Юридический конфликт в финансовой сфере: причины, сущность и процедуры преодоления (Ю.А. Крохина, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.)

Юридический конфликт в финансовой сфере:
причины, сущность и процедуры преодоления

Финансовое право, подобно любой правовой общности, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Отношения и общественные связи, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления, носят многоаспектный, комплексный характер, а по своему социальному, политическому и правовому содержанию - изначально конфликтный характер. Конфликтность, вызванная противоречиями между частными и публичными имущественными (финансовыми) интересами, является одной из закономерностей развития финансового права, которая влияет на возникновение, функционирование или прекращение финансовых отношений и обусловливает наличие такой тенденции финансового законодательства, как политическая компромиссность правового регулирования.

Многие финансово-правовые конфликты имеют системный характер и обусловлены реализацией конституционных принципов формирования демократического правового социального государства. Становление основополагающих идей Конституции РФ представляет собой сложный процесс совершенствования системы экономических, социальных, политических, правовых отношений на всех уровнях их проявления - как государственном, муниципальном, так и на уровне проявления личных интересов человека и гражданина. Это означает, что при решении публично значимых задач важно стремиться к достижению баланса интересов личности, общества и государства. Процедуры и способы его достижения многообразны, однако важнейшее место в этом ряду занимают правовые средства*(1).

Реализация финансово-правовых норм сопровождается огромным количеством юридических конфликтов, вызванных различными причинами. Процесс совершенствования системы финансового законодательства не сможет до конца устранить коллизии правовых норм или противоречия между отдельными правовыми актами. Более того, стремление государства увеличить объем публичной финансовой деятельности и, как следствие, закономерная реакция частного субъекта, стремящегося максимально сохранить свою собственность, неизбежно будут порождать правореализационные споры. Урегулировать разногласия или максимально нейтрализовать их негативные последствия возможно посредством использования механизма разрешения юридических конфликтов.

Правовая конфликтология - явление относительно новое в российской юридической науке и пока еще не имеющее достаточного доктринального осмысления. Вместе с тем правоприменительная деятельность свидетельствует о высокой степени актуальности разработки и легализации многих основополагающих категорий юридического конфликта, отграничения его от смежных правовых категорий. Ежедневная необходимость преодоления юридических конфликтов в различных сферах общественных отношений обусловила их изучение и правовую регламентацию различными отраслями российского права. К сожалению, в финансовом праве комплексному изучению юридические конфликты не подвергались.

В научной литературе юридический конфликт исследуется с нескольких методологических позиций. Но большинство ученых в качестве признаков этой категории называют следующие: связь с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями); наличие у субъектов, объектов или субъективной стороны конфликта правовых признаков; противоборство субъектов права; возникновение вследствие реализации конфликта правовых последствий*(2).

Сфера возникновения финансово-правовых конфликтов - общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Результатом возникшего противоборства сторон становится конфликтное финансовое правоотношение. Однако наличие противоположных (а иногда и антагонистических) интересов у субъектов финансовых правоотношений еще не означает трансформации общественной связи между ними в юридический конфликт. Финансово-правовой конфликт будет иметь место при осуществлении обеими сторонами "разновекторных" деяний (действий или бездействия).

Названные обстоятельства свидетельствуют о том, что объективная сторона юридического конфликта вообще и финансово-правового в частности выражается в форме действий или бездействия, основным мотивом совершения которых выступает нежелание соблюдать права и интересы противоположного субъекта. Следовательно, основой применения правовых процедур, направленных на разрешение финансово-правового конфликта, выступает сложный юридический состав - совокупность юридических фактов в виде действий сторон конфликтных финансовых правоотношений или неправомерного бездействия одной из них.

По своей сущности финансово-правовой конфликт имеет юридические свойства. Поэтому финансовое законодательство должно предусматривать наличие юридических процедур его завершения (преодоления, разрешения).

Юридизация финансово-правовых конфликтов необходима и в силу специфики имущественной сферы их возникновения, сочетающей и отражающей публичные и частные интересы. Свободное перемещение финансовых средств, равенство всех форм собственности, а также признание частных и публичных интересов составляют элементы конституционного строя. Следствием конституционного признания этих отношений является законодательный поиск оптимальных способов преодоления финансово-правовых конфликтов.

Подобно юридическому конфликту в финансовой сфере, механизм его правового регулирования не статичен и состоит из определенных элементов. Важнейшим атрибутом здесь выступают процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов. В научной литературе наличие факта (возможности) прекращения либо разрешения противоборства с помощью юридических процедур предлагается считать обязательным условием признания конфликта юридическим*(3). Безусловно, юридические процедуры преодоления конфликтов - важная правовая категория, и они должны стать объектом пристального внимания законодателя. Однако наличие (равно как и отсутствие) законодательно установленных процедур преодоления не лишает финансово-правовой конфликт статуса юридического, поскольку его правовая природа обусловлена легитимностью публичной финансовой деятельности. В качестве примера уместно привести межбюджетные правоотношения, практически не имеющие в тексте Бюджетного кодекса РФ процедур разрешения возникающих конфликтов. Тем не менее отсутствие юридических процедур не выводит этот вид финансово-правовых конфликтов из правового поля, а напротив, показывает острую необходимость вмешательства права, которое ":благодаря своей нормативности и способности быть общеобязательным мерилом свободы для всех и каждого: способно выражать согласованную волю различных социальных групп общества, устанавливать, поддерживать, охранять и защищать определенный баланс интересов личности, общества и государства"*(4).

Отсутствие юридических процедур преодоления финансово-правовых конфликтов не снимает с противоборствующих сторон правового статуса, но делает невозможной реализацию законно предоставленных прав одной из них. Таким образом, наличие юридических процедур должно быть одним из основных элементов правового режима финансово-правового конфликта, поскольку без их наличия большинство финансовых правоотношений не будет иметь гарантии осуществления, а возникшие финансово-правовые споры не получат механизма правовой реализации.

Основываясь на понятиях юридического конфликта, выработанных общей теорией права, финансово-правовой конфликт следует считать противоборством между субъектами финансовых правоотношений, возникающим при осуществлении финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Юридический конфликт в финансовой сфере можно определить и через категорию правоотношения, то есть рассмотреть как конфликтное финансовое правоотношение, участники которого имеют разные интересы и находятся в состоянии противоборства относительно их реализации.

Понимание финансово-правового конфликта через правоотношение позволяет выявить его динамику, особенности правового статуса субъектов, отграничить от смежных правовых категорий и тем самым определить правовой режим и оптимальные правовые средства предотвращения, преодоления и разрешения. Одними из основных признаков юридического конфликта в финансовой сфере целесообразно считать сферу возникновения - публичную финансовую деятельность, а также реальное столкновение интересов участников. Последняя особенность финансово-правового конфликта позволяет считать его отрицательным последствием существующих противоречий, но не отождествлять с ними.

Противоречия в финансовой сфере имеют потенциальный характер, но не всегда влекут возникновение конфликтных ситуаций. Своевременное выявление противоречий, прогнозирование их развития могут стать факторами оптимизации финансового законодательства. Тем не менее само наличие и изначальная возможность противоречий перерасти в юридические конфликты обусловливает необходимость императивного воздействия государства на поведение иных субъектов финансового права. При надлежащем выполнении подчиненными субъектами возложенных на них финансово-правовых обязанностей и соответствующей реализации государством (муниципальным образованием) своей финансовой компетенции противоречие не перерастет в конфликт, поскольку адекватно выбранные правовые средства будут поддерживать необходимый уровень финансовой дисциплины. Юридический конфликт в финансовой сфере возникнет при наличии двух условий: нежелании одной стороны следовать правовым предписаниям и несогласии другой с правовым нигилизмом контрагента.

Противоположность имущественных интересов субъектов финансового права, их дифференцированное отношение к публичной финансовой деятельности, видовое и количественное многообразие объектов финансово-правового регулирования придают этим конфликтам различный характер и мотивацию. Видовое их многообразие предполагает выработку оптимальных правовых средств, предназначенных для устранения противоборства сторон. Существенное значение в решении данного вопроса имеет классификация финансово-правовых конфликтов, проводимая по различным основаниям и требующая отдельного исследования. Правовые конфликты группируются различными способами, что обусловлено целями изучения конфликтов и выявлением их функциональных особенностей*(5).

Финансово-правовые конфликты классифицируются:

а) по видам субъектов - конфликт между территориальными, коллективными или частными (индивидуальными) субъектами финансовых правоотношений. Межсубъектные финансово-правовые конфликты остро проявляются в бюджетных отношениях, отношениях в процессе осуществления финансового контроля, валютного регулирования и др.;

б) по видам общественных отношений, регулируемых финансовым правом, - конфликт в сфере налоговых, бюджетных, денежно-кредитных, валютных и т.д. отношений;

в) в зависимости от мотивации - конфликт интересов и когнитивный конфликт.

Комплексное представление о причинах разногласий дает классификация финансово-правовых конфликтов по признаку мотивации, одновременно позволяя проследить трансформацию противоречий в финансовой сфере в конфликтное финансовое правоотношение. Объектом конфликта интересов выступает стремление одного субъекта овладеть финансовыми средствами вопреки желанию другой стороны. Данный вид финансово-правового конфликта, как правило, становится следствием объективно существующего противоречия между публичными и частными финансовыми интересами и наиболее ярко проявляется в налоговых правоотношениях.

Когнитивный финансово-правовой конфликт возникает относительно спора о праве и в этом аспекте сопровождает и развивает конфликт интересов. Когнитивный конфликт складывается одновременно с конфликтом финансовых интересов или несколько позже - в процессе реализации финансовой ответственности. Сущность данного вида конфликта заключается в стремлении каждой стороны, участвующей в производстве по делу о финансовом правонарушении, обосновать свою, зачастую диаметрально противоположную, позицию.

Каждый вид финансово-правового конфликта требует адекватного механизма правового регулирования, неотъемлемым элементом которого выступают особые правовые средства (процедуры) его разрешения.

Общей теорией права на основе достижений социологических наук выработаны два способа разрешения юридических конфликтов: 1) разрешение конфликта самими участниками и 2) посредством вмешательства третьей стороны6. В качестве процедур преодоления противоборства сторон различные отрасли права используют неформальные (переговоры, посредничество, обращение к арбитру) и юридизированные (использование ветвями власти механизма "сдержек и противовесов", согласительные процедуры, судебное рассмотрение) средства.

Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов имеет определенные особенности, отражающие приоритет властного правового воздействия на финансовые отношения и их публичный характер. Потенциально стороны такого конфликта имеют возможность урегулировать возникшее противоборство неформальными процедурами. Однако участие государства или муниципального образования в качестве обязательного субъекта финансового правоотношения в совокупности с преимущественно императивным методом правового регулирования не позволяет говорить о широком использовании и высокой эффективности названных мер.

Приоритетное значение имеют юридизированные средства разрешения финансово-правовых конфликтов. Данные процедуры нормативно закреплены Конституцией РФ, которая легализовала возможность противоборства различных субъектов права, предусмотрев правовые средства разрешения конфликтов. Финансовое право, как и любая другая отрасль права, имеет конституционные основы, поэтому разрешение финансово-правовых конфликтов осуществляется на основе конституционно предусмотренных процедур, особенности и порядок применения которых детализируются финансовым законодательством*(7).

Правовые средства, используемые в механизме регулирования юридических конфликтов, выполняют различные функции, отражающие динамику противоборства сторон. Функциональные особенности позволяют классифицировать названные процедуры следующим образом:

а) оказывающие позитивное регулирование (направленные на создание и поддержание с помощью правовых норм оптимального сочетания, гармонизации противоречивых сторон конфликта);

б) направленные на постепенное преодоление различий между сторонами конфликта (установление поощрительных, обязывающих норм и т.д.);

в) устанавливающие правовой режим запрета на конфликты, проявляющиеся в антиобщественных действиях*(8).

Рассмотренный способ обобщения правовых средств универсально отражает основное предназначение права - регулировать и охранять общественные отношения. Следовательно, для классификации процедур, предназначенных для регулирования финансово-правовых конфликтов, функциональная специфика также наиболее приемлема.

Так как обязательным участником финансовых правоотношений, а следовательно, и стороной финансово-правового конфликта выступает государство или муниципальное образование, то одной из атрибутивных процедур разрешения конфликтных ситуаций является механизм "сдержек и противовесов". Данный способ наиболее применим к бюджетным правоотношениям, поскольку их участниками выступают представительная и исполнительная ветви государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления, а также судебная система. Например, Бюджетный кодекс РФ предоставляет Государственной Думе право вернуть проект федерального бюджета на очередной финансовый год в Правительство РФ на доработку (ст.202); при повторном отклонении этого проекта Государственная Дума обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст.203); представительный орган власти имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета, представленного исполнительной ветвью власти (ст.273).

Механизм "сдержек и противовесов" используется и для разрешения бюджетно-правовых конфликтов, возникших между Президентом РФ и парламентом (согласно ст.210 БК РФ Президент РФ имеет право отклонить федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Федеральным Собранием).

Разрешение финансово-правовых конфликтов процедурами, обусловленными конституционным принципом разделения властей, находит концентрированное выражение в бюджетном процессе. Учитывая политическую напряженность бюджетного процесса, объективно обусловленную участием в нем всех ветвей власти, взаимным бюджетным контролем за правотворческой и правореализационной финансовой деятельностью представительных и исполнительных органов, а также особенностями правового положения судебной ветви власти в системе бюджетных отношений*(9), Бюджетный кодекс имеет возможность разрешения финансовых конфликтов с участием всех ветвей власти. На стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета возможно разногласие парламента, Конституционного Суда РФ или иных органов федеральной судебной системы с Правительством РФ (Министерством финансов РФ) по поводу составления последним смет расходов (ведомственных бюджетов) соответствующих органов. В подобной ситуации орган представительной или судебной власти имеет право предложить исполнительной ветви власти свой вариант проекта финансовой сметы, который затем в обязательном порядке прилагается Правительством РФ к проекту федерального бюджета при внесении его в Государственную Думу (ст.186). Предусмотренная процедура преодоления возникших разногласий подчеркивает важность политико-правового компромисса между ветвями власти относительно распределения государственных денежных средств на обеспечение их деятельности.

Завершающая и одновременно наиболее конфликтная стадия бюджетного процесса - рассмотрение Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета. Законодательно регламентированный процесс подготовки к рассмотрению ФЗ об исполнении федерального бюджета предусматривает различные процедуры разрешения финансовых конфликтов, возникающих между исполнительной и представительной ветвями власти. Однако полноценная реализация принципа разделения властей предполагает участие и судебной власти в рассмотрении отчета об исполнении бюджета. На основании предписаний п.2 ст.279 БК РФ Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства. Роль судебной власти на данной стадии бюджетного процесса заключается в информировании парламента о состоянии законности в области бюджетного законодательства. Это способствует предупреждению финансово-правовых конфликтов.

На примере бюджетного процесса видно, что роль арбитра между конфликтующими сторонами отводится, как правило, представительному (законодательному) органу. Даже в тех конфликтных ситуациях, когда одной из противоборствующих сторон является парламент, Бюджетный кодекс закрепляет за ним приоритетное право выбора процедуры разрешения финансово-правового конфликта.

Другой юридизированной процедурой разрешения финансово-правовых конфликтов выступают согласительные процедуры. Использование их для разрешения противоречий между публичными субъектами предусмотрено Конституцией РФ (ст.85 предоставляет право Президенту РФ применять согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; ч.4 ст.105 предусматривает возможность использования согласительной процедуры для преодоления разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, возникших в случае отклонения федерального закона верхней палатой).

Основываясь на конституционных механизмах установления согласительных процедур, финансовое законодательство детализирует порядок их использования при разрешении соответствующих конфликтных ситуаций. Наибольшее распространение согласительные процедуры получили в налоговых и бюджетных правоотношениях. В частности, в согласительном порядке происходит рассмотрение поправок по предмету третьего чтения проекта федерального бюджета (п.3 ст.206 БК). В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год он передается в согласительную комиссию (ст.210 БК) для преодоления возникших разногласий.

Процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов действуют в тесной взаимосвязи, дополняют друг друга, развивая тем самым механизм преодоления конфликтной ситуации, позволяя восстановить первоначальный правовой статус публичных субъектов.

При разрешении конфликтных финансовых правоотношений каждая юридизированная процедура может применяться в качестве альтернативного или последующего правового средства. Например, в случае отклонения в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете Государственная Дума вправе передать законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ (ст.202 БК). Финансовое законодательство достаточно подробно регламентирует последовательность применения процедур преодоления конфликтов. Так, в случае отклонения Советом Федерации ФЗ о федеральном бюджете он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласованный закон о федеральном бюджете выносится согласительной комиссией на повторное рассмотрение Государственной Думой, а затем вновь передается в Совет Федерации. Одновременно Бюджетный кодекс, развивая положения ст.105 Конституции РФ, предоставляет Государственной Думе право преодолеть несогласие Совета Федерации посредством вынесения закона о федеральном бюджете на повторное голосование и его принятия квалифицированным большинством голосов (ст.208).

Возможность сочетания процедур не исключает их самостоятельного значения для разрешения финансово-правовых конфликтов. К сожалению, сторонам не всегда удается преодолеть возникшие разногласия, используя только одно правовое средство. Поэтому законодательное закрепление права выбора процедур и установление последовательности их применения придает гарантированность не только механизму разрешения финансово-правовых конфликтов, но и правовому статусу публичных субъектов финансовых правоотношений.

Конституционное происхождение механизма "сдержек и противовесов", а также согласительных процедур придает им универсальный характер. Вместе с тем отдельные нормы Конституции РФ оказывают прямое действие на правовой режим финансово-правового конфликта, поскольку специально включены в текст Основного закона. Правовые средства, не требующие иного законодательного опосредования, предусмотрены, например, ч.3 ст.104, согласно которой законопроекты, затрагивающие финансовую компетенцию государства, могут быть внесены на рассмотрение Государственной Думы только при наличии заключения Правительства РФ; ст.106, возлагающей на Совет Федерации обязанность по рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии.

При выборе правовых средств, направленных на устранение конфликта, следует учитывать системные связи финансовых противоречий, их обусловленность закономерностями государственно-правового развития. Так, финансово-правовые конфликты интересов невозможно разрешить и устранить без учета наличия в обществе социальных и политических противоречий. Это неизбежно должно повлечь согласование процедур их разрешения с процедурами устранения конфликтов в конституционном праве.

Когнитивный финансово-правовой конфликт не всегда разрешается на основе финансово-правовых процессуальных норм, а требует своего преодоления в рамках гражданского или уголовного процесса. Но даже наличие в российской правовой системе гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных механизмов рассмотрения финансово-правовых споров еще не гарантирует разрешение возникшего конфликта, поскольку отдельные положения финансового законодательства требуют осмысления и применения в системной связи с положениями Конституции РФ. Финансово-правовой конфликт, объектом которого являются коллизии норм конституционного и финансового права, может найти адекватное разрешение только в порядке конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом РФ.

Изучение финансового законодательства позволяет сделать вывод: процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов между публичными субъектами имеют определенную специфику, обусловленную сферой возникновения разногласий - финансовой деятельностью государства - и позволяющую отграничить их от других правовых средств. Наиболее существенными, на наш взгляд, являются следующие особенности:

а) обусловленность финансовой деятельности государственно-политическим устройством;

б) конституционные основы установления в виде норм прямого действия или норм-принципов, получающих развитие в отраслевом финансовом законодательстве;

в) целевая установка, направленная прежде всего на досудебное урегулирование конфликта;

г) взаимодополняемость юридизированных процедур, наличие у публичных субъектов права выбора способа и последовательности разрешения возникшего разногласия.

Таким образом, выявленные сущность и особенности разногласий, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, позволяют считать процедурой разрешения финансово-правового конфликта нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий уполномоченных субъектов финансового права в целях прекращения конфликтного финансового правоотношения.

Объективные финансовые противоречия и вытекающие из них финансово-правовые конфликты свидетельствуют не только об актуальности наличия законодательных процедур их разрешения, но и о необходимости юридической формализации финансово-правового конфликта. Одним из наиболее действенных факторов оптимизации правового механизма их разрешения должны стать доктринальная разработка и последующее легитимное закрепление системообразующих категорий, необходимых для выявления, познания, разрешения и устранения разногласий, возникающих в сфере финансовой деятельности государства.

Ю.А. Крохина,

заведующая кафедрой административного и финансового права

Российской правовой академии Министерства юстиции РФ,

доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бондарь Н.С. Права человека и гражданина как фактор конституционной безопасности // Права человека и конституционная безопасность: Материалы межвузовской научно-практической конференции / Отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д: Изд-во Ростовского ун-та, 2002. С.9-10.

*(2) См., например: Касьянов В.В., Нечепуренко В.Н. Социология права. Ростов н/Д, 2002. С.425; Юридическая конфликтология / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1995. С.15; Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. N 9. С.10; Гревцов Ю.И. Социология права: Курс лекций. СПб., 2001. С.196; Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С.24; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. М., 2001. С.238.

*(3) См.: Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. С.239.

*(4) Бондарь Н.С. Указ. соч. С.10.

*(5) См.: Бондарь Н.С. Конституционное право как средство разрешения межнациональных конфликтов // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С.21; Основы конфликтологии: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1997. С.50; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000. С.393.

*(6) См.: Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник для вузов. СПб., 2003. С.450; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. С.258.

*(7) Рамки одной статьи не позволяют уделить должное внимание всем юридизированным процедурам разрешения финансово-правовых конфликтов. Поэтому здесь рассматриваются правовые средства, применяемые для разрешения разногласий между публичными субъектами и не требующие вмешательства судебной власти.

*(8) См.: Бондарь Н.С. Конституционное право как средство разрешения межнациональных конфликтов. С.23-24.

*(9) Судебная система в бюджетных правоотношениях выполняет не только функции независимого арбитра по разрешению возникших финансовых разногласий, но и сама является получателем денежных средств из федерального бюджета, осуществляет взимание государственной пошлины за рассмотрение отдельных категорий дел, принимает участие в бюджетном процессе.