Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 сентября 2023 г. N АПЛ23-335 Суд оставил без изменения решение об отказе в признании недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 ноября 2016 г. N 507

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 сентября 2023 г. N АПЛ23-335

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н.,

Шамова А.В.

при секретаре Иванове В.Н.

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Берестова Дмитрия Сергеевича, Ксенофонтова Михаила Александровича о признании недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 ноября 2016 г. N 507,

по апелляционной жалобе Берестова Д.С., Ксенофонтова М.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2023 г. по делу N АКПИ23-348, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Гладилиной А.С., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также - Ростехнадзор) приказом от 28 ноября 2016 г. N 507 утвердила Порядок образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (далее - Порядок).

Нормативный правовой акт 20 марта 2017 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), регистрационный номер 46042, и 21 марта 2017 г. размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Подпунктом "а" пункта 10 Порядка предусмотрено, что отказ в образовании технической комиссии допускается при отсутствии выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства.

Берестов Д.С., Ксенофонтов М.А. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать подпункт "а" пункта 10 Порядка недействующим. В обоснование заявления ссылались на то, что оспариваемое положение противоречит части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации, препятствует созданию технической комиссии после ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию, а также лишает их права на получение компенсационных выплат сверх возмещения вреда согласно части 1 статьи 60 названного кодекса в случае причинения вреда личности вследствие повреждения здания либо части здания, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания.

В административном исковом заявлении указано, что 20 января 2018 г. в результате несчастного случая, произошедшего в помещении индивидуального теплового пункта в здании торгово-развлекательного центра "Алатырь" в г. Екатеринбурге, административные истцы получили травму и повреждение здоровья от воздействия пара и горячей воды. Как установлено в результате расследования, причиной несчастного случая явились конструктивные просчеты и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования, выразившиеся в несоответствии рабочих температурных параметров компенсатора, предусмотренного проектом, фактическим температурным параметрам подаваемого теплоносителя, также предусмотренным проектом, что привело к разрушению резинового покрытия компенсатора и выбросу пароводяной смеси в помещение индивидуального теплового пункта. В связи с изложенным Берестов Д.С. и Ксенофонтов М.А. обратились в Ростехнадзор с вопросом о создании технической комиссии для установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности ввиду причинения вреда их здоровью, однако им в этом было отказано со ссылкой на оспариваемое предписание Порядка.

Административный ответчик Ростехнадзор и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а оспариваемое положение соответствуют действующему законодательству, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления административным истцам отказано.

В апелляционной жалобе Берестов Д.С. и Ксенофонтов М.А., не соглашаясь с таким решением, просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагают, что подпункт "а" пункта 10 Порядка не соответствует действующему законодательству, поскольку отказ в создании технических комиссий после сдачи объектов капитального строительства в эксплуатацию препятствует реализации прав потерпевших на выплату компенсации сверх возмещения вреда, причиненного вследствие повреждения здания либо части здания, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, согласно части 1 статьи 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В жалобе указано, что исходя из части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности не тождественно государственному строительному надзору и преследует иные цели.

Кроме того, административные истцы считают необоснованной ссылку суда первой инстанции в обжалуемом решении на подпункт "а" пункта 6 Правил установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2006 г. N 702 (далее - Правила N 702).

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Ростехнадзор просит в ее удовлетворении отказать, указав, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Минюст России также представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, о том, что административный иск удовлетворению не подлежит, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие его представителя.

Административные истцы Берестов Д.С. и Ксенофонтов М.А., их представитель Костиков О.А., извещенные о месте и времени судебного заседания в установленном законом порядке, в суд апелляционной инстанции не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Берестову Д.С. и Ксенофонтову М.А. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что по настоящему административному делу такое основание для признания подпункта "а" пункта 10 Порядка недействующим отсутствует.

Исходя из пунктов 3, 16 Правил N 702, пункта 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401, а также норм Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, в обжалуемом решении правомерно указано, что Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры издания, введения в действие и опубликования. Данное обстоятельство административными истцами не оспаривается.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что подпункт "а" пункта 10 Порядка не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 58).

В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в течение десяти дней со дня причинения такого вреда создаются технические комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение (часть 1 статьи 62).

В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов, указанных в пункте 5 ¹ статьи 6 названного кодекса, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 62).

Во исполнение приведенного законоположения Правительством Российской Федерации утверждены Правила N 702, которые применяются в случаях, когда отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-строительном проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства, не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также техническими регламентами (абзац второй пункта 1).

Правилами N 702 предусмотрено, что установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, обнаруженного при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (пункт 2).

Причины нарушения законодательства о градостроительной деятельности устанавливаются технической комиссией, образуемой федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, в отношении соответствующего объекта капитального строительства (пункт 3).

Отказ в образовании технической комиссии допускается в том числе в случае отсутствия выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства (подпункт "а" пункта 6).

Оспариваемый в части нормативный правовой акт, разработанный в соответствии с Правилами N 702, закрепляет требования к порядку образования и работы технических комиссий по установлению причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (за исключением содержания заключения) (пункт 2).

При этом оспариваемая норма Порядка, предусматривающая в качестве одного из оснований для отказа в образовании технической комиссии отсутствие выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, тождественна положениям подпункта "а" пункта 6 Правил N 702, имеющих большую юридическую силу, в связи с чем не может быть признана недействующей.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции необоснованно применил подпункт "а" пункта 6 Правил N 702, поскольку в качестве основания для признания недействующим подпункта "а" пункта 10 Порядка административные истцы указывали на его несоответствие части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является несостоятельным.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме, в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно указал в решении, что оспариваемое положение соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы - Правилам N 702, которые по данному административному делу не оспариваются.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности не тождественно государственному строительному надзору и преследует иные цели, не опровергает вывод суда первой инстанции о законности подпункта "а" пункта 10 Порядка.

Согласно части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 этого кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3 ³ статьи 49 данного кодекса, и при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 названного кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3 ³ статьи 49 поименованного кодекса.

Реализуя полномочия по осуществлению государственного строительного надзора, Ростехнадзор ограничен периодом, который начинается с извещения о начале строительства и заканчивается выдачей заключения о соответствии построенного объекта требованиям проектной документации, то есть государственный строительный надзор осуществляется в период фактического строительства (реконструкции) (части 14-16 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункты 20, 37 Положения о федеральном государственном строительном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1087).

В связи с этим образование технической комиссии после окончания работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства не представляется возможным ввиду того, что окончание строительных работ и выдача заключения о соответствии построенного объекта подразумевает полное исполнение требований проектной документации и, следовательно, завершение осуществления государственного строительного надзора на объекте капитального строительства.

Таким образом, подпункт "а" пункта 10 Порядка, предусматривающий отказ в образовании технической комиссии при отсутствии выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, в полной мере согласуется с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации о государственном строительном надзоре, а также с пунктом 2 Правил N 702, согласно которому установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, обнаруженного при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемой нормы подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Оснований с ними не согласиться у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункт "а" пункта 10 Порядка не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Берестову Д.С. и Ксенофонтову М.А. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Берестова Дмитрия Сергеевича, Ксенофонтова Михаила Александровича - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Зайцев

Члены коллегии

И.Н. Зинченко

А.В. Шамов