Заключение Счетной палаты РФ от 10 октября 2023 г. N ЗСП-100/24 на проект федерального закона N 448564-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений ..." (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 10 октября 2023 г. N 56К (1661)) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 10 октября 2023 г. N ЗСП-100/24
на проект федерального закона N 448564-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году"
(утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 10 октября 2023 г. N 56К (1661))

Досье на проект федерального закона

Счетная палата Российской Федерации на основании статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" рассмотрела проект федерального закона N 448564-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

По результатам рассмотрения законопроекта и дополнительных материалов к нему необходимо отметить следующее.

1. Законопроектом устанавливаются особенности исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в 2024 году.

Предлагается продлить на 2024 год действие ряда норм, применявшихся в 2023 году в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2022 г. N 448-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" (далее - Федеральный закон N 448-ФЗ), предусматривающих:

возможность увеличения общего объема расходов федерального бюджета в пределах поступлений от отдельных видов ненефтегазовых доходов в 2024 году с соответствующим увеличением бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации;

право Правительства Российской Федерации принимать решения о предоставлении в 2024 году государственных гарантий Российской Федерации, государственных кредитов, не предусмотренных соответствующими программами;

возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации в целях перераспределения бюджетных ассигнований;

установление видов финансовых активов, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния в 2024 году (с приостановлением соответствующих положений Бюджетного кодекса Российской Федерации), и ряд других норм.

2. В законопроекте предлагается предусмотреть право Правительства Российской Федерации в 2024 году без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете вносить изменения в распределение объемов межбюджетных трансфертов, предоставляемых на финансовое обеспечение мероприятий индивидуальных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

3. Законопроектом предлагается продлить на 2024 год приостановление отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (по аналогии с нормами на 2023 год), устанавливающих ограничения в бюджетном процессе в части порядка и условий предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, государственных (муниципальных) гарантий, межбюджетных трансфертов, в части положения о коэффициенте, применяемом при установлении базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда.

4. Законопроектом также устанавливаются особенности исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2024 году (по аналогии с нормами на 2023 год) в части сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и долговой политики, межбюджетных отношений, оперативного перераспределения бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Замечаний и предложений по указанным положениям законопроекта не имеется.

5. Законопроектом предусматривается внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, необходимых для обеспечения формирования проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов".

Так, в статье 96.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации законопроектом предлагается закрепить положения, согласно которым базовые нефтегазовые доходы федерального бюджета рассчитываются исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ природный, базовых цен экспортной альтернативы для автомобильного бензина АИ-92 класса 5 и дизельного топлива класса 5 и прогнозируемого либо фактически сложившегося за отчетный финансовый год обменного курса доллара США к рублю, а также установить значения указанных базовых цен на нефтепродукты.

Тем самым предлагается отказаться от действующей конструкции бюджетного правила по определению базовых нефтегазовых доходов в абсолютном выражении в объеме 8 000 млрд, рублей ежегодно в 2023 - 2025 годах с последующей индексацией в размере 4% начиная с 2026 года и предусматривается возврат к закрепленному ранее в Бюджетном кодексе Российской Федерации правилу по определению базовых нефтегазовых доходов в зависимости от базовых цен на нефтепродукты.

В соответствии с проектируемыми изменениями под базовой ценой на нефть понимается среднегодовая цена на нефть 60 долларов США за один баррель с ежегодной индексацией на 2 процента начиная с 2027 года, под базовой экспортной ценой на газ природный - среднегодовая экспортная цена на газ природный 250 долларов США за тысячу метров кубических с ежегодной индексацией на 2 процента начиная с 2027 года, под базовой ценой экспортной альтернативы для автомобильного бензина АИ-92 класса 5 и дизельного топлива класса 5 - значения среднегодовых цен экспортной альтернативы для автомобильного бензина АИ-92 класса 5 и дизельного топлива класса 5.

При этом обоснования установления в Бюджетном кодексе Российской Федерации конструкции по определению базовых нефтегазовых доходов исходя из базовых цен на нефтепродукты, как и обоснования значений базовых цен в пояснительной записке к законопроекту не содержится. Отмечается лишь, что действующая конструкция бюджетного правила по определению базовых нефтегазовых доходов в абсолютном выражении была сформирована исходя из ситуации ограниченной предсказуемости ценовой конъюнктуры на мировом энергетическом рынке, объемов добычи и экспорта нефти и природного газа Российской Федерацией, а также ценовых дисконтов.

Следует отметить, что в заключении на проект федерального закона N 201622-8 об особенностях исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году Счетная палата Российской Федерации также отмечала отсутствие обоснования установления в Бюджетном кодексе Российской Федерации объема базовых нефтегазовых доходов в абсолютном выражении и величины этого объема.

Согласно пояснительной записке к законопроекту указанные изменения в статье 96.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации распространяются на правоотношения, возникающие при составлении и утверждении федерального бюджета начиная с федерального бюджета на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов.

6. Законопроектом (часть 24 статьи 5) предлагается установить, что часть остатка средств единого налогового платежа, рассчитанная как остаток средств единого налогового платежа на 1 августа 2024 года, уменьшенный на 300 млрд, рублей, подлежит отражению в составе прочих неналоговых доходов федерального бюджета.

Предусматривается, что восстановление указанных средств в составе иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета осуществляется при недостаточности средств единого налогового платежа, необходимых для исполнения операций, связанных с выбытием средств единого налогового платежа.

При этом обоснование закрепления нормы о привлечении в доход федерального бюджета указанных средств, а также соответствующие расчеты в пояснительной записке не содержатся. Отмечается лишь, что данная мера предусматривается однократно.

7. Законопроектом (подпункт "г" пункта 2 статьи 3 и часть 25 статьи 5) устанавливается право Правительства Российской Федерации в 2023 и 2024 годах без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете вносить изменения в распределение объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях сокращения объемов указанных дотаций субъектам Российской Федерации в случае применения мер ответственности к субъекту Российской Федерации в связи с нарушением установленных требований к порядку, срокам подписания и представления субъектом Российской Федерации соглашения, которое предусматривает меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации, и (или) обязательств, предусмотренных указанным соглашением.

При этом обоснование закрепления указанных норм в законопроекте в пояснительной записке не содержится.

8. Законопроектом также предлагается внести изменения в Федеральный закон N 448-ФЗ и установить возможность предоставления в 2023 году государственному внебюджетному фонду Российской Федерации бюджетного кредита за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета.

Следует отметить, что форма поддержки в отношении бюджета Фонда социального и пенсионного страхования Российской Федерации (далее также - Социальный фонд) (до 1 января 2023 года - бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации) в виде бюджетного кредита ранее не применялась.

По оценке Счетной палаты Российской Федерации, в 2023 году доходы бюджета Социального фонда, в том числе с учетом межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предусмотренных Федеральным законом от 5 декабря 2022 г. N 467-ФЗ "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов", позволяют в полном объеме осуществить финансовое обеспечение выплаты пенсий и иных социальных гарантий. При этом общий остаток бюджета Социального фонда на начало 2024 года составит 760,66 млрд, рублей (расчетно).

Таким образом, необходимость предоставления бюджетного кредита бюджету Социального фонда отсутствует.

9. Частью 4 статьи 5 законопроекта предлагается установить, что в 2024 году органы управления Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования направляют в федеральный бюджет доходы от поступления страховых взносов, срок уплаты которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации в 2022 году продлен на 12 месяцев, а также срок уплаты которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации в 2022 году продлен на 12 месяцев и по которым в 2023 году предоставлена рассрочка по уплате, но не более объема бюджетных ассигнований, выделенных в 2022 году из резервного фонда.

При этом в соответствии с частью 7 статьи 5 законопроекта в ходе исполнения федерального бюджета в 2024 году дополнительно к источникам формирования Фонда национального благосостояния, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации, могут относиться указанные средства.

Полагаем целесообразным уточнить данные положения законопроекта, однозначно определив направление поступления указанных страховых взносов (федеральный бюджет либо Фонд национального благосостояния).

На основании изложенного законопроект нуждается в доработке.