Обеспечение стабильности и эффективности экологического законодательства (С.А. Боголюбов, "Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2003 г.)

Обеспечение стабильности и эффективности экологического
законодательства

Стабильность и эффективность экологического законодательства, регулирующего природоохранные общественные отношения, тесно связаны между собой. Для того чтобы закон стал исполняем, он должен быть изучен, понят, освоен, внедрен в регулирование общественных отношений, стать привычным для реализации и применения. Часто изменяемый акт не может оправдать возлагаемых на него ожиданий. Для определения направлений дальнейшего развития экологического законодательства, выявления причин его неэффективности необходимо кратко проинвентаризировать его состояние, проанализировать соотношение "этажей" этого законодательства, обратив внимание на наиболее актуальные проблемы, включая имущественные отношения в этой области.

Имплементация международных, включая европейские, экологических норм и стандартов в российское законодательство происходит постоянно. Но этот процесс идет с трудом, что объясняется новизной проблемы, отсталостью технической оснащенности народного хозяйства и неисполняемостью значительной части природоохранных предписаний ввиду их некой декларативности и размытости.

Государственный экологический надзор и контроль рассредотачиваются не только по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, они не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления.

Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере сегодня как никогда актуально ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования Федерации, вхождения России в мировое сообщество, необходимости обеспечения ее стабильного развития.

Включение земельных участков, водных объектов, древесно-кустарниковой растительности, объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот согласно ст.129 ГК РФ ("в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах") повышает ответственность не только собственников за экологическое состояние своего имущества, но и Федерации за эффективный рынок природных объектов, за единое экономическое пространство в этой области и его законодательное регулирование, за обеспечение подлинной конкуренции, свободы экономической деятельности и цивилизованное развитие экологических систем без присущих порой этим процессам крайностей с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта.

По вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения ее с субъектами приняты соответствующие федеральные законы; последним вступил в действие 12 января 2002 г. Федеральный закон "Об охране окружающей среды", которым определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, сохранение природных ресурсов в целях обеспечения экологической безопасности.

Это важнейший федеральный "этаж" экологического законодательства.

Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст.73 и 76 Конституции РФ. Во-первых, это опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Но это не единственное направление повышения эффективности.

Во-вторых, правотворчество субъектов Федерации направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенции субъектов Федерации. Так, на основании Федерального закона "О недрах" большинство субъектов урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых - глины, песка, торфа, щебня.

Третью группу природоохранных актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ. Обширное поле деятельности представляет конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создание и функционирование комитетов природных ресурсов, организация экологической экспертизы, контроль поднадзорных объектов, заключение соглашений.

Полномочия субъектов Федерации вне пределов ведения, предусмотренного в ст.71 и 72 Конституции РФ, составляют значительный массив в области охраны окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени не в полной мере из-за недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости Федерации.

Большего распространения заслуживает практика принятия подзаконных, локальных актов, направленных на неукоснительное и обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно и нужно решать с помощью правовых предписаний. Многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции, иначе в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству.

Нередко экологические функции Федерации и ее субъектов обозначаются одними и теми же понятиями, терминами, словами. Делалось это, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли, а лишь усугубляли безответственность и неуправляемость.

Особенно распространено это было в 90-е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета либерализма, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, к потере управляемости природными ресурсами и к еще большему отчуждению их от граждан. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2001 г., где в ст.5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

К ведению и тех и других относятся:

организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Понятно, что и Федерация, и ее субъекты обязаны этим заниматься, но как, в какой мере, какими способами? Без ответа на эти и другие подобные вопросы обозначенные важнейшие проблемы, вызывающие многочисленные споры, в том числе экономического характера, останутся без решения, а законодательство не окажется ни стабильным, ни эффективным.

В настоящее время осуществляется бурное правотворчество на федеральном уровне по размежеванию компетенции России и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды.

Видимая цель представляется в виде четкого определения доходной и расходной частей федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; немаловажны и попытки укрепления государственности, вертикали власти, создания и усиления федеральных округов, устранения декларативности актов. Надо иметь в виду, что они были приняты уже в ходе глубоких реформ, отражали не столько субъективные, сколько объективные факторы.

Позитивные и конструктивные замыслы реформаторов нуждаются в научном осмыслении, обосновании и обеспечении. Совершенствование законодательства и разграничение компетенции должно осуществляться гласно, с учетом общественного мнения и социологических исследований, с использованием оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов. Сейчас главным становится не столько принятие новых законов, сколько неуклонное выполнение требований принятых актов; карусель и чехарда законотворчества сбивают правоприменителя с толку, не способствуют стабильности правоотношений.

Вместо сотворения новых актов целесообразнее проводить анализ действия предыдущих, вносить в них при необходимости тщательно выверенные дополнения.

Основным способом разграничения является при этой административной реформе размежевание прав собственности на природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность.

Во многом копируется при этом положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях, но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный характер и оправдали себя за прошедшие мирные столетия. При всей целесообразности и перспективности внедрения в эти экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал, неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры дают себя знать.

Дискуссии вокруг конституционной формулы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, бытующей почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Еще в Древнем Риме солнце, море и текущая вода принадлежали всем.

С.А. Боголюбов,

заведующий отделом Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации

"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2003 г.