Как повысить эффективность гражданского судопроизводства? (А. Власов, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2003 г.)

Как повысить эффективность
гражданского судопроизводства?

Задача построения в России правового государства требует коренных изменений в сфере осуществления правосудия - превращения судебной власти в реально независимую и самостоятельную ветвь государственной власти и повышения эффективности в ее деятельности.

Основной задачей гражданского судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Однако жизнь показывает, что эффективность достижения этих задач и целей возможна лишь при соблюдении определенных условий.

Как известно, в русском языке под "эффективностью" понимается способность субъекта достигать определенных результатов, поставленных целей, действенность. Это в полной мере касается и отправления правосудия, осуществляемого судом в рамках гражданского судопроизводства. Основываясь на личном многолетнем опыте работы в качестве федерального судьи, полагаю, что применительно к правосудию по гражданским делам эффективность должна состоять из четырех составляющих: 1) правильной организации работы суда; 2) наличие идеального процессуального механизма, способного обеспечить выполнение поставленных перед судебной властью задач; 3) высокого профессионализма судейского корпуса, не допускающего в своей деятельности судебных ошибок; 4) морального облика судей и осознание ими ответственности за принимаемые решения. При отсутствии в этом блоке хотя бы одного из элементов вся судебная машина будет давать сбои, а судебная власть будет неэффективна.

Итак, для достижения поставленной законодателем цели, на мой взгляд, прежде всего в России должна быть изменена существующая система организации работы судов, которая привела к размыванию судебных функций, к смешению судебных и исполнительных функций и, как следствие, к нарушению принципа независимости судей, что негативно сказывается на судебной защите прав и законных интересов граждан и организаций.

В настоящее время судьи первой инстанции (а именно по их работе в основном можно судить об эффективности правосудия в гражданском судопроизводстве), на которых лежит основное и самое тяжелое бремя разрешения гражданских споров, организуют и проводят прием исковых заявлений у физических и юридических лиц, обеспечивают проведение судебного процесса, контролируют и несут ответственность за работу секретарей и т.д., чем они в принципе не должны заниматься.

Согласно проведенным научным исследованиям вся эта несвойственная им работа отрывает у них примерно 60% рабочего времени. Один только прием населения отнимает как минимум 2 рабочих дня в неделю, после которых они психологически и физически не способны адекватно осуществлять руководство судебным процессом. Уже в этой подготовительной стадии нередко назревает конфликт между судьей и сторонами по делу, что приводит достаточно часто к заявлениям об отводе судьи, поскольку контактируя с различными гражданами, ему порой бывает трудно сдержаться и как-то не нагрубить. Вместе с тем эту несложную работу вместо судьи вполне мог бы выполнить любой подготовленный работник канцелярии с высшим юридическим образованием, а судья в это время мог бы лучше изучить материалы дела.

Все это не соответствует Рекомендациям Комитета министров Совета Европы (раздел II), согласно которым рекомендовано государствам-членам "не увеличивать, а постепенно уменьшать количество не имеющих к судебному разбирательству задач, возложенных на судей, поручая такие задачи другим лицам или органам".

Даже для того чтобы попасть на прием к врачу, необходимо: завести медицинскую карту, сообщить - что болит, а уже работник регистратуры решит, к какому врачу направить больного.

Поэтому освобождение судей от несвойственных им организационно-распорядительных функций позволит им получить реальную возможность "переварить" все возрастающее количество судебных дел, больше внимания уделить своей профессиональной подготовке и сохранить с достоинством свое лицо беспристрастного судьи, которого можно уважать и которому можно доверять. Это должно также повысить и авторитет Верховного Суда РФ, который должен больше уделять внимания вопросам разъяснений судебной практики в целях обеспечения ее единства и законности (ст.126 Конституции РФ). К сожалению, непомерно разбухший количественный состав судей Верховного Суда (около 120 человек) в основном занимается исправлением судебных ошибок, т.е. дублированием работы нижестоящих судов, подменой их функций, задач, отчего и принижается его авторитет как высшей судебной инстанции в государстве. Задача государства должна состоять в ином - чтобы правильно организовать работу нижестоящих судов, а вмешательство Верховного Суда в исправление судебных ошибок должно иметь место лишь в исключительных случаях. В связи с чем в целях экономии государственных средств должен быть также сокращен и штат судей Верховного Суда РФ до 15-20 человек. Еще одним важным условием повышения эффективности правосудия по гражданским делам должно служить наличие действенного процессуального механизма, в полной мере отвечающего международным стандартам. Судья - правоприменитель. У него нет времени идти в научную библиотеку, чтобы получить ответ на тот или иной юридический вопрос. У него "гора дел" и толпа граждан на личном приеме. У него на столе должен лежать такой детализированный Гражданский процессуальный кодекс, который бы отвечал на все возникающие у него вопросы. К сожалению, разработчики хотя и потратили на его создание 7 лет, вместе с тем этот Кодекс имеет массу пробелов и противоречий и не отвечает насущным потребностям правоприменителей. Опросы судей, прокуроров, адвокатов подтверждают это.

Особую актуальность это обстоятельство приобретает в связи с ратификацией 5 мая 1998 г. Российской Федерацией Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., а также признанием Россией юрисдикции Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения Конвенции с ноября 1998 г. в связи с вступлением 28 февраля 1996 г. в Совет Европы.

В силу ст.6 данной Конвенции на государствах-участниках (в том числе и России) лежит обязанность по созданию и обеспечению функционирования институтов, необходимых для надлежащего отправления правосудия, а также по принятию законов, гарантирующих свободный доступ к правосудию, беспрепятственность и справедливость самого судебного разбирательства.

Таким образом, повышение эффективности осуществления правосудия напрямую зависит и от обеспечения его доступности, которая, в свою очередь, включает ряд процессуальных аспектов. Остановимся на некоторых из них.

Возможность беспрепятственно обратиться за судебной защитой и одновременно упрощение процедуры судебного разбирательства. В настоящее время в России сняты любые ограничения на обращение в суд, что в полной мере соответствует международным стандартам Совета Европы. Однако расширение сферы судебной защиты нередко приводит к перегрузкам в работе судейского корпуса, что в целом негативно сказывается на эффективности осуществления правосудия. Решение этой проблемы, как уже ранее отмечено, возможно как в организационном плане, так и процессуальном, путем исключения из судебной юрисдикции некоторых категорий малозначительных дел бесспорного характера при условии сохранения механизма последующего судебного контроля.

Ряд предложений по упрощению процедуры судебного разбирательства гражданских дел содержатся в Рекомендациях Комитета Министров Совета Европы от 14 мая 1981 г. N R (81) 7 "Комитет министров - государствам - членам относительно путей обеспечения доступа к правосудию" и от 28 февраля 1984 г. N R (84) 5 "Комитет министров государствам - членам относительно принципов гражданского судопроизводства, направленных на совершенствование судебной системы". Одним из таких предложений является активное использование мер по примирению сторон до судебного разбирательства, развитие института посредничества, сокращение судебных издержек, развитие особых процедур, направленных на обеспечение быстрого судебного разбирательства. С учетом этих рекомендаций в российском законодательстве также необходимо закрепить правила, ускоряющие разрешение спора: а) в случаях, не терпящих отлагательств; б) в случаях, связанных с исками на небольшие суммы; в) в связи с дорожно-транспортными происшествиями, трудовыми спорами, вопросами, касающимися отношений между арендодателем и арендатором жилища, и некоторыми вопросами семейного права.

Тем не менее упрощение судопроизводства не должно становиться самоцелью законодателя.

Так, по новому ГПК РФ суд не ориентирован на поиск истины, которая, несомненно, должна являться одной из целей судопроизводства. Еще А. Герцен в свое время писал, что "уважение к истине - начало премудрости", а М. Цицерон еще до нашей эры отмечал, что "природа наделила человека стремлением к обнаружению истины", а поиск истины предполагает активность, а не пассивность суда! В связи с этим возникает вопрос: можно ли достигнуть цели гражданского судопроизводства по защите нарушенных прав и законных интересов личности, не установив при этом истину? На мой взгляд, оторвать одного от другого невозможно (последние события по поводу ареста в июне 2003 г. в г. Москве сотрудников милиции - "оборотней", которые фабриковали уголовные дела, подбрасывая гражданам наркотики и оружие, подтверждают в полной мере этот довод. Поэтому какими бы плохими ни были сотрудники милиции или прокурор, плохо надзирающий за работниками милиции, вся ответственность в итоге лежит на суде, который вынес обвинительный приговор невинным жертвам, в результате чего они необоснованно оказались в местах лишения свободы. И если бы суд был обязан в соответствии с нормами процессуального законодательства устанавливать истину по делу, то такого беззакония могло бы и не быть).

А как известно, анемичный суд - это анемичная государственная власть, при которой расцветает алчность и произвол сильного, но не торжество правового.

Поэтому роль современного суда не должна проявляться и исчерпываться лишь в разъяснении прав и обязанностей лицам, участвующим в деле, и оказании содействия в их реализации.

Более всего недоумения и беспокойства вызывает также освобождение суда от обязанности защиты публичных интересов. Чревата отрицательными последствиями тенденция сворачивания форм внешнего контроля за правосудием на фоне гипертрофированной юридической неприкосновенности судей и расширения их индивидуальной юрисдикции. Я имею в виду исключение из нового ГПК судебного надзора, что прямо противоречит ст.126 Конституции РФ. Ведь данная норма была принята Государственной Думой в нарушение Конституции РФ.

Я уже не говорю о прокурорском надзоре, призванном выполнять задачи по обеспечению законности в гражданском судопроизводстве, который также преждевременно исключен из ГПК. В связи с этим явно надуманными являются высказывания некоторых авторов о том, что прокурор осуществляет надзор "за судебной деятельностью". Этим ангажированным авторам необходимо раз и навсегда понять, что прокурор ни за судьей, ни за его профессиональной судебной деятельностью надзор не осуществляет.

С целью ввести в заблуждение "радетелями" независимости судей производится сознательная подмена понятий, поскольку "деятельность судьи по осуществлению правосудия" и принимаемое им в итоге "судебное постановление" - это разные категории. Да и что бояться судье, если он честный и принципиальный юрист? Прокурора может бояться только тот судья, которому необходима вседозволенность для достижения своекорыстных целей.

На мой взгляд, роль современного суда не должна исчерпываться лишь определением предмета доказывания по делу, разъяснением лишь прав и обязанностей лицам, участвующим в деле, и оказанием содействия в их реализации. В связи с этим отказ законодателя от прежней редакции ст.14 ГПК РСФСР, по которой суд был обязан принимать все меры по выяснению всех обстоятельств дела, с учетом сложившейся тяжелой экономической и социальной ситуации в России, оказался явно преждевременным. Поэтому создание "классического" состязательного судебного процесса в России по ряду объективных причин - дело далекого будущего. К сожалению, приходится лишь наблюдать состязание не равноправных процессуальных противников, а соревнование кошельков. Кто богаче, тот и оказывается победителем в процессе, поскольку у него всегда имеется опытный, способный его защитить адвокат, да еще и не один. В проигрыше, к сожалению, остается неимущий гражданин.

При таком подходе вряд ли можно быть уверенным, что суд достигнет поставленной цели. Практика Европейского Суда по правам человека по рассмотрению гражданских дел подтверждает этот вывод.

Опасны также отступления от обеспечения принципа законности и необоснованная абсолютизация принципов диспозитивности и состязательности в гражданском процессе.

В последние годы в юридической литературе достаточно много публикаций посвящено вопросам диспозитивности, состязательности в гражданском процессе, однако как-то все забыли о законности и в этой связи ее значении для правосудия, защите прав личности.

Однако это является большим упущением, поскольку законность является тем прочным правовым фундаментом, без которого, как в строительстве, немыслимо возведение дома, ибо такой дом заранее обречен на разрушение, поскольку вначале в стенах будут появляться трещины, а затем и полное его разрушение. Так и в судопроизводстве - не будет должное обеспечение законности, не будет должным образом обеспечена и диспозитивность, состязательность сторон и многое другое, без чего невозможно эффективное осуществление правосудия и быстрое восстановление нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, законность в гражданском судопроизводстве представляет собой достижение в государстве верховенства Конституции РФ, стабильности и непротиворечивости законов, точного и единообразного их исполнения всеми участниками процесса, и в первую очередь судьями. К сожалению, этот важнейший принцип, правильно ориентирующий суд на принятие законных и обоснованных решений, в ГПК РФ не закреплен, как например, в арбитражном процессуальном кодексе РФ.

Также вызывает сомнение целесообразность введения в ГПК РФ (ч.3 ст.11) применения в случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения аналогии процессуального закона и права, поскольку процессуальный механизм должен быть детально разработан самим законодателем. С одной стороны, это как бы дает суду право применять субсидиарно нормы иных отраслей права, но с другой стороны - это нередко приводит к судебным ошибкам и произволу. Тем более необходимо учитывать, что российский судейский корпус, активно пополняемый молодыми судьями, еще далек от высокого профессионализма.

Задача процессуальной науки состоит именно в том, чтобы совместно с правоприменителями усовершенствовать принятый 14 ноября 2002 г. новый ГПК РФ, который далек еще от своего совершенства и который, по мнению многих судей, содержит в себе множественные пробелы и противоречия (предварительного судебного заседания, апелляционного разбирательства, рассмотрения дел с участием иностранных лиц и т.д.). В отличие от материального права, процессуальное имеет более конкретный предмет правового регулирования (часто повторяющуюся судебную процедуру). И несмотря на то что иногда по количеству трудно судить о качестве предмета, вместе с тем, если сравнивать, например, Устав гражданского судопроизводства 1864 года, состоявший из 2175 статей, и ГПК РФ, состоящий всего из 446 статей, то это сравнение в плане полноты регулирования процессуальных правоотношений будет не в пользу последнего.

Своевременность отправления правосудия по гражданским делам. Согласно требованиям Совета Европы (ст.6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) суд должен играть активную роль в обеспечении быстрого судебного разбирательства. Решение этой проблемы возможно не только путем численного увеличения судейского корпуса, введения института мировых судей, но и путем повышения профессионализма, ответственности судей за своевременность принимаемых ими решений. Так, например, почему бы законодателю, чтобы изменить как-то эту ситуацию, не пойти по пути установления максимального срока (допустим, полгода или год) для рассмотрения и разрешения любых гражданских дел, что являлось бы пределом, за которым наступала серьезная дисциплинарная ответственность для судей.

Эффективное правосудие не может существовать и без эффективного исполнения судебных решений, поскольку в противном случае оно полностью теряет смысл. Необходимо отметить, что в ряде решений Европейского Суда, например в деле Хорнсби против Греции, обоснованно содержится положение о том, что исполнение решения, особенно в установленные сроки, должно рассматриваться как неотъемлемая часть судебного разбирательства, права на справедливый суд в соответствии со ст.6 Конвенции.

Задержка в исполнении решения оправдана лишь в особых обстоятельствах. Она не должна приводить к нарушению сущности права, гарантируемого ст.6 Конвенции. Если государство само не способно гарантировать исполнение решений, то может быть необходимо создать в России государственные и общественные фонды, из которых выплачивались бы деньги взыскателям, а уже само государство в регрессном порядке предъявляло претензии к должникам? Но во всяком случае права личности в исполнительном производстве не должны нарушаться.

Бесплатная для граждан юридическая помощь. Государства - участники Конвенции, в том числе и Россия, должны предпринимать все необходимые меры с целью устранения для граждан экономических препятствий для доступа к правосудию и эффективности рассмотрения гражданских дел оказания так называемой "правовой помощи" в рамках справедливой компенсации (ст.41 Конвенции). Достижению указанной цели должны способствовать наличие соответствующих систем бесплатной юридической помощи, особенно в отношении лиц, находящихся в экономически неблагоприятном положении.

Закрепляя принцип состязательности, государство вместе с тем должно обеспечить всем субъектам судебного процесса равные процессуальные права и возможности по их реализации в независимости от их материального положения.

Так, например, представляется необходимым развитие института муниципальных адвокатов - представителей, оплачиваемых за счет средств местного бюджета или какого-либо благотворительного фонда. Подобные службы успешно функционируют в Великобритании.

Еще одно возможное направление - поддержка общественных инициатив по типу американской Корпорации по оказанию правовой помощи беднякам, которая финансируется из федерального бюджета и имеет развитую территориальную структуру, представленную в каждом штате.

Во Франции помощь оказывается не столько по территориальному принципу, сколько по профессиональному, поскольку ее (также вполне успешно) оказывают специальные службы профессиональных союзов. Сегодня попытки найти пути решения этой непростой для России задачи предприняты в Законе "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", однако до конца задача эта так и не разрешена. В законодательстве предусмотрено очень ограниченное количество случаев предоставления бесплатной юридической помощи, что необходимо пересмотреть в сторону расширения круга дел, по которым оказывается такая помощь. При этом одновременно должен решаться вопрос о возмещении судебных расходов на услуги представителя (должны быть определены источник, размер возмещения и др.). Этот механизм законодателем также не разработан.

Без обучения и повышения квалификации судей невозможен высокий уровень их профессионализма. Частая смена законодательства диктует необходимость постоянного повышения квалификации судейского корпуса. Оно может осуществляться как традиционными методами (лекции, написание рефератов, тестирование и проч.), так и с использованием современного дистанционного обучения. Последнее имеет ряд преимуществ, поскольку позволяет не отрывать судей от их работы, семьи, экономит бюджетные средства.

Конечно, все существующие проблемы в рамках данной статьи сложно осветить. Приведены только основные, как бы "вершина айсберга". Однако хотелось бы надеяться, что решение хотя бы указанных мною проблем в комплексе будет способствовать созданию в России более эффективной судебной системы, соответствующей европейскому уровню и успешно осуществляющей защиту прав и законных интересов граждан.

А. Власов,

заведующий отделом

НИИ Генеральной прокуратуры РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2003 г.