них сферах, как образование, здравоохранение, культура, социальная поддержка и др.

Одна из актуальных задач, стоящих в настоящее время перед государством в связи с решением проблем коренных малочисленных народов, - это рассмотрение вопроса о возможной ратификации Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах"*(8). Как известно, Россия участвует в проведении Международного десятилетия коренных народов мира (период с 1995 по 2004 гг.). В настоящее время Российская Федерация также принимает участие в подготовке проекта Декларации о правах коренных народов. Данное обстоятельство, а также принятие указанных выше федеральных законов делает реальной постановку вопроса о ратификации упомянутой Конвенции.

Вместе с тем, как представляется, ратификация Конвенции должна быть осуществлена с оговорками в связи с тем, что ее отдельные положения не вполне коррелируют с российским законодательством. Например, это касается понятия "коренной народ". Дело в том, что в соответствии с положениями Конвенции (ст.1) большая часть народов, населяющих Российскую Федерацию, может подпасть под действие данного международного документа, поскольку Конвенция не связывает защиту коренных народов с их малочисленностью. Таким образом, в Российской Федерации теряется смысл применения ее положений. Поэтому Россия могла бы ратифицировать данную Конвенцию в целях защиты прав именно коренных малочисленных народов, что потребует соответствующей оговорки по статье 1.

Оговорки должны касаться также ст.14 Конвенции. Она устанавливает, что за коренными народами признаются права собственности на земли, которые они традиционно занимали. Вместе с тем действующее в России законодательство не закрепляет за коренными малочисленными народами право собственности на земли территорий традиционного природопользования.

Следует отметить, что в целом, несмотря на необходимость внесения определенных корректив, тем не менее это не препятствует ратификации Конвенции, поскольку она предусматривает для государств возможную гибкость в применении ее норм. Ратификация Конвенции - важный шаг на пути вхождения России в мировое сообщество. По сути, это свидетельство стремления к сохранению в государстве создаваемой тысячелетиями культуры малочисленных народов.

Одна из важных проблем регулирования национальных отношений - уточнение правового режима использования языков в Российской Федерации. Конституцией РФ признается и гарантируется индивидуальная языковая свобода граждан, в соответствии с которой они вправе пользоваться родным языком, выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества.

В целях сохранения исторически сформировавшейся языковой общности Конституция предоставляет республикам в составе Федерации право устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Вместе с тем в федеральном законодательстве не вполне определены правовые предпосылки для установления государственного языка республик (соотношение языковых групп, знание языка населением республики и др.).

Установление государственного языка республики не должно приводить к ущемлению прав граждан в данном субъекте Федерации. В связи с этим в федеральном законе требуется установление пределов использования государственных языков республик с тем, чтобы не предъявлялись чрезмерные требования к их знанию, изучению и использованию.

Существует проблема определения уровня знания государственного языка Российской Федерации лицами, ходатайствующими о приобретении российского гражданства. Данные положения, возможно, следует отразить в федеральном законодательстве о языках, устанавливающем статус государственного языка Российской Федерации.

Важным направлением государственной национальной политики Российского государства по-прежнему остается государственная поддержка соотечественников за рубежом. Происходящие в последнее десятилетие геополитические изменения в мире и, прежде всего, на постсоветском пространстве выдвинули эти проблемы в число первоочередных.

Юридическую основу деятельности органов государства в данной сфере на сегодняшний день составляет Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"*(9). Вместе с тем важно дополнительно проработать и законодательно закрепить механизм возвращения зарубежных соотечественников на Родину, их обустройства.

Развитие законодательства в области национальных отношений требует существенной доработки федерального текущего (отраслевого) законодательства, в котором должны быть конкретизированы права граждан, относящих себя к определенной этнической общности.

При подготовке новой редакции Концепции ее итоговый проект можно было бы обсудить на совещании в конце года с участием как представителей органов государственной власти, так и общественности.

В.Ю. Зорин,

министр РФ, член Парламентской ассамблеи ОБСЕ,

член Международной академии информации при ООН,

кандидат исторических наук

Т.Я. Хабриева,

директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Реабилитация народов России: Сборник документов. М., 2000. С.7-24.

*(2) См.: Стенограмма встречи Президента Республики Татарстан М.Ш. Шаймиева с представителями III Всемирного конгресса татар с участием Президента Российской Федерации В.В. Путина в Казани. 2002, 30 августа. С.1-53.

*(3) См.: Федеральные законы "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (1999 г.), "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2000 г.), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2001 г.).

*(4) Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2001 г. N 564 // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст.3327.

*(5) См.: СЗ РФ. 1999. N 11. Ст.1256.

*(6) См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.2965.

*(7) См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1930.

*(8) См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конфедерацией труда, 1957-1990. Т.II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С.2193-2207.

*(9) См.: СЗ РФ. 1999. N 22. Ст.2670.