Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 мая 2020 г. N Ф08-3635/20 по делу N А63-11297/2019

г. Краснодар

22 мая 2020 г.

Дело N А63-11297/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 мая 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение" (ИНН 2634803636, ОГРН 111265102709) - Атрощенко С.В. (доверенность от 04.09.2019), от заинтересованного лица - администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901) - Багировой Ю.В. (доверенность от 16.01.2020), в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, - комитета городского хозяйства администрации города Ставрополя, надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", и заявившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение"" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.10.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2020 по делу N А63-11297/2019, установил следующее.

ООО "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение"" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края к администрации города Ставрополя (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, принятых решением Ставропольской городской Думы от 23.08.2017 N 127 (далее - Правила благоустройства) в соответствии с требованиями решения Ставропольской городской Думы от 25.10.2017 N 179 "Об утверждении Порядка ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления города Ставрополя, уполномоченных на их осуществление на территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края";

- обязать администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Порядка N 179, в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, суд привлек комитет городского хозяйства администрации города Ставрополя (далее - комитет).

Решением суда от 29.10.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.02.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы тем, что общество не доказало, что администрацией нарушены его права и свободы, созданы препятствия к осуществлению прав и свобод, возложены какие-либо обязанности. Кроме того, обществом пропущен трехмесячный срок для обращения в суд с соответствующим заявлением.

Общество обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 29.10.2019 и постановление суда апелляционной инстанции от 05.02.2020, принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы считает, что суды сделали неверный вывод о пропуске срока исковой давности. О бездействии администрации общество узнало из ответа комитета от 24.05.2019, полученного обществом 03.06.2019, а, следовательно, для обращения с заявлением в суд срок не пропущен. Вывод суда о том, что общество не доказало, что оспариваемым бездействием нарушены его права и свободы, не соответствует фактическому положению сторон. Суды не учли ссылки общества в заявлении на нормативно правовые акты, содержащие указания на требования к администрации.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель администрации в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, решением Ставропольской городской Думы от 25.10.2017 N 179 утвержден Порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления города Ставрополя, уполномоченных на их осуществление на территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края (далее - Порядок N 179).

Во исполнение данного решения постановлением администрации от 05.06.2018 N 1081 утвержден Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления города Ставрополя, уполномоченных на их осуществление на территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края.

Общество письмом от 24.04.2019 (исх N 452) обратилось к главе города Ставрополя с просьбой проинформировать о принятых или находящихся в стадии разработки правовых актах администрации, регламентирующих осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства.

На данное обращение администрация письмом от 24.05.2019 N 05/1-26/05-6043 ответила, что "контроль" (без указания на существенное обстоятельство "муниципальный") за соблюдением Правил благоустройства осуществляется в соответствии с краевым законом об административных правонарушениях, положениями о территориальных и функциональных органах местного самоуправления города Ставрополя.

Считая незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Основанием для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие таких решений (действий, бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) лица, обратившегося в арбитражный суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции правомерно указали, что общество не доказало незаконность бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правила благоустройства в соответствии с требованиями Порядка N 179. При этом судебные инстанции руководствовались следующим.

На основании статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно пункта 25 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Аналогичная правовая норма закреплена в пункте 28 статьи 8 Устава города Ставрополя.

Статьей 45.1 Закона N 131-ФЗ определено содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Так, согласно пункту 13 части 2 статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ Правила благоустройства могут регулировать, в частности, осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

В соответствии со статьей 61 Правил благоустройства контроль за исполнением указанных Правил осуществляют отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Ставрополя в установленном законодательством порядке (часть 1).

Организация контроля за исполнением требований Правил благоустройства возлагается на администрацию (часть 2 статьи 61 Правил благоустройства).

Органы местного самоуправления города Ставрополя выполняют свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, со статьей 16 Закона N 131-ФЗ Уставом муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утвержденным решением Ставропольской городской Думы от 11.05.2016 N 847.

Правовое регулирование вопросов благоустройства, включая принятие правил благоустройства, отнесено Законом N 131-ФЗ именно к вопросам местного значения поселений и городских округов.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Закона N 131 к вопросам органов местного значения относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, на территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края действуют правила благоустройства, утвержденные решением Ставропольской городской Думы от 23.08.2017 N 127, которые приняты в пределах полномочий Ставропольской городской Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Правила благоустройства разработаны в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Законом N 131-ФЗ.

Согласно пункту 17 части 2 статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ вопросы осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования регулируются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Кроме этого, статьей 61 Правил благоустройства предусмотрен контроль за исполнением Правил, который осуществляют отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Ставрополя в установленном законодательством порядке.

Таким образом, как правильно указали судебные инстанции, положения Правил благоустройства предусматривают необходимый механизм в части контроля за их исполнением, поэтому у судов отсутствуют основания для возложения на орган местного самоуправления обязанности принять какой-либо нормативный акт, равно как и входить в обсуждение вопроса о целесообразности принятия органом местного самоуправления нормативного правового акта.

Общество, требуя в заявлении обязать администрацию принять отдельный муниципальный правовой акт о муниципальном контроле за Правилами благоустройства, оставило без внимания тот факт, что Правила благоустройства и Порядок N 179 утверждены решениями Ставропольского городской Думы. При этом, как правильно указали судебные инстанции, ссылки общества в заявлении на нормы действующего законодательства Российской Федерации, указывающие, по его мнению, на неправомерность бездействия администрации по непринятию мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, свидетельствуют лишь о том, что на администрацию возложен контроль за соблюдением Правил благоустройства.

С учетом установленных по делу обстоятельств является правомерным вывод судебных инстанций, что общество в нарушение требований статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество не доказало, что администрацией нарушены его права и свободы, созданы препятствия к осуществлению прав и свобод, возложены какие-либо обязанности.

Кроме того, судебные инстанции признали пропущенным обществом установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации трехмесячный срок подачи заявления в арбитражный суд об оспаривании бездействия администрации

Суды установили, что Правила благоустройства утверждены решением Ставропольской городской Думы от 23.08.2017, а Порядок N 179 - решением Ставропольской городской Думы от 25.10.2017. Текст Правил благоустройства опубликован в газете "Вечерний Ставрополь" от 06.09.2017 N 159.

Решением Ставропольского краевого суда от 23.04.2018 по делу N За-213/2018, апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2018 по делу N 19-АПГ18-7 отказано в удовлетворении требования о признании недействующей части 2 статьи 1 Правил благоустройства в той мере, в которой распространяется на деятельность управляющих организаций, которые по договору управления выполняют работы и (или) оказывают услуги по управлению многоквартирным домом, оказывают услуги и выполняют работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставляют коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществляют иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26.02.2019 по делу N 19-ФН18-1666 в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации отказано.

С учетом установленных по делу обстоятельств судебные инстанции пришли к правомерному выводу, что процессуальные сроки на обращение с заявлением обществом пропущены, поскольку срок вынесения окончательного судебного акта по делу N 19-ФН18-1666 - 26.02.2019, тогда как с заявлением в суд о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства общество обратилось только 06.06.2019, т. е. по истечении установленного Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации срока на обращение в суд с таким заявлением.

Довод кассационной жалобы общества о том, что срок, установленный частью 4 статьи 198 Кодекса, не истек, поскольку бездействие общества носило длящийся характер, ввиду чего срок следует исчислять с 24.04.2019, когда общество обратилоссь к главе города Ставрополя с просьбой проинформировать о принятых или находящихся в стадии разработки правовых актах администрации, регламентирующих осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, не принят с учетом обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций при разрешении спора. Обращение к администрации не изменяет порядка исчисления процессуального срока. Бездействия администрации в рамках осуществления ею своих полномочий не усматривается.

Выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.10.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2020 по делу N А63-11297/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик Л.А. Черных