Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 декабря 2020 г. N Ф08-10130/20 по делу N А32-55907/2019

г. Краснодар

17 декабря 2020 г.

Дело N А32-55907/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 декабря 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Сидоровой И.В. и Соловьева Е.Г., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Глазовой Марины Рашидовны (ИНН 230404944351, ОГРНИП 314230418200759), от органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (ИНН 2304026276, ОГРН 1022300777840), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Глазовой Марины Рашидовны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.05.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020 по делу N А32-55907/2019, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Глазова Марина Рашидовна (далее - предприниматель, заявитель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - администрация, уполномоченный орган) с заявлением, в котором просила:

- признать незаконным отказ администрации от 12.11.2019 N 120-15-16971/19-38-04 в предоставлении земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, на котором расположен принадлежащий заявителю объект недвижимости - лоток для выносной торговли N 11;

- возложить на уполномоченный орган обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя;

- обязать администрацию предоставить в установленном законом порядке земельный участок площадью 3 кв. м с кадастровым номером 23:40:0408016:654, на котором расположен лоток для выноса торговли N 11 с кадастровым номером 23:40:0000000:2030, в собственность предпринимателя, заключив договор купли-продажи указанного земельного участка.

Требования основаны на положениях статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и мотивированы наличием у предпринимателя как собственника объекта недвижимости права на приобретение расположенного под таким объектом (необходимого для его эксплуатации) земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:654.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 27.05.2020, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020, в удовлетворении требований отказано.

Суды установили, что предпринимателю на праве собственности принадлежит лоток для выносной торговли N 11, площадью 2,6 кв. м, расположенный по адресу: г. Геленджик, ул. Херсонская, у стены рынка, с кадастровым номером 23:40:0000000:2030 (свидетельство о государственной регистрации права от 13.07.2015 N 23-23/012-23/012/805/2015-7885/2). Между администрацией (арендодатель) и предпринимателем (арендатор) заключен договор от 16.01.2018 N 4000005470 аренды земельного участка площадью 3 кв. м с кадастровым номером 23:40:0408016:654. Участок имеет вид разрешенного использования - магазины и обременение - водоохранная (500 м) зона Черного моря. Договор заключен на срок до 28.12.2022. Договор зарегистрирован в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН). Предприниматель 15.10.2019 обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность (за плату) земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:654 на основании статьи 39.20 Земельного кодекса. Письмом от 12.11.2019 N 110-15-16971/19.38-04 уполномоченный орган отказал в предоставлении заявителю земельного участка в собственность (без проведения торгов). Отказ мотивирован следующим. Торговый киоск N 11, принадлежащий на праве собственности предпринимателю, не имеет прочной связи с землей и не является объектом недвижимости. Также в связи с гибелью объекта (в результате пожара) предпринимателю направлено уведомление о расторжении договора аренды земельного участка от 16.01.2018 N 4000005470. Кроме того, испрашиваемый участок ограничен в обороте и подлежит приватизации (статьи 27, 96 Земельного кодекса, статья 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; далее - Закон N 406-ФЗ). Ссылаясь на незаконность решения администрации об отказе в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:654, нарушающего права (интересы) предпринимателя как собственника расположенного на нем недвижимого имущества, последний оспорил его в судебном порядке по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). При разрешении спора судебные инстанции руководствовались положениями статей 198, 200 и 201 Кодекса, статей 15, 27, 39.1, 39.3, 39.16, 39.17, 95, 96 Земельного кодекса, статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ), статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), нормами Закона N 406-ФЗ, Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ), Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ), распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р. Администрация предоставила выкопировку из Генерального плана муниципального образования город-курорт Геленджик, согласно которой земельный участок с кадастровым номером 23:40:0408016:654, испрашиваемый предпринимателем в собственность, расположен во второй зоне санитарной охраны курорта Геленджик. Таким образом, данный земельный участок ограничен в обороте, передача его в собственность предпринимателя противоречит требованиям действующего земельного и природоохранного законодательства. Поскольку решение администрации об отказе в предоставлении в собственность земельного участка, испрашиваемого предпринимателем, соответствует положениям закона, судебные инстанции не усмотрели оснований для удовлетворения заявленных требований.

Предприниматель обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. В силу норм Закона N 406-ФЗ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из состава особо охраняемых природных территорий, в обороте не ограничены. В этой связи не подлежали применению к правоотношениям сторон пункт 8 статьи 28 Закона N 178-ФЗ, пункт 5 статьи 58 Закона N 7-ФЗ и распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р. Нахождение испрашиваемого земельного участка во второй зоне санитарной охраны не может служить препятствием для его предоставления в частную собственность (за плату без проведения торгов). Суды не учли, что округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов являются особо охраняемыми территориями с особым режимом хозяйствования, проживания и природопользования, поэтому не подпадают под действие подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса. Толкование закона, предложенное заявителем, поддерживается Верховным Судом Российской Федерации (определение от 17.08.2018 N 18-КГ18-122 и др.). Кроме того, суды необоснованно сослались при разрешении спора на утратившее силу распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р.

От администрации отзыв на жалобу не поступил.

Стороны, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд не обеспечили.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела и установлено судами, предпринимателю на праве собственности принадлежит лоток для выносной торговли N 11, площадью 2,6 кв. м, расположенный по адресу: г. Геленджик, ул. Херсонская, у стены рынка, с кадастровым номером 23:40:0000000:2030. Данное обстоятельство подтверждается представленным в материалы дела свидетельством о государственной регистрации права от 13.07.2015 N 23-23/012-23/012/805/2015-7885/2.

Между администрацией (арендодатель) и предпринимателем (арендатор) заключен договор от 16.01.2018 N 4000005470 аренды земельного участка площадью 3 кв. м с кадастровым номером 23:40:0408016:654. Земельный участок имеет вид разрешенного использования - магазины и обременение - водоохранная (500 м) зона Черного моря. Договор заключен на срок до 28.12.2022, он зарегистрирован в ЕГРН.

Предприниматель 15.10.2019 обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность (за плату) земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:654 на основании статьи 39.20 Земельного кодекса.

Письмом от 12.11.2019 N 110-15-16971/19.38-04 уполномоченный орган отказал в предоставлении заявителю земельного участка, мотивировав отказ следующим. Торговый киоск N 11, принадлежащий на праве собственности предпринимателю, не имеет прочной связи с землей и не является объектом недвижимости. Также в связи с гибелью объекта (в результате пожара) предпринимателю направлено уведомление о расторжении договора аренды земельного участка от 16.01.2018 N 4000005470. Кроме того, испрашиваемый участок ограничен в обороте и подлежит приватизации (статьи 27, 96 Земельного кодекса, статья 10 Закона N 406-ФЗ).

Ссылаясь на незаконность решения администрации об отказе в приватизации земельного участка с кадастровым номером 23:40:0408016:654, нарушающего права (интересы) предпринимателя как собственника расположенного на этом участке недвижимого имущества, заявитель оспорил его в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Основанием для удовлетворения такого заявления является наличие двух условий: несоответствие оспариваемых акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

В соответствии со статьей 39.1 Земельного кодекса земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются, в частности, на основании договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату.

По общему правилу, установленному пунктом 1 статьи 39.3 Земельного кодекса, продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов. Исключения из этого правила предусмотрены в пункте 2 данной статьи.

Без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 Земельного кодекса (подпункт 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса).

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов при наличии одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса (подпункт 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса).

Самостоятельным основанием к отказу в предоставлении публичного земельного участка в собственность заинтересованных лиц является то, что такой участок изъят из оборота или ограничен в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении (пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса).

В подпункте 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса предусмотрено, что ограничены в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанных в пункте 4 данной статьи.

Запрет на предоставление в собственность земель особо охраняемых природных территорий и объектов установлен пунктом 8 статьи 28 Закона N 178-ФЗ.

Судебные инстанции при разрешении спора установили, что в соответствии с Генеральным планом муниципального образования город-курорт Геленджик испрашиваемый предпринимателем в собственность земельный участок находится во второй зоне санитарной охраны курорта. Границы санитарной охраны курорта установлены на основании постановления Совета Министров РСФСР от 17.12.1987 N 494 "Об установлении границ и режима санитарной охраны Геленджикской группы курортов (Кабардинка, Геленджик, Дивноморск, Джанхот, Прасковеевка, Криница-Бетта, Архипо-Осиповка) в Краснодарском крае".

Установив, что земельный участок с кадастровым номером 23:40:0408016:654 ограничен в обороте, суды пришли к выводу о соответствии оспариваемого заявителем решения администрации об отказе в предоставлении его в собственность предпринимателя соответствующим закону, поэтому отказали последнему в удовлетворении требований.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Довод кассационной жалобы предпринимателем о том, что испрашиваемый им земельный участок не является ограниченным в обороте, судом округа не принимается.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Геленджика отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

Статьей 1 Закона N 26-ФЗ в редакции, действующей до вступления в силу Закона N 406-ФЗ, курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона, района (статья 1 Закона N 26-ФЗ).

В силу статьи 96 Земельного кодекса к землям, имеющим особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, и для которых установлен особый правовой режим, относятся и земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предназначенные для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Закона N 7-ФЗ).

Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации (пункт 5 статьи 58 Закона N 7-ФЗ).

Предприниматель, ссылаясь на положения Закона N 406-ФЗ об исключении курортов из состава особо охраняемых природных территорий, не учитывает, что согласно части 3 статьи 10 названного Закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного Закона.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27.09.2018 N 2369-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шахбазова Аристотеля Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 10 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"" приведена следующая правовая позиция. Статьи 2, 31 и 32 Закона N 33-ФЗ в ранее действовавшей редакции предусматривали отнесение курортов к землям особо охраняемых природных территорий, оборот которых ограничен в силу пункта 2 и подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса. Однако Законом N 406-ФЗ (статьи 2 и 6) курорты были исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, в силу оспариваемой нормы особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что оспариваемая норма обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий. При этом курорты, будучи - в соответствии с преамбулой Федерального Закона N 26-ФЗ - национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям. Подобное правовое регулирование согласуется и с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1) каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 41 и 42).

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.11.2019 N 2970-О "По запросу Геленджикского городского суда Краснодарского края о проверке конституционности пункта 4 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 15 и пунктом 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 1 и 2 статьи 238 и статьей 552 Гражданского кодекса Российской Федерации" указано на существующее в силу норм действующего законодательства ограничение приватизации земли на территории курорта федерального значения (город-курорт Геленджик), имеющего режим особо охраняемой природной территории.

Подобное толкование применительно к курортам краевого значения приведено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.01.2020 N 103-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Завод минеральных вод "Горячеключевской" на нарушение конституционных прав и свобод частью 3 статьи 10 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"". Конституционный Суд Российской Федерации указал, что исходя из приведенных конституционных предписаний и требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также учитывая необходимость обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, законодатель вправе определить условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 1059-О-О, от 08.12.2015 N 2742-О, от 28.09.2017 N 1918-О и др.), с учетом их специфики и особого публичного значения. Так, по смыслу подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные (в качестве изъятых из оборота) в пункте 4 данной статьи.

Часть 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения существующих особо охраняемых природных территорий. Такое правовое регулирование согласуется и с требованиями статьей 41 (часть 1) и 42 Конституции Российской Федерации, гарантирующими право каждого на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь, что предполагает, в том числе недопустимость произвольного и необоснованного отказа законодателя от существующих правовых гарантий и связанных с ними ограничительных мер в данной сфере общественных отношений, влекущего за собой существенное снижение уже достигнутого уровня охраны окружающей среды на конкретной территории, в частности на территории курортов, признанных ранее в установленном порядке особо охраняемыми природными территориями.

Поскольку земельный участок с кадастровым номером 23:40:0408016:654, на котором находится принадлежащий предпринимателю объект, расположен в границах второй зоны санитарной охраны курорта, он не подлежит передаче в частную собственность заявителя в силу прямого указания закона (пункт 2 статьи 27 Земельного кодекса).

Доводы предпринимателя, обусловленные исключением Законом N 406-ФЗ лечебно-оздоровительных местностей и курортов из особо охраняемых природных территорий, и утратой курортом Геленджик статуса особо охраняемой природной территории, проверены судебными инстанциями и мотивированно отклонены. С учетом изложенного, суды первой и апелляционной инстанций правомерно отказали предпринимателю в удовлетворении заявления о признании незаконным отказа администрации в предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность предпринимателя.

Довод кассационной жалобы о том, что суды первой и апелляционной инстанций при разрешении спора необоснованно сослались на утратившее в 2011 году силу распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, подлежит отклонению. Признание распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.04.2011 N 685-р утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р не повлекло прекращение статуса соответствующей особо охраняемой природной территории (природного объекта).

Ссылки подателя жалобы на судебные акты Верховного Суда Российской Федерации в подтверждение правомерности своих доводов по существу спора судом округа не принимаются с учетом приведенных в настоящем постановлении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления. Правильность выводов судебных инстанций подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Правовая позиция судов первой и апелляционной инстанций по существу спора соответствует подходам, сформулированным окружным судом по делам, ранее рассмотренным с участием сторон данного спора (N А32-55905/2019, N А32-55909/2019, N А32-55903/2019). Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения и (или) апелляционного постановления в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Государственная пошлина уплачена предпринимателем в федеральный бюджет при подаче кассационной жалобы (чек-ордер от 06.10.2020).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.05.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020 по делу N А32-55907/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

И.В. Сидорова Е.Г. Соловьев