Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 марта 2020 г. N Ф08-1748/20 по делу N А63-8765/2019

г. Краснодар

13 марта 2020 г.

Дело N А63-8765/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 марта 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Герасименко А.Н., судей Гиданкиной А.В. и Илюшникова С.М., при участии в судебном заседании от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Гритчин И.Н. (доверенность от 09.01.2020), в отсутствии представителей администрации г. Невинномысска, извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации г. Невинномысска на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.08.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2019 по делу N А63-8765/2019, установил следующее.

Администрация г. Невинномысска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 01.03.2019 N 27.

Решением суда от 29.08.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 03.12.2019, в удовлетворении требований администрации отказано. Судебные акты мотивированы тем, что управлением проведен полный и достоверный анализ рынка состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В кассационной жалобе администрация просит отменить принятые по делу судебные акты и удовлетворить ее требования. По мнению подателя жалобы, судебные акты приняты с нарушением норм материального и процессуального права, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит судебные акты оставить без изменения, отказать в удовлетворении кассационной жалобы администрации.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в отзыве, просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, постановлением администрации г. Невинномысска от 31.10.2017 N 2442 был утвержден Перечень муниципальных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, подведомственными ЖКХ администрации г. Невинномысска, подлежащих включению в региональный перечень государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с Решением думы г. Невинномысска от 19.12.2017 N 217-23 "О бюджете города Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов", Приказом Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Невинномысска от 21.12.2017 N 148 было утверждено муниципальное задание на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов МБУ по благоустройству города Невинномысска.

18 декабря 2017 года прокуратурой города по результатам изучения проекта Решения о бюджете города в адрес председателя Думы города Невинномысска направлено заключение с указанием о противоречии Решения о бюджете города законодательству, о защите конкуренции и контрактной системе в сфере закупок.

Указанное замечание Думой города Невинномысска при принятии 19.12.2017 Решения о бюджете города проигнорировано.

Приказом заместителя главы администрации г. Невинномысска от 21.12.2017 N 148 утверждено муниципальное задание муниципального бюджетного учреждения по благоустройству города Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, согласно которого бюджетное учреждение оказывает услуги и выполняет работы: капитальный ремонт инженерно-транспортных-сооружений; содержание объектов дорожного хозяйства; организация освещения улиц; организация благоустройства и озеленение.

5 февраля 2018 года прокуратура письмом N 7/2-78-2018 обратилась в антимонопольный орган, просила провести внеплановую проверку соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон 135-ФЗ) (т. 2 л. д. 85 - 86). В данном письме указано, что проект Решения в части предусматривающей увеличение в 2018 году и последующем плановом периоде 2019 и 2020 годов объема финансирования муниципального бюджетного учреждения по благоустройству города Невинномысска вследствие отказа от проведения конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), прямо противоречит требованиям пункта 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В ходе проведения анализа представленных прокуратурой материалов, антимонопольным органом выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

18 мая 2018 года антимонопольным органом было вынесено предупреждение N 16 о необходимости прекращения указанных действий путем: разработки и внесения на рассмотрение Думы г. Невинномысска проекта Решения о внесении изменений в Решение Думы города Невинномысска от 19.12.2017 N 217-23 "О бюджете города Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов", об исключении из Решения о бюджете г. Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов положений о предоставления субсидий МБУ по благоустройству г. Невинномысска на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в части услуг, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами (включая финансирование указанных услуг); исключения из муниципального задания МБУ по благоустройству г. Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, услуг, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами (включая финансирование указанных услуг), в течение 1 месяца с момента получения предупреждения (т. 2 л. д. 28).

Предупреждение администрацией не исполнено, что явилось основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 27 по признакам нарушения администрацией пункта 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

1 марта 2019 года антимонопольным органом вынесено решение N 27, в соответствии с которым решено: признать администрацию г. Невинномысска нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ; ввиду того, что в настоящее время муниципальное задание на 2018 и плановый период 2019 и 2020 годов МБУ по благоустройству г. Невинномысска исполнено, основания, для выдачи предписания отсутствовали (т.1 л. д. 99 -104).

Администрация, считая, что правовые основания для вынесения решения у управления отсутствовали, обжаловала его в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135 федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пунктам 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесены организация благоустройства территории городского округа, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, реализуются за счет средств местных бюджетов.

В пункте 3 статьи 13 Закона N 44-ФЗ, заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно, для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Частью 1 статьи 15 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных средств, в соответствии с требованиями указанного Закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 15 Закона N 44-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Закона N 44-ФЗ заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) определены частью 1 статьи 93 названного Закона.

Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении требований администрации.

Судебные интонации пришли к правомерному выводу о том, что выделение бюджетных средств в виде субсидий в целях удовлетворения потребностей муниципального образования, без применения установленных Законом N 44-ФЗ конкурентных процедур, препятствует участию физических и юридических лиц в размещении заказа для муниципальных нужд, предоставляет МБУ по благоустройству г. Невинномысска преимущество в получении указанных денежных средств и создает ему более выгодные условия деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на соответствующих товарных рынках.

Создание органом государственной власти (органом местного самоуправления) бюджетного учреждения и возложение на него обязанностей по осуществлению деятельности, не входящей в исключительную компетенцию органов государственной власти (органов местного самоуправления), подведомственных им учреждений, в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, финансируемого за счет бюджетных средств, без осуществления конкурсных процедур, может создать преимущественные условия осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы.

Выполнение работ и оказание услуг по содержанию автомобильных дорог местного значения, благоустройству территории городского округа, является потребностью органа местного самоуправления, а не является потребностью самого учреждения; выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета города, данные работы следует признать муниципальной нуждой, в связи с чем, при использовании бюджетных средств, направленных на оплату соответствующих работ следует учитывать требования Закона N 44-ФЗ.

Установив безальтернативный порядок выполнения работ в сфере благоустройства посредством выдачи муниципальных заданий без проведения конкурентных процедур, администрация города создала необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы - МБУ по благоустройству г. Невинномысска, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями - выполнять указанные работы.

Суды отметили, что антимонопольным органом был проведен полный и достоверный анализ рынка состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства, с учетом действующего законодательства, сложившейся судебной практики и практики проведения подобных исследований в других территориальных управлениях Федеральной антимонопольной службы России. Названный анализ проведен управлением в соответствии с Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 N 220 и зарегистрированным в Минюсте Российской Федерации 02.08.2010 N 18026.

Таким образом, выводы судов о наличии в действиях администрации нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, являются правильными.

Довод администрации о том, что проведенный управлением анализ не включает состав и анализ субъектов, действующих на товарном рынке и осуществляющих деятельность по содержанию автомобильных дорог местного значения, благоустройству территории, был предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и правомерно отклонен.

Апелляционный суд отклонил ссылку администрации на постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16.01.2019 по делу N 303-ПЭК18, поскольку названным постановлением признаны незаконными решение и предписание управления вследствие отсутствия должного анализа сопоставимых рынков, который обязателен при рассмотрении нарушений антимонопольного законодательства по пункту 4 статьи 6 и пункту 1 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ, в то время как в рассматриваемом споре, дело возбужденно по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Довод кассационной жалобы о том, что субсидии МБУ по благоустройству г. Невинномысска, были предоставлены в соответствии с действующим бюджетным законодательством, был предметом рассмотрения суда первой и апелляционной инстанций, ему дана надлежащая оценка.

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводов судов, по существу направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Между тем пределы рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции установлены положениями статьи 286 данного Кодекса. Арбитражный суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по оценке (переоценке) и исследованию фактических обстоятельств дела, выявленных в ходе его рассмотрения по существу.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.08.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2019 по делу N А63-8765/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Герасименко

Судьи

А.В. Гиданкина С.М. Илюшников