Автотранспорту быть в законе (А.В. Колик, "эж-ЮРИСТ", N 41, октябрь 2003 г.)

Автотранспорту быть в законе

Работаем "по старинке"

В течение десятков лет взаимоотношения перевозчиков и пользователей услуг автомобильного транспорта общего пользования регламентировал Устав автомобильного транспорта Российской Федерации, положения которого были основой системы соответствующих подзаконных актов. В условиях государственной собственности, плановой экономики и сквозной вертикальной отраслевой организации отношения внутри отрасли регламентировались приказами, распоряжениями, инструкциями и другими ведомственными документами, основанными, как правило, на соответствующих решениях правительства.

Подобная система не отвечала тем новым реалиям, которые возникли в отрасли в рыночных условиях.

Такими реалиями стали появление независимых операторов различных форм собственности, в том числе предпринимателей, действующих без образования юридического лица, свобода заключения сделок на основе договорных цен в условиях рыночной конкуренции, внедрение механизмов лицензирования и сертификации и целый ряд других. Исключительную важность для развития и работы отрасли приобрели институциональные вопросы, определение правового статуса операторов, взаимоотношения органов управления и субъектов рынка автотранспортных услуг.

Между тем специальное законодательство об автомобильном и городском пассажирском транспорте в последние годы развития практически не получило.

Ситуация должна измениться с принятием новой версии Устава автомобильного транспорта, который в настоящее время внесен в Правительство РФ. Предмет регулирования этого закона - отношения, возникающие между перевозчиками, грузоотправителями, грузополучателями и пассажирами в процессе перевозок автомобильным транспортом. Устав призван обеспечить сбалансированное регулирование взаимоотношений сторон, участвующих в перевозках, определить их права, обязанности и ответственность при выполнении перевозок в рыночных условиях.

Проект Устава включает 8 разделов и 116 статей, в которых рассмотрены вопросы организации перевозок грузов, пассажиров, багажа и почты, а также порядок взимания провозной платы и расчетов за перевозку, имущественной ответственности перевозчиков, грузоотправителей, грузополучателей и пассажиров, порядок предъявления претензий и исков к перевозчику. Законопроект предусматривает разработку новых Правил перевозок на автомобильном транспорте.

Не уставом единым...

Новый Устав автомобильного транспорта станет необходимым звеном правовой базы отрасли, но всех проблем, существующих в отрасли, он не решит. Не менее актуально принятие рамочного закона, который создал бы единое правовое поле для автотранспортной деятельности и регулирования административно-правовых и гражданско-правовых отношений в этой сфере.

В настоящее время ведется работа над концепцией такого закона с рабочим названием "Об автомобильном транспорте и основах автотранспортной деятельности в Российской Федерации". При разработке закона должен быть прежде всего уточнен и модернизирован понятийный аппарат, который используется в нормативных правовых документах по автомобильному транспорту.

Закон должен определить экономическую структуру отрасли и правовой статус субъектов автотранспортной деятельности, задачи, принципы и механизмы государственного управления, регулирования и контроля на автотранспорте, порядок организации отдельных видов перевозок.

По замыслу авторского коллектива, предмет правового регулирования законопроекта должны составить отношения, возникающие при осуществлении лицензирования, антимонопольного регулирования, контроля и надзора, отношения между субъектами автотранспортной отрасли (включая организации, предоставляющие инфраструктурные услуги - техническое обслуживание автомобилей, придорожный сервис, автовокзалы, автостанции и автомобильные стоянки, склады и терминалы) и трудовые отношения в сфере автомобильного транспорта, в частности требования к квалификации и состоянию здоровья работников автомобильного транспорта, порядок допуска к работе и т.д.

Нужно признать, что перед разработчиками стоит непростая задача - создать базовый закон, отражающий специфику автотранспортной отрасли в условиях достаточно детально разработанного законодательства о предпринимательской деятельности, о лицензировании и техническом регулировании, антимонопольного и трудового законодательства и так далее. По-видимому, концепция законопроекта будет уточняться, но необходимость разработки закона сомнений не вызывает.

Городскому транспорту - особый статус

Точно так же несомненна актуальность скорейшей разработки и принятия специального закона, регулирующего правоотношения в сфере городского пассажирского транспорта (ГПТ).

В нашей стране в силу "отраслевых" традиций этот сектор не считался самостоятельным - в смысле правового регулирования - видом деятельности.

Перевозки городскими и пригородными автобусами регулировались нормативными правовыми актами отрасли автомобильного транспорта, работа наземного городского электротранспорта - соответствующими документами, принимаемыми, как правило, на муниципальном уровне.

Между тем в рыночных условиях ГПТ является особым видом экономической деятельности, важной сферой частно-государственного партнерства в предоставлении социально значимых услуг.

В большинстве развитых стран существует специальная правовая база ГПТ. Она предусматривает, в частности, полный контроль муниципальных властей над маршрутной сетью и допуском на нее, замену неограниченной "конкуренции на рынке" "конкуренцией за рынок" на основе конкурсов и ряд других особых форм организации и финансирования работы ГПТ.

Некоторые администрации субъектов Российской Федерации и местные органы власти пытаются реформировать систему организации городских и пригородных перевозок пассажиров, следуя подобным принципам. Разрабатывается и соответствующая правовая база. Вместе с тем такая практика не имеет сегодня надлежащих правовых оснований на федеральном уровне.

Органы антимонопольного регулирования, опираясь на положения действующего законодательства о конкуренции, об автомобильном транспорте, о местном самоуправлении, обоснованно опротестовывают - в том числе и в судебном порядке - проведение конкурсов и заключение договоров с операторами, исходя из того, что закон не дает права ограничивать количество автотранспортных средств, работающих на муниципальных маршрутах.

В настоящее время группой специалистов разработан проект федерального закона "Об основах государственного регулирования городского пассажирского общественного транспорта". Он должен определить общие принципы регулирования перевозок городским пассажирским общественным транспортом, установить соответствующие полномочия и предметы ведения федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, определить механизмы регулирования ГПТ с учетом его специфики. Законопроектом предусматривается расширение прав местных органов власти по формированию регулируемого рынка транспортных услуг с участием предприятий всех форм собственности, возможность конкурсного допуска на обслуживание маршрутов, заключение долгосрочных договоров между перевозчиком и администрацией, система взаимной ответственности и так далее. Целесообразность принятия такого закона подтверждена на совещании у заместителя Председателя Правительства РФ В. А. Яковлева. Представляется, что его введение позволит повысить качество транспортного обслуживания и стабилизировать экономическое положение перевозчиков, обеспечить реализацию действующих льгот по проезду и безопасность перевозок, эффективно использовать средства бюджетной поддержки, а также значительно повысить привлекательность ГПТ для частных инвестиций. Станет возможным применение долгосрочных лизинговых и кредитных схем для обновления подвижного состава, что является сегодня одной из наиболее актуальных задач.

А.В. Колик,

заместитель министра транспорта Российской Федерации,

к.т.н.

"эж-ЮРИСТ", N 41, октябрь 2003 г.