Решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 июля 2023 г. N 3а-39/2023 "О признании недействующим постановления Правительства ЯНАО от 13.01.2020 N 6-П "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для категорий объектов "железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты" (N п/п 8.1) в размере 260,25 кг/год (1,10 м3/год) на 1 пассажира"

Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего судьи суда ЯНАО Ощепкова Н.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ахметгалиевой Р.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании, административное дело N 3а-39/2023 по административному исковому заявлению заместителя Уральского транспортного прокурора о признании частично недействующим нормативного правового акта Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа, установил:

постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 января 2020 года N 6-П утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа (далее также - Постановление N 6-П).

Заместитель Уральского транспортного прокурора в защиту законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановления N 6-П в части установления годового норматива накопления твердых коммунальных отходов для категорий объектов "железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты" (N п/п 8.1) в размере 260,25 кг/год (1,10 м3/год) на 1 пассажира.

По мнению прокурора, действующее Постановление N 6-П в оспариваемой его части противоречит федеральному законодательству и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку установленный норматив для объектов общественного назначения (транспортной инфраструктуры) Ямало-Ненецкого автономного округа является самым высоким по отношению к иным субъектам Российской Федерации входящих в Уральский транспортный район. В нарушение действующего законодательства паспортов объектов, ведомостей, замеров накопления твердых коммунальных отходов при расчете нормативов, не имеется. При этом, в качестве расчетной единицы количественных показателей нормативов принимались данные на 1 пассажира, что исключает отходы образуемые гражданами в силу общедоступности площадок накопления отходов. Пассажиропоток на объектах транспортной инфраструктуры на территории автономного округа в период 2016 - 2022 гг. имеет существенное изменение. Оспариваемый в Постановлении N 6-П и установленный 2020 году норматив фактически рассчитывался исходя из показателей 2016 года без конкретизации вида категорий объектов, утвержденных в ранее принятом нормативном правовом акте утратившим силу.

В качестве административных ответчиков в деле участвуют: Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа и Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа. В качестве заинтересованного лица в деле участвует Департамент тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа.

В письменных возражениях на административное исковое заявление административные ответчики и заинтересованное лицо полагали в удовлетворении административного иска отказать, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт соответствует федеральному и региональному законодательству и принят в пределах компетенции Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа.

Представитель Уральской транспортной прокуратуры Васильева Е.А., действующая на основании доверенности, в судебном заседании на удовлетворении административного искового заявления настаивала.

Представители административных ответчиков Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа и Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа Демин Д.А. и Пашков Е.А., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании просили в удовлетворении административного иска отказать.

Представитель заинтересованного лица Департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа Кравченко С.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании полагала в удовлетворении административного иска отказать.

Выслушав объяснения представителя Уральской транспортной прокуратуры Васильевой Е.А., представителей административных ответчиков Демина Д.А. и Пашкова Е.А., представителя заинтересованного лица Кравченко С.В., исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее также - Правила, Постановление Правительства РФ от 04.04.2016 N 269).

Согласно пункту 2 Правил, нормативы устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

В соответствии с Законом ЯНАО от 25.05.2010 N 57-ЗАО "О Правительстве Ямало-Ненецкого автономного округа" Правительство автономного округа является высшим исполнительным органом автономного округа, осуществляет полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством автономного округа. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства автономного округа на основе и во исполнение, в том числе федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации (статьи 2, 20).

Согласно статьям 11, 64, части 4 статьи 68 Закона ЯНАО от 06.04.2006 N 13-ЗАО "О правотворчестве" акты автономного округа, принимаемые Правительством автономного округа, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; официальным опубликованием постановлений считается первая публикация их полных текстов в газете "Красный Север" или на официальном сайте Правительства автономного округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.yanao.ru) либо на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Оспариваемое постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 января 2020 года N 6-П "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" официально опубликовано в печатном издании "Красный Север" (спецвыпуск N 2, 17.01.2020), размещено на официальном сайте Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.yanao.ru, 14.01.2020, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 20.01.2020, а также в официальной правовой базе КонсультантПлюс.

В Постановление N 6-П со дня его принятия и до рассмотрения настоящего административного дела изменения не вносились.

С учетом вышеназванных правовых норм федерального и регионального законодательства, оспариваемое Постановление N 6-П принято уполномоченным высшим исполнительным органом автономного округа в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

Как следует из административного искового заявления, в нем оспаривается Постановление N 6-П в части установления годового норматива накопления твердых коммунальных отходов для категорий объектов общественного назначения, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа "железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты" (N п/п 8.1) в размере: 260,25 кг/год (1,10 м3/год) на 1 пассажира.

Проверяя оспариваемые правовые предписания Постановления N 6-П на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В статье 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" дано понятие отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом.

Пунктом 1 статьи 18 данного закона предусмотрено, что в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Статьей 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" определено, что "твердые коммунальные отходы" - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Норматив накопления твердых коммунальных отходов - среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

Таким образом, твердые коммунальные отходы являются одним из видов отходов, который представляет собой совокупность отходов, имеющих общие признаки в соответствии с системой классификации отходов, и к ним могут быть отнесены отходы, образованные как физическими лицами в пределах жилых помещений, так и юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в процессе их деятельности.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" обращение с отходами основано на принципах экономического регулирования.

Нормативы накопления твердых коммунальных отходов в силу пункта 3 статьи 24.10 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов установлены Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 N 269.

В соответствии с пунктом 1 Правил порядок определения норматива накопления твердых коммунальных отходов в обязательном порядке включает в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений.

Согласно пунктам 4, 6 Правил, нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении категорий объектов, на которых образуются отходы, при этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов.

В силу пунктов 7, 9, 10 Правил в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, в целях определения массы и объема отходов в процессе проведения замеров отходов используются контейнеры, бункеры и полиэтиленовые мешки, при проведении замеров отходов исключается смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов.

В пункте 13 Правил установлено, что норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов, и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу.

В этих же Правилах приведены формулы определения, в том числе годовых нормативов.

Приказом Минстроя России от 28.07.2016 N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, в которых приведены рекомендуемые: сроки замеров (зима - декабрь, январь, весна - апрель, лето - июнь, июль, осень - сентябрь, октябрь) с внесением результатов замеров в специальный бланк; определение массы отходов (путем взвешивания каждого заполненного контейнера при помощи средств измерения массы, отвечающим требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений и последующего вычитания массы пустого контейнера); сроки работ по определению нормативов (пункты 9, 12, 15).

Таким образом, установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов предусматривает обязательное соблюдение последовательности определенных процедур, которые направлены на установление действительного объема отходов, что соответствует основным принципам экономического регулирования в области обращения с отходами.

При этом, применение иных исходных данных, кроме как полученных в результате замеров, для расчетов нормативов действующим законодательством не предусмотрено.

В оспариваемом Постановлении N 6-П в качестве расчетной единицы количественных показателей массы и объема нормативов принимались данные на 1 пассажира. При таком положении необходимо учитывать, что пассажиром является физическое лицо - заключившее договор перевозки определенным видом транспорта.

С учетом расчетной единицы указанной в оспариваемой части Постановления N 6-П (на 1 пассажира) и требований пункта 10 Правил при проведении замеров отходов исключалось смешивание отходов объектов других категорий и уплотнение отходов.

Таким образом, при принятии Постановления N 6-П в оспариваемой его части и установления годового норматива накопления твердых коммунальных отходов, необходимо было выполнить процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом приведенных требований законодательства, целевого назначения объектов транспортной инфраструктуры (железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты), расчетной единицы (1 пассажир).

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) обязанность доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и соблюдения принципа экономической обоснованности, возложена на административного ответчика.

Административным ответчикам и заинтересованному лицу при подготовке административного дела к судебному разбирательству в определении суда разъяснялись положения части 9 статьи 213 КАС РФ, и предлагалось представить, в том числе, экономическое обоснование оспоренных положений нормативного правового акта. Кроме того, предоставить сведения о соблюдении последовательности определенных процедур, которые направлены на установление действительного объема отходов и экономическое обоснование норматива предлагалось и в отдельном запросе суда (т. 1, л.д. 4, 23).

Вместе с тем административные ответчики и заинтересованное лицо соответствующих документов суду не представили.

В ответе на запрос суда заинтересованное лицо указало, что оспариваемые прокурором нормативы накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные в Постановлении N 6-П были без изменений перенесены из другого нормативного правового акта утратившего силу (постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 24.12.2018 N 1349-П), замеры проводились в 2016 году, однако соответствующие документы списаны и уничтожены ввиду истечения срока хранения (т. 1, л.д. 24-25).

Аналогичные доводы об отсутствии документов, подтверждающих замеры при установлении норматива накопления твердых коммунальных отходов, утвержденного оспариваемым Постановлением N 6-П, приводились и прокурору до предъявления административного иска в суд (т. 1, л.д. 14-15).

В возражениях на административное исковое заявление административные ответчики не оспаривая факта того, что установленные в Постановлении N 6-П нормативы без изменений были перенесены из другого нормативного правового акта утратившего силу, ссылались на длительность пересмотра норматива.

Таким образом, при установлении в 2020 году оспариваемых годовых нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных в Постановлении N 6-П, не осуществлялись предварительные обязательные процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов.

При таком положении, оспариваемые нормативы, установленные без соблюдения обязательных процедур, не могут быть признаны правомерными и соответствующими принципу экономической обоснованности.

Доводы административных ответчиков и заинтересованного лица о законности установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов путем переноса их значений из другого нормативного правового акта (постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 24.12.2018 N 1349-П) и расчета нормативов в 2016 году, подлежат отклонению.

Как следует из акта об уничтожении документов, документы 2016 года были уничтожены в связи с утратой их практического значения (т. 1, л.д. 26-28).

Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 24.12.2018 N 1349-П утратило силу 13 января 2020 года.

В постановлении Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 24.12.2018 N 1349-П при установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов указывалось в целом на предприятия транспортной инфраструктуры, без конкретизации вида каждой категории объектов (при том, что в оспариваемом Постановлении N 6-П конкретизированы объекты), с 2016 года до 2020 года (принятия Постановления N 6-П) прошел достаточно длительный срок и пассажиропоток, а также иные показатели влияющие на установление норматива могли существенно измениться, перенос норматива из утратившего силу регионального нормативного правового акта в принятый намного позднее региональный нормативный правовой акт без какого-либо фактического, математического, экономического обоснования противоречит требованиями приведенного федерального законодательства.

Кроме того, из представленных в материалы дела сведений о пассажиропотоке на объектах транспортной инфраструктуры Ямало-Ненецкого автономного округа следует, что пассажиропоток в 2016 - 2020 гг. не являлся стабильным и существенно изменялся, соответственно имелась объективная необходимость предварительного сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, что сделано не было.

В соответствии с частью 4 статьи 63 Закона ЯНАО "О правотворчестве", требований постановления Правительства ЯНАО от 06.06.2011 N 377-П, подготовка проекта правового акта включает в себя и формирование пакета необходимых документов.

При таком положении, доводы административных ответчиков о законности оспариваемых нормативов накопления твердых коммунальных отходов, установленных в 2020 году, нельзя признать заслуживающими внимания.

Вопреки доводам административных ответчиков и заинтересованного лица применение иных исходных данных, кроме как полученных в результате замеров, для расчетов нормативов действующим законодательством не предусмотрено, соответственно перенос исходных данных из ранее принятого нормативного правового акта утратившего силу, нельзя признать правомерным.

Аргументы административных ответчиков и заинтересованного лица о том, что Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов не подлежат обязательному применению, подлежат отклонению.

Указанные Методические рекомендации, по сути, детализирует императивные требования Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, установленных Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 N 269, соответственно осуществление определенных процедур в целях определения норматива являлось необходимым.

На основании изложенного можно сделать вывод, что не осуществление обязательной процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов, свидетельствует о существенном нарушении порядка установления норматива для категорий объектов "железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты" в оспариваемом нормативном правовом акте.

Нельзя согласиться с доводом представителя административного ответчика о том, что прокурор не имел права на обращение в суд с настоящим административным иском.

Полномочие прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части предусмотрено частью 3 статьи 208 КАС РФ, пунктом 2 статьи 1, статьей 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". В рассматриваемом случае, прокурор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц реализовал предоставленное ему законом полномочие по обращению в суд с административным иском, в административном исковом заявлении приведены нормы федерального законодательства, которым противоречит региональный нормативный правовой акт.

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административный иск подлежит удовлетворению.

С учетом того, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права неограниченного числа лиц, нормативный правовой акт в оспариваемой части необходимо признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, пунктом 44 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" вступившее в законную силу решение суда (или сообщение о его принятии) должно быть направлено судом в печатное издание, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Административный истец (прокурор) освобожден от уплаты государственной пошлины, соответственно оснований для возмещения данных судебных издержек не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд Ямало-Ненецкого автономного округа решил:

административное исковое заявление заместителя Уральского транспортного прокурора удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 января 2020 года N 6-П "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для категорий объектов "железнодорожные и автовокзалы, аэропорты, речные порты" (N п/п 8.1) в размере 260,25 кг/год (1,10 м3/год) на 1 пассажира.

Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт (газете "Красный Север") и официальном сайте Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.yanao.ru, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в апелляционном порядке, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда изготовлено 14 июля 2023 года.

Председательствующий:

подпись