Сущность статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ (М.М. Курманов, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.)

Сущность статуса члена
Совета Федерации Федерального Собрания РФ

До принятия Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(1) представителем законодательного (представительного) органа государственной власти республики - субъекта Российской Федерации в Совете Федерации по должности являлся председатель парламента. А в настоящее время член Совета Федерации - это представитель законодательного органа государственной власти республики, избираемый этим органом на срок своих полномочий, гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

В регламентах Народного Хурала Республики Бурятия, Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Верховного Совета Республики Хакасия, Государственного Совета Удмуртской Республики, Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, Государственного Совета Чувашской Республики, Государственного Совета Республики Коми, Государственного Собрания Республики Мордовия закреплены порядок и процедура избрания представителей от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти республики в Совете Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя от законодательного органа вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном органе кандидатуры вносятся на рассмотрение поочередно председателями палат. Так, например, в соответствии с Регламентом Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай кандидатура для избрания его представителя в Совете Федерации вносится на рассмотрение сессии Председателем Государственного Собрания - Эл Курултай. В случае несогласия с этой кандидатурой, а также в случае, если после внесения данного вопроса в повестку сессии Председатель Государственного Собрания - Эл Курултай не воспользуется своим правом и не предложит кандидатуру представителя в Совете Федерации, группа депутатов Республики Алтай численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов может внести на рассмотрение сессии альтернативные кандидатуры.

Решение законодательного органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного - совместным постановлением обеих палат. В соответствии с ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом *(2). В этом случае иное не предусмотрено и, следовательно, постановление должно быть принято большинством голосов от числа избранных депутатов. Такой порядок определения результатов не соблюдается в республиках Алтай и Калмыкия. Так, в регламентах Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай и Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия закреплено, что избранным представителем в Совете Федерации считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов.

На заседании Государственного Совета Чувашской Республики в ходе обсуждения вопроса об избрании своего представителя в Совете Федерации кандидаты выступают и отвечают на вопросы депутатов. Каждый депутат или депутатская группа имеет право высказаться за или против кандидата. Каждая кандидатура, выдвинутая для избрания, открытым голосованием вносится в список для тайного голосования. При этом решение принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственного Совета. Данное открытое голосование, допускающее возможность отказа включения в список для тайного голосования, приводит к нарушению положения, предусматривающего определение результатов избрания только тайным голосованием в соответствии с ч.1 ст.5 ФЗ от 5 августа 2000 г.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти республики назначается также с участием парламента. Решение высшего должностного лица республики (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) о его назначении оформляется указом (постановлением), который в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган республики.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа республики две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Парламентами республик закреплены процедуры как тайного (Хакасия, Бурятия), так и открытого голосования (Чувашия, Мордовия).

Полномочия члена Совета Федерации, избранного законодательным органом государственной власти республики, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании члена Совета Федерации вновь избранным законодательным органом государственной власти республики.

В Федеральном законе от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ)*(3) и в уже упоминавшемся Законе от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ закреплено: "Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации".

Порядок досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, на наш взгляд, упрощен и сводится только к закреплению процедуры голосования. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены в любой момент без объяснения причин, мотивов. Для сравнения возьмем закрепленный Регламентом Государственного Собрания Республики Мордовия порядок досрочного прекращения полномочий (отзыва) представителя от Государственного Собрания:

"Председатель Государственного Собрания, группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов Государственного Собрания могут внести на рассмотрение сессии Государственного Собрания в письменной форме предложение о досрочном прекращении полномочий (отзыве) представителя от Государственного Собрания...

Решение о досрочном прекращении полномочий представителя от Государственного Собрания принимается тайным голосованием.

Решение о досрочном прекращении полномочий представителя от Государственного Собрания принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Государственного Собрания.

Постановление Государственного Собрания о досрочном прекращении полномочий представителя от Государственного Собрания подлежит официальному опубликованию и направляется в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок не позднее пяти дней со дня его вступления в силу"*(4).

Как видим, оснований, мотивов для прекращения полномочий члена Совета Федерации инициатору, то есть депутату, излагать не требуется. Исходя из этого в ФЗ от 8 мая 1994 г. необходимо закрепить (по аналогии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П*(5)) основания досрочного прекращения полномочий, а в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. - установить процедурные гарантии, в том числе определить, каким большинством принимается решение о досрочном прекращении полномочий.

В связи с вышеизложенным есть необходимость внесения изменений и в ст.3 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", где предусматривается, что порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется Регламентом Совета Федерации, и в ст.4, в ч.4 которой определяется, что решение о подтверждении начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации оформляется постановлением верхней палаты Федерального Собрания. Статья 7 Регламента Совета Федерации предусматривает, что вопрос о подтверждении начала или прекращении (досрочном прекращении) полномочий члена Совета Федерации предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности*(6).

Данная Комиссия Совета Федерации проверяет соответствие документов, подтверждающих начало полномочий члена Совета Федерации либо устанавливающих основания прекращения (досрочного прекращения) полномочий члена Совета Федерации, положениям федеральных законов "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". По результатам проверки указанных документов Комиссия готовит заключение.

Решение о подтверждении начала или прекращении (досрочном прекращении) полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. Обсуждение допускается в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации в соответствии с ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Здесь необходимо обратить внимание на два существенных момента.

1. Комиссия Совета Федерации проверяет основания досрочного прекращения полномочий, которые, как мы помним, в ФЗ от 5 августа 2000 г. не закреплены.

2. Решение о подтверждении начала или прекращении (досрочном прекращении) полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это голосование позволяет не признавать решение органа, избравшего (назначившего) члена Совета Федерации, о прекращении полномочий члена Совета Федерации. Может создаться такая ситуация, когда орган государственной власти субъекта РФ, избравший (назначивший) члена Совета Федерации, внесет постановление о прекращении полномочий своего представителя в Совете Федерации, а подтверждение прекращения полномочий при голосовании не пройдет. Значит, член Совета Федерации вопреки воле органа государственной власти субъекта РФ может остаться в прежнем статусе.

В ФЗ от 5 августа 2000 г. и Регламенте Совета Федерации не учтены изменения и дополнения, внесенные Федеральным законом от 29 июля 2000 г.*(7) в ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми установлены основания и порядок привлечения к ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Законодатели, в принципе, и не могли учесть положения данного Закона в ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", так как последний был принят спустя семь дней.

Закон предусматривает четыре случая досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

а) принятие указанным органом решения о самороспуске;

б) роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

в) вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г) роспуск указанного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным п.4 ст.9 ФЗ от 6 октября 1999 г.

Если в одном из четырех этих случаев законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта прекратил свои полномочия досрочно, то продолжает ли быть представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ член Совета Федерации? По смыслу ст.9 ФЗ от 5 августа 2000 г. полномочия члена Совета Федерации, избранного законодательным (представительным) органом государственной власти республики, прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании члена Совета Федерации вновь избранным законодательным (представительным) органом государственной власти республики. Получается, что член Совета Федерации продолжает быть представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, полномочия которого прекращены досрочно. Правильно обращает внимание на это несоответствие В.А. Рощин*(8).

Избранные представители от законодательного (представительного) органа и от исполнительного органа государственной власти республики в Совете Федерации должны выражать волю и законные интересы тех органов, которые они представляют. Возникает необходимость закрепления взаимоотношений члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти республики и члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти республики с законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти республики. Должны ли они согласовывать свое голосование с тем органом, который их избрал или назначил? Каким образом законодательный (представительный) орган государственной власти республики должен выразить свое мнение по каждому федеральному конституционному и федеральному закону, в одобрении которых принимает участие и его представитель в Совете Федерации?

На первый взгляд, этот вопрос вроде бы решен. Так, законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган республики выражают свое мнение по федеральным законам по вопросам совместного ведения путем представления отзыва, рассмотренного на заседании парламента. Этим решением член Совета Федерации и должен руководствоваться. Однако проект федерального закона в процессе рассмотрения в Государственной Думе в трех чтениях может кардинально измениться. Как быть члену Совета Федерации, каким образом убедиться в окончательном мнении законодательного (представительного) органа республики?

Эти взаимоотношения должны быть закреплены Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ и нормативных правовых актах субъектов РФ.

В статье 6 ФЗ от 8 мая 1994 г. установлены условия осуществления членом Совета Федерации его полномочий. Так, например, ч.5 этой статьи обязывает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ предоставлять члену Совета Федерации транспортные средства, охраняемое помещение, оргтехнику, а также обеспечивать иные условия для осуществления им своих полномочий.

Статья 7 этого же ФЗ закрепляет формы деятельности члена Совета Федерации: это участие в заседаниях Совета Федерации, в работе комитетов и комиссий, в парламентских слушаниях, внесение законопроектов в Государственную Думу и другие формы. Однако работа члена Совета Федерации с органом государственной власти субъекта РФ, избравшим (назначившим) его, не закреплена. Хотя за примером ходить далеко не надо: в соответствии со ст.8 того же ФЗ "Взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями" депутат Государственной Думы поддерживает связь с избирателями, информирует о своей деятельности, ему ежемесячно предоставляются соответствующие дни для работы с избирателями.

Если эти взаимоотношения члена Совета Федерации не закреплены в ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", соответственно и Регламент Совета Федерации РФ обязательного согласования своей позиции членом Совета Федерации с органом государственной власти субъекта РФ, его избравшим (назначившим), не закрепляет. Статьи 104, 123 Регламента Совета Федерации предусматривают соответственно обсуждение федерального конституционного закона, федерального закона в субъектах Российской Федерации. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального конституционного закона, федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний по федеральному закону направить их в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение данного закона. Члены Совета Федерации, представляя законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган республики, не должны ограничиваться обсуждением, а голосовать в Совете Федерации с учетом мнения избравшего (назначившего) их органа.

К тому же статья 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относит и те полномочия, которые в соответствии со ст.71 находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Обязан ли член Совета Федерации согласовывать свое голосование и в этом случае с избравшим (назначившим) его органом? Например, по вопросам отрешения Президента Российской Федерации от должности, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, назначения на должность и освобождения от должности первого заместителя Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ? На наш взгляд, безусловно, должен согласовывать свое голосование и в этом случае с избравшим (назначившим) его органом.

Для такого утверждения необходимо установить, какой же мандат у члена Совета Федерации: императивный или свободный? Как полагает М.В. Баглай, в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что тот обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия*(9). В.И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение*(10). В.В. Гашуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата (М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, А.В. Павлушкин) справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, и он не связан правовыми обязанностями перед избирателями*(11).

В рассматриваемом случае член Совета Федерации, являясь представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти или от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, призван обеспечивать представительство в российском парламенте интересов субъекта РФ, ведь Совет Федерации является тем органом, где органы государственной власти субъектов РФ выражают свое мнение, где обеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти субъектов*(12). Поэтому ставить вопрос о свободном мандате члена Совета Федерации, наверное, преждевременно. Как точно подметил В.Е. Чиркин, при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д.*(13)

Соответственно, должен ли член Совета Федерации отчитываться перед избравшим (назначившим) его органом?

Представляется, что он должен:

а) систематически участвовать в работе избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта РФ;

б) согласовывать свое голосование, соответственно, с законодательным (представительным) органом государственной власти (кстати, с органом коллегиальным) или с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятом в первом чтении 22 ноября 2002 г. Государственной Думой, предпринимается попытка закрепления такой обязанности;

в) два раза в год представлять отчет о своей деятельности по итогам весенней и осенней сессии.

Хотелось бы надеяться, что предложенные изменения и дополнения в связи с изменившимся статусом члена Совета Федерации будут способствовать эффективному взаимодействию Совета Федерации, членов Совета Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

М.М. Курманов,

депутат Государственного Совета Республики Татарстан,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст.3336.

*(2) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.

*(3) См.: СЗ РФ. 1999. N 28. Ст.3466.

*(4) Ведомости Государственного Собрания Республики Мордовия. 2002. N 15/17. С.159.

*(5) См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст.2728.

*(6) См.: СЗ РФ. 2002. N 7. Ст.635.

*(7) См.: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст.3205.

*(8) См.: Рощин В.А. За рамками правового поля // Журнал российского права. 2000. N 4. С.86.

*(9) См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С.542.

*(10) См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М., 2001. С.246.

*(11) См.: Гашуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С.204.

*(12) См.: Баглай М.В. Указ. соч. С.439.

*(13) См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2002. С.348.