К вопросу о министерстве как юридическом лице (Ю.В. Щербакова, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2003 г.)

К вопросу о министерстве как юридическом лице

Одно из направлений проводящейся в Российской Федерации административной реформы предусматривает изменение существующей системы федеральных органов исполнительной власти.

Предполагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти (министерством, федеральной службой и федеральным надзором), вместо шести существующих, и при этом разграничить функции управления и функции оказания государственных услуг. Функции государственных услуг планируется передать государственным учреждениям, работающим на основе самоокупаемости, а управленческие функции, количество которых предполагается сократить, сохранив только самые необходимые, закрепить за федеральными министерствами.

В связи с этим все большую актуальность приобретает вопрос о правовом статусе федеральных министерств, в частности о признании федеральных министерств юридическими лицами.

Правовой статус федеральных министерств устанавливается положениями о министерствах, которые соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" утверждаются Президентом РФ либо Правительством РФ.

В настоящее время любое положение о федеральном министерстве содержит норму, согласно которой министерство является одновременно федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом. С точки зрения публичного права подобная норма вполне может существовать.

Предполагается, что в рамках административно-правового поля министерство является органом государственной власти, осуществляет свою деятельность от имени государства, обладает властными полномочиями, в силу чего выступает доминирующей стороной в административно-правовых отношениях.

В рамках гражданско-правовых отношений министерство обладает статусом юридического лица, т.е. вступает в гражданский оборот от своего собственного имени и имеет права и обязанности, равные с остальными юридическими лицами.

Тем самым федеральное министерство соединяет в себе управленческие и хозяйственные функции.

Такая организационно-правовая форма хорошо известна и довольно широко используется в ряде зарубежных стран, где она получила название "государственной (или публичной) корпорации".

В странах континентальной правовой системы особенность подобных организаций состоит в том, что они являются юридическими лицами публичного права.

Публичные юридические лица обладают особым правовым статусом и осуществляют в основном управленческие функции, в отличие от частных юридических лиц, являющихся субъектами гражданского права и создаваемых в целях осуществления производственной или иной хозяйственной деятельности. При этом государственные корпорации, имея обособленное имущество, участвуют наравне с другими юридическими лицами в хозяйственном обороте. Таким образом, они могут воздействовать на экономику государства как извне - в качестве государственных органов, так и изнутри - в качестве равноправных участников рыночных отношений.

Очевидно, при закреплении за федеральными министерствами статуса юридических лиц предполагалось создать некое подобие государственных корпораций. Однако действующее законодательство не позволяет реализовать данную норму на практике.

Проблема заключается в том, что не создана правовая база, которая регулировала бы понятие юридического лица публичного права, устанавливала его правовой статус, определяла его признаки, порядок деятельности, взаимоотношения с государством, органами государственной власти и частноправовыми субъектами.

Административное право рассматривает федеральное министерство только как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (Указ Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти"). Но оно никак не раскрывает правоспособность федерального министерства в качестве юридического лица.

Деятельность юридических лиц регулируется в настоящее время только нормативно-правовыми актами частного права, основным из которых является Гражданский кодекс. Следовательно, коль скоро федеральное министерство наделено статусом юридического лица, то его деятельность в качестве такового должна регулироваться нормами Гражданского кодекса.

Возникает вопрос, насколько правомерно применять по отношению к федеральным министерствам нормы гражданского законодательства, регулирующие правовой статус юридических лиц.

Дело в том, что Гражданский кодекс регулирует деятельность федеральных министерств только в качестве представителей государства и не признает их самостоятельными субъектами гражданского права. Более того, из смысла ч.2 ст.124 ГК РФ очевидно, что законодатель противопоставляет понятия "орган государственной власти" и "юридическое лицо". Таким образом, с точки зрения гражданского права министерство, наделенное статусом юридического лица, приобретает двойственный статус.

В одних гражданско-правовых отношениях федеральное министерство действует как орган исполнительной власти. Оно приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступает в суде исключительно от имени Российской Федерации (ст.125 ГК РФ). В других гражданско-правовых отношениях федеральное министерство как бы перестает быть государственным органом, становится юридическим лицом и действует в соответствии со ст.48 ГК РФ от своего имени.

Важно понимать, что в первом случае субъектом гражданского права является Российская Федерация, а во втором - само министерство в качестве юридического лица. Между тем когда федеральное министерство выступает от имени Российской Федерации, оно действует в рамках своей компетенции, установленной соответствующим положением. Но когда то же министерство действует в качестве юридического лица, оно осуществляет свои хозяйственные функции, которые не закреплены в нормативно-правовых актах, а регулируются исключительно внутриорганизационными актами самого министерства, не доступными остальным участникам гражданского оборота, поэтому в этом случае остальные субъекты гражданских правоотношений не могут определить пределы правоспособности министерства. Такая ситуация неизбежно приводит к нарушению принципа равенства сторон и иным конфликтам.

При любой попытке урегулировать статус министерства как юридического лица гражданско-правовыми нормами, становится очевидно, что публично-правовая сущность федеральных министерств противоречит всем требованиям, предъявляемым к юридическим лицам Гражданским кодексом.

Рассмотрим эти противоречия более подробно.

Глава 4 ГК РФ определяет понятие юридического лица, его правоспособность, организационно-правовые формы, порядок его создания, реорганизации и ликвидации, устанавливает основные признаки юридического лица.

В соответствии со ст.48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Иными словами, юридическое лицо можно определить как организацию, специально создаваемую для участия в гражданском обороте и обладающую следующими признаками:

организационным единством;

имущественной обособленностью;

самостоятельной имущественной ответственностью по своим обязательствам;

правом выступать от своего имени в гражданском обороте и при разрешении споров в судах.

Применительно к федеральным министерствам можно утверждать, что участие в гражданском обороте не является целью создания данных органов государственной власти. Федеральные министерства создаются для реализации государственной политики в определенных сферах деятельности. Что касается признаков юридического лица, то федеральные министерства обладают определенным организационным единством и имущественной обособленностью, но не несут ответственности переданным им имуществом, так как его собственником остается государство.

Гражданский кодекс устанавливает закрытый перечень организационно-правовых форм, в которых могут быть созданы юридические лица. Коммерческие организации могут существовать в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных предприятий (п.2 ст.50), некоммерческие - в форме потребительских кооперативов, общественных и религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов (п.3 ст.50). Формально данную статью можно применить к министерствам и допустить их существование в форме учреждений (ст.120). Однако даже в этом случае все остальные требования Гражданского кодекса останутся невыполненными.

Так, в соответствии со ст.51 все создаваемые юридические лица подлежат государственной регистрации. Согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, является названное министерство. Оно регистрирует юридические лица посредством внесения в Единый государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с российским законодательством (подп.28 п.7 Положения). При этом согласно п.13 Положения МНС России само является юридическим лицом, но в таком случае, как это министерство может зарегистрировать самое себя в качестве юридического лица. Данный вопрос законодательно не урегулирован.

В силу п.2 ст.51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Исходя из смысла приведенной нормы, федеральные министерства могут быть признаны юридическими лицами только при условии их государственной регистрации, порядок которой не определен.

Не применима к министерствам и ст.52 ГК РФ, устанавливающая обязательные требования, предъявляемые к учредительным документам юридического лица. Такими документами являются устав, учредительный договор либо общее положение об организациях данного вида, в то время как деятельность федеральных министерств регулируется соответствующими положениями, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ или указами Президента РФ, что само по себе не соответствует требованиям Гражданского кодекса. Но в этих положениях не указаны предмет и цели деятельности министерств в качестве юридических лиц, так как их хозяйственная деятельность играет второстепенную, вспомогательную роль и направлена исключительно на обеспечение функционирования министерств в качестве государственных органов. Таким образом, гражданская правоспособность министерства как юридического лица нигде не определена.

В соответствии со ст.53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы. Эти органы могут быть как единоличными - директор, генеральный директор, председатель, так и коллегиальными - правление, общее собрание, наблюдательный совет. При этом во многих организациях исполнительные органы юридического лица одновременно являются и волеобразующими.

Что касается федеральных министерств, то их хозяйственные функции выполняют не специально созданные органы, а хозяйственные отделы или хозяйственные управления. В большинстве министерств данные структурные подразделения не могут самостоятельно принимать решения или заключать гражданско-правовые договоры. Любые их действия должны быть согласованы с министром, а документы - подписаны министром или его заместителем, которому данные полномочия переданы по доверенности или в соответствии с приказом о распределении обязанностей. Таким образом, все решения формально принимаются единственным руководящим органом министерства, которым является министр. То есть министр является единоличным органом управления министерства - юридического лица, что в принципе не противоречит Гражданскому кодексу.

Между тем обозначенная ситуация противоречит нормам конституционного права. В соответствии со ст.11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" члены Правительства не вправе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом. Следовательно, федеральный министр не может выступать в качестве органа управления министерства как юридического лица.

Кроме того, эта ситуация противоречит нормам административного права. Дело в том, что ст.3.2 КоАП РФ вводит такой вид административного наказания, как дисквалификация. Согласно ст.3.11 дисквалификация заключается в лишении физического лица права осуществлять управление юридическим лицом и назначается судьей. Очевидно, что данное административное наказание не применимо к федеральным министрам, так как они могут быть освобождены от занимаемой должности только Президентом РФ.

Для преодоления этих противоречий в ряде министерств хозяйственные отделы или хозяйственные управления являются самостоятельными юридическими лицами, а это означает, что от имени одного юридического лица, министерства, в гражданском обороте действует другое юридическое лицо, хозяйственное управление. Однако с точки зрения гражданского законодательства подобная ситуация абсолютно недопустима.

К федеральным министерствам не могут быть применены и положения ст.55 ГК РФ о представительствах и филиалах юридических лиц, так как министерства не могут создавать указанные виды обособленных подразделений.

Для министерств не подходит установленный Гражданским кодексом порядок реорганизации юридических лиц.

К федеральному министерству не применимы нормы Гражданского кодекса о ликвидации юридических лиц, так как министерство может быть упразднено, но не ликвидировано.

И наконец, на федеральные министерства не распространяются нормы ст.65 ГК РФ, регулирующие процедуру банкротства. Федеральное министерство, как, впрочем, любой другой федеральный орган государственной власти, не может быть признано банкротом, так как по его долгам отвечает Российская Федерация.

Таким образом, попытка регулировать самостоятельное участие в хозяйственном обороте федеральных министерств, выступающих в качестве юридических лиц, нормами гражданского законодательства, не только противоречит теории права, но и не может быть реализована практически.

В связи с этим целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статуса юридического лица. По крайней мере, до тех пор, пока вопрос о юридическом лице публичного права не обретет теоретической и правовой базы.

Ю.В.Щербакова

Ассистент кафедры конституционного

и административного права ГУ-ВШЭ

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2003 г.