Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 сентября 2020 г. N Ф08-7758/20 по делу N А32-59470/2019

г. Краснодар

09 сентября 2020 г.

Дело N А32-59470/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Государственной жилищной инспекции Краснодарского края (ИНН 2308124796, ОГРН 1062308033700) - Паковой В.А. (доверенность от 26.06.2020), Крышка Е.С. (доверенность от 01.11.2019), от заинтересованного лица - Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (ИНН 2308076951, ОГРН 1022301228630) - Петросяна Р.Л. (доверенность от 0.06.2020), Бурджалиани Т.Д. (доверенность от 14.07.2020), рассмотрев кассационную жалобу Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 по делу N А32-59470/2019, установил следующее.

Государственная жилищная инспекция Краснодарского края (далее - инспекция) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - департамент) о признании недействительным представления от 12.12.2019 N 19-037.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2020 в удовлетворении заявления отказано.

Судебный акт мотивирован наличием оснований для выдачи представления, его направлением временно исполняющему обязанности руководителя инспекции Лазученко С.Г. как представителю объекта контроля.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 07.07.2020 решение суда от 24.03.2020 отменено, дело передано в Краснодарский краевой суд для направления его в суд общей юрисдикции, к компетенции которого оно отнесено законом.

Судебный акт мотивирован отсутствием у арбитражного суда компетенции по рассмотрению спора.

В кассационной жалобе департамент просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе. Указывает, что объектом контроля являлась инспекция, нарушившая требования бюджетного законодательства. Проверка проводилась в отношении инспекции, представление вынесено по результатам проверки ее финансово-хозяйственной длительности, затрагивает права и законные интересы инспекции. Спор относится к компетенции арбитражного суда. Адресация представления ее руководителю не свидетельствует об отсутствии у арбитражного суда компетенции по рассмотрению спора. Предполагаемый субъект административной ответственности, названный в представлении, правового значения не имеет.

В отзыве на жалобу инспекция просит оставить обжалуемое постановление без изменение как законное и обоснованное, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы и возражения, изложенные в жалобе и отзыве на нее. Представители департамента просили направит дело на рассмотрение по существу в апелляционную инстанцию.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции по следующим основаниям.

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 197 Кодекса, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов, осуществляющих публичные полномочия), рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 Кодекса.

Из материалов дела следует, что по результатам проведенной департаментом плановой выездной проверки законности и обоснованности расходования средств краевого бюджета и соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Краснодарского края, результаты которой зафиксированы в акте от 31.10.2019, в адрес временно исполняющего обязанности руководителя инспекции Лазученко С.Г. внесено представление от 12.12.2019 N 19-037 о необходимости выполнения до 13.01.2020 мер устранению бюджетного нарушения и устранению его причин и условий.

Проверкой выявлено, что в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), пункта 5.8 раздела 5 Положения об оплате труда, условиях и организации материального стимулирования работников государственной жилищной инспекции Краснодарского края, утвержденного приказом инспекции от 26.01.2016 N 6, инспекция допустила нецелевое использование бюджетных средств (283 445 рублей 40 копеек), израсходовав средства краевого бюджета на оплату премии работникам, не имевшим правовых оснований для ее получения.

Инспекции предложено документально подтвердить возмещение указанной суммы в доход бюджета Краснодарского края, принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений.

Кроме того, в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса, пункта 1.11 Положения о государственной жилищной инспекции Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации Краснодарского края от 05.10.2006 N 861, инспекция неэффективно расходовала средства краевого бюджета (45 226 рублей 22 копеек), в том числе несвоевременно расторгла договоры страхования ОСАГО (1126 рублей 22 копейки).

Необоснованно оплачена аренда нежилых помещений, площадь которых превышает максимально установленную арендуемую площадь (44 100 рубля). Предложено обеспечить использование средств бюджета в пределах утвержденного норматива размера арендуемой площади на одного работника, действующего на дату заключения контракта.

Инспекция обжаловала представление в арбитражный суд.

Рассмотрев заявленное требование по существу, суд первой инстанции признал представление законным и обоснованным, а совершение инспекцией вмененных ей нарушений бюджетного законодательства, - доказанным.

Руководствуясь пунктами 1.1, 6.1 Порядка осуществления департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22.04.2014 N 369 (далее - Порядок N 369), суд первой инстанции отклонил довод инспекции о необходимости адресации представления непосредственному объекту контроля (надзора), а не временно исполняющему обязанности руководителя. Суд счел, что оно адресовано временно исполняющему обязанности руководителя инспекции Лазученко С.Г. как представителю объекта контроля.

Признавая данный спор не относящимся к компетенции арбитражного суда, судебная коллегия указала, что в данном случае представление департамента от 12.12.2019 N 19-037 адресовано непосредственно должностному лицу - временно исполняющему обязанности руководителя инспекции Лазученко С.Г. В документе содержатся требования о совершении определенных действий именно этим должностным лицом. В тексте представления должностное лицо предупреждается о возложении на него административной ответственности за неисполнение представления. Такие выводы непосредственно затрагивают права должностного лица (Лазученко С.Г.), поскольку административный штраф в случае его привлечения к административной ответственности будет взыскиваться из его денежных средств. В представлении имеется ссылка на возможность привлечения к административной ответственности по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрена ответственность должностных лиц за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

По этим причинам суд апелляционной инстанции счел оспариваемое представление порождающим для должностного лица неблагоприятные правовые последствия в виде возможности привлечения его к административной ответственности, о чем он непосредственно уведомлен в тексте представления.

К компетенции арбитражного суда не относится рассмотрение споров с участием физических (должностных) лиц.

Судебная коллегия также отметила, что представление каких-либо требований и условий непосредственно к инспекции не содержит.

По этим основаниям апелляционная инстанция со ссылкой на статью 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сделала вывод о том, что настоящий спор не относится к компетенции арбитражного суда; отменила решение суда от 24.03.2020 и передала дело в Краснодарский краевой суд для его направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Между тем, исходя из частей 1 и 2 статьи 27, пунктом 2 части 1 статьи 29 Кодекса, арбитражный суд рассматривает в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями. При этом такие организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, осуществляющего публичные полномочия, если полагают, что он не соответствует закону и нарушает их права и законные интересы в сфере экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

К полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений (пункт 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля объектам контроля в том числе направляются акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса).

Под представлением в целях Бюджетного кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса).

В силу пункта 6.1 Порядка N 369 предписание и (или) представление оформляется в соответствии с Бюджетным кодексом и в порядке, предусмотренном приказом департамента, подписывается руководителем (заместителем руководителя) департамента, и направляется (вручается) представителю объекта (субъекта) контроля в срок не более 5 рабочих дней со дня принятия решения о выдаче обязательного для исполнения предписания и (или) представления в соответствии с абзацем вторым пункта 5.8 Порядка.

Из материалов дела следует, что объектом контроля департамента являлась инспекция (вводная часть представления, акт проверки).

Адресация представления временно исполняющему обязанности руководителя инспекции Лазученко С.Г. в рассматриваемом случае не изменяет субъектный состав спорных правоотношений и не свидетельствует об отсутствии компетенции арбитражного суда по рассмотрению спора, поскольку представление адресовано ему как законному представителю объекта контроля (инспекции), по результатам хозяйственной деятельности которого (нецелевое (незаконная выплата премий работникам, завышение установленного предела арендуемых нежилых помещений), неэффективное расходование (несвоевременное расторжение договоров страхования) бюджетных средств)) и принято обжалуемое представление.

Требование по делу также заявлено самой инспекцией, она же признана судом участвующим в деле лицом, процессуальная замена заявителя по делу судом не производилась. Подписание заявления в арбитражный суд временно исполняющим обязанности инспекции свидетельствует лишь о наличии у него полномочий осуществлять руководство деятельностью инспекции. Должностное лицо инспекции, в свою очередь, направляя заявление инспекции в арбитражный суд, меры для обжалования представления департамента в суд общей юрисдикции не предприняло.

Представление носит административно-властный характер, содержит требование о выполнении содержащихся в нем требований лицом, допустившим нарушения законодательства - объектом контроля, по результатам деятельности которого и вынесен оспариваемый акт.

Неисполнение предписания, исходя из пункта 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса, является основанием для обращения департамента в арбитражный суд с заявлением к инспекции (причинитель вреда, действиями которого, исходя из содержания представления, причинен ущерб бюджету края) о взыскании ущерба, которое, в случае удовлетворения требования о возмещении ущерба, в последующем исполняется инспекцией в порядке статьи 242.2 Бюджетного кодекса, и влечет экономические последствия для объекта контроля как юридического лица.

Таким образом, установленный Бюджетным кодексом порядок направления и исполнения представлений и предписаний порождает правоотношения между органом контроля и объектом контроля, как юридическими лицами, носящими исключительно экономический характер.

В данном случае временно исполняющий обязанности руководителя инспекции Лазученко С.Г. является органом управления инспекции, действует от имени юридического лица и в его интересах, следовательно, адресованное ему представление налагает обязанности на саму инспекцию, а не на исполняющего обязанности руководителя как физическое лицо.

Адресация официального документа органа государственной власти руководителю организации, в которое представление направлено, свидетельствует лишь об оформлении по установленным правилам делопроизводства ненормативного акта, вынесенного по результатам работы юридического лица, и имеющаяся в представлении исходя из соображений вежливости ссылка на фамилию, имя и отчество должностного лица органа, в который направляется документ, в рассматриваемом случае не свидетельствует о неправильном определении судом первой инстанции субъектном составе участвующих в деле лиц и возникших между ними отношениями. Возможное привлечение должностного лица к ответственности по результатам возглавляемой им организации не влияет на наличие у нее права на судебную защиту в компетентном суде.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Кодекса.

Упомянутое представление департамента принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, его неисполнение влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде по правилам главы 24 Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский процессуальный кодекс) суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. Рассматриваемый спор не относится к указанным категориям. Гипотетическая возможность привлечения руководителя инспекции к ответственности за неисполнение представления не исключает имеющееся у него право обжаловать решение о привлечении его как должностного лица к административной ответственности в установленном Гражданским процессуальным кодексом или Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации порядке.

Суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к компетенции арбитражных судов (часть 3 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса).

Согласно Федеральному закону от 08.03.2015 N 23-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" дела, возникающие из публичных правоотношений, не подлежат рассмотрению в рамках Гражданского процессуального кодекса.

Поскольку оспариваемое представление выдано департаментом по результатам проверки законности и обоснованности расходования инспекцией средств краевого бюджета и соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Краснодарского края, а основаниями его принятия послужили выводы о нарушении инспекцией (объектом контроля) бюджетного законодательства, основанные на материалах проверки и акте в отношении инспекции, представление вынесено департаментом по результатам проверки ее финансово-хозяйственной деятельности и в связи с выявлением нарушений бюджетного законодательства, представление в рассматриваемом случае является актом государственного органа, затрагивающим права и законные интересы инспекции по делу в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции не указал нормы права, возлагающие на временно исполняющего обязанности руководителя инспекции Лазученко С.Г. обязанности от своего имени и за счет собственных средств возвратить в бюджет 283 445 рублей 40 копеек, израсходованных инспекцией не по целевому назначению.

Поскольку нарушения установлены при расходовании средств краевого бюджета объектом контроля (инспекцией), их устранение возложено обжалуемым представлением на этот объект. Иное противоречило бы принципам юридической ответственности.

Использование бюджетных средств является экономической сферой деятельности инспекции. Из материалов дела следует, что оспариваемое представление принято в сфере финансово-бюджетных отношений и связано с ее экономической деятельностью. Характер спора, основанного на таких правоотношениях, и субъектный состав лиц, участвующих в деле, свидетельствуют об экономическом характере спора.

Суд апелляционной инстанции, квалифицируя отношения участвующих в деле лиц, избрал определяющим признаком только возможное в будущем негативное последствие для должностного лица объекта контроля (гипотетическое привлечение к административной ответственности).

Определение компетенции дела подобным образом противоречит нормам процессуального права, статьям 27, 29, 198 Кодекса.

Вопрос о видах и субъектах административной ответственности при определении подсудности правового значения не имеет.

Следовательно, спор о признании недействительным обжалуемого в настоящем деле представления относится к компетенции арбитражного суда.

Ссылка суда апелляционной инстанции на правовую позицию, выраженную в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.07.2019 по делу N А32-52393/2018, применительно к обстоятельствам настоящего спора, является неправомерной, поскольку по названному делу заявителем по делу выступало непосредственно должностное лицо, тогда как по настоящему делу заявителем выступает объект контроля (инспекция), что в совокупности с правовой природой спорных правоотношений относит дело к компетенции арбитражного суда.

Более того, такой вывод противоречит существующим на протяжении многих лет правовым подходам, сформированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 N 6720/09, 25.10.2011 N 7407/11, определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2014 N 307-КГ14-1309.

Кассационная инстанция также учитывает, что инспекция самостоятельно выбрала компетентный суд, правильно обратившись за разрешением спора в арбитражный суд. При этом она указала себя, а не руководителя, лицом, охраняемые законом права и интересы которого нарушены оспариваемым актом.

При рассмотрении дела судом первой инстанции инспекция доказывала наличие совокупности оснований для признания представления недействительным: нарушение закона при его издании и охраняемых законом прав и интересов юридического, а не физического лица.

Инспекция же определила и субъектный состав участвующих в деле лиц, указав себя как заявителя по делу, а не своего руководителя.

Последующее, после получения отрицательного для инспекции решения суда, возникновение довода об отсутствии у арбитражного суда компетенции по рассмотрению спора кассационная инстанция считает злоупотреблением процессуальными правами и очевидной попыткой выбрать компетентный суд.

Право на судебную защиту, рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, гарантирует право каждого в установленном законом порядке требовать от суда как органа правосудия обеспечения субъективных прав посредством рассмотрения и разрешения своего дела в зависимости от его судебной подведомственности в конституционном, гражданском, административном или уголовном судопроизводстве. Конституционный Суд РФ в постановлениях от 16.03.1998 N 9-П, от 11.11.2003 N 16-П отметил, что право каждого на судебную защиту означает, что судебный орган, в предметную компетенцию которого входит рассмотрение определенной категории споров, должен быть определен законом заранее ясно и недвусмысленно. Ситуации, когда судебный орган определяется судьей или участвующими в деле лицами самостоятельно, недопустимы, так как нарушают общеправовой критерий определенности правовой нормы, вытекающий из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство обеспечивается при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы каждым правоприменительным органом.

Таким образом, выбор участвующими в деле лицами в зависимости от результата рассмотрения дела прямо запрещен законом.

Доводы об ошибочном направлении заявления в суд при рассмотрении дела судом первой инстанции инспекция не приводила.

В числе оснований отмены постановления арбитражного суда апелляционной инстанций в частях 1, 3 статьи 288 Кодекса указано нарушение либо неправильное применение норм процессуального права, приведшее или могущее привести к принятию неправильного постановления.

Так как допущенное апелляционной инстанцией нарушение норм процессуального права повлекло принятие неправильного судебного акта, препятствующего дальнейшему движения дела в арбитражном суде, обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело - направлению в суд апелляционной инстанции для рассмотрения по существу спора, поскольку решение суда первой инстанции не подвергалось судебному контролю в апелляционном порядке, фактические обстоятельства дела судебной коллегией не устанавливались, а установленный Кодексом механизм обжалования препятствует проверке решения суда первой инстанции в кассационном порядке, минуя суд апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 по делу N А32-59470/2019 отменить, дело направить в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд на рассмотрение по существу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Драбо Т.В. Прокофьева