Комментарий к Федеральному закону от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (А.С. Кленовский, "Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 8, август 2003 г.)

Комментарий к Федеральному закону от 22.05.2003 N 54-ФЗ
"О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении
наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием
платежных карт"

Многолетняя работа по подготовке изменений и дополнений в Закон о ККМ закончена. Государственная Дума вносила предложения таких изменений в 1995 году, но они не были приняты. В 1997 году Государственная Дума и Совет Федерации подготовили Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", но в соответствии с частью 3 ст.107 Конституции Российской Федерации 30 апреля 1997 года Президент Российской Федерации отклонил закон в связи с несоответствием его другим законодательным актам Российской Федерации.

Новый Федеральный закон принят 25 апреля 2003 года Государственной Думой, 14 мая одобрен Советом Федерации, 22 мая подписан Президентом Российской Федерации. Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (далее - Закон N 54-ФЗ) вступил в силу 27 июня 2003 года (через месяц после его официального опубликования).

Рассмотрим основные изменения, внесенные в Закон N 54-ФЗ.

1. Изменилось название Закона.

Закон РФ от 18.06.1993 N 5215-1 назывался "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" (далее - Закон N 5215-1); название Закона N 54-ФЗ приведено выше.

2. Изменилось содержание нормативного акта, регулирующего применение контрольно-кассовой техники (ККТ).

3. Сфера применения нормативного акта, регулирующего применение ККТ, претерпела значительные изменения:

- во-первых, Закон N 54-ФЗ исключил слово "население" из названия Закона, а также из п.1 ст.2 Закона N 54-ФЗ;

- во-вторых, введена обязанность применения не только контрольно-кассовых машин (ККМ), а ККТ, перечисленных в ст.1 Закона N 54-ФЗ, а это не только ККМ, но и электронно-вычислительные машины, в том числе персональные, программно-технические комплексы;

- в-третьих, введено применение ККТ при осуществлении не только наличных денежных расчетов, но и расчетов с использованием платежных карт;

- в-четвертых, из нормативного акта, регулирующего применение ККТ, исключено положение об использовании ККТ только при осуществлении торговых операций или оказании услуг, что значительно расширяет сферу применения ККТ, распространяя ее и на работы, как это определено в ст.14.5 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ), вступившего в силу с 1 июля 2002 года.

4. Закон N 54-ФЗ снял проблему различного толкования расчетов с применением ККМ (ККТ).

Ранее не было однозначного толкования этого вопроса в нормативных актах по применению ККМ:

- во-первых, Указ Президента Российской Федерации от 16.02.1993 N 224 "Об обязательном применении контрольно-кассовых машин предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности при осуществлении расчетов с населением" устанавливал применение ККМ в целях упорядочения приема и учета наличных денежных средств, поступающих от населения в качестве платы за товары и услуги;

- во-вторых, Закон N 5215-1 установил обязательное применение ККМ при денежных расчетах с населением. Денежные расчеты - более широкое понятие, чем наличные денежные расчеты, так как оно включает также безналичные расчеты;

- в-третьих, имело место различное толкование применения кредитных карточек (магнитных, пластиковых карт). Одни специалисты считали, что расчеты с их применением являются безналичными расчетами, не требующими применения ККМ, другие же полагали их наличными расчетами (или приравненными к наличным расчетам), требующими применения ККМ.

В настоящее время Закон N 54-ФЗ четко определил, что применение ККТ обязательно при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт.

5. Закон N 54-ФЗ продолжил проводимую Правительством РФ и законодателями линию по расширению сферы применения ККМ (ККТ).

В ст.493 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) определено, что если иное не предусмотрено законом или договором розничной торговли-продажи, договор купли-продажи считается заключенным в надлежащей форме с момента выдачи продавцом покупателю кассового или товарного чека либо иного документа, подтверждающего оплату товара.

Иное было предусмотрено Законом N 5215-1, который предусматривал выдачу кассового чека или бланка строгой отчетности, приравниваемого к кассовому чеку. В ст.2 этого Закона было установлено, что предприятия (индивидуальные предприниматели) обязаны выдавать покупателю (клиенту) вместе с покупкой (после оказания услуги) отпечатанный контрольно-кассовой машиной чек за покупку (услугу), подтверждающий исполнение обязательств по договору купли-продажи (оказания услуги) между покупателем (клиентом) и соответствующим предприятием.

С августа 1999 года сфера применения ККМ расширена и распространена на индивидуальных предпринимателей.

Пленум ВАС РФ в п.3 постановления от 04.08.1999 N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" разъяснил, что сферой регулирования Закона N 5215-1 являются денежные расчеты с участием граждан, покупающих товары или заказывающих услуги, независимо от того, в каких целях они совершают покупки (заказывают услуги), и судам в этой связи следует иметь в виду, что данный Закон подлежал применению и в тех случаях, когда денежные расчеты осуществлялись с индивидуальным предпринимателем (покупателем, клиентом).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15.05.2001 N 88-О подтвердил правильность позиции Пленума ВАС РФ: "Закон Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", как это следует из предмета его регулирования, преследуемых им целей и защищаемых конституционных ценностей, устанавливая требование об обязательном применении контрольно-кассовых машин для учета наличных средств в денежных расчетах с населением, не связывает его с тем, реализует ли конкретное предприятие товары (оказывает услуги) гражданам для их личного потребления или для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности.

Это согласуется с законоположениями, определяющими особенности правового статуса гражданина, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица: поскольку юридически имущество индивидуального предпринимателя, используемое им в личных целях, не обособлено от имущества, непосредственно используемого для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности, он отвечает по обязательствам, в том числе связанным с предпринимательской деятельностью, всем своим имуществом, за исключением того, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание (пункт 1 статьи 23, статьи 24 и 25 ГК Российской Федерации).

Ограничительное же истолкование предписания статьи 1 Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", а именно как не распространяющегося на случаи осуществления денежных расчетов с гражданами - индивидуальными предпринимателями, противоречило бы выявленным Конституционным Судом Российской Федерации целям и направленности данного Закона, сделало бы невозможным предусмотренный им контроль за движением наличных денежных средств...".

Закон N 54-ФЗ расширил сферу применения ККМ, распространив ее и на юридических лиц. Исключение составляет оказание услуг населению при условии выдачи ими соответствующих бланков строгой отчетности.

6. Закон N 54-ФЗ определил, что порядок утверждения форм бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам, а также порядок их учета, хранения и уничтожения устанавливается Правительством РФ.

Ранее постановлением Правительства РФ в Перечне отдельных категорий организаций, предприятий, учреждений, их филиалов и других обособленных подразделений (в том числе физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения ККМ (далее - Перечень), было установлено, что денежные расчеты без применения ККМ могут осуществлять организации, предприятия, учреждения, их филиалы и другие обособленные подразделения (в том числе физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица), в части оказания услуг населению при условии выдачи ими документов строгой отчетности, приравниваемых к чекам, по формам, утвержденным Минфином России по согласованию с Государственной межведомственной экспертной комиссией по контрольно-кассовым машинам, за исключением услуг по перевозке пассажиров такси (в том числе маршрутными).

Согласно п.2 ст.2 Закона N 54-ФЗ организации и индивидуальные предприниматели в соответствии с порядком, определяемым Правительством РФ, могут осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения ККТ в случае оказания услуг населению при условии выдачи ими соответствующих бланков строгой отчетности.

7. Новым является приведение в Законе N 54-ФЗ Перечня предприятий, освобожденных от применения ККТ.

Ранее в ст.1 Закона N 5215-1 было определено, что Перечень утверждается Правительством РФ. В настоящее время этот Перечень определен п.3 ст.2 Закона N 54-ФЗ.

8. Из нормативного акта, регулирующего применение ККМ (ККТ), исключено упоминание Государственной межведомственной экспертной комиссии по контрольно-кассовым машинам.

Ранее в ст.5 Закона N 5215-1 было установлено следующее.

Допускаемые к использованию на территории Российской Федерации модели ККМ определяются Государственной межведомственной экспертной комиссией по контрольно-кассовым машинам (ГМЭК по ККМ) и вносятся в Государственный реестр ККМ, используемых на территории Российской Федерации.

Информация о моделях ККМ, допускаемых к использованию, публикуется в печати.

ГМЭК по ККМ осуществляет свою деятельность на основании положения о ней, утверждаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации.

ГМЭК по ККМ были предоставлены большие права. Положением "О Государственной межведомственной экспертной комиссии по контрольно-кассовым машинам", утвержденным постановлением Правительства РФ от 09.09.1993 N 903, было определено, что решения ГМЭК по ККМ, принятые по вопросам, входящим в ее компетенцию, являлись обязательными для всех министерств и ведомств, органов исполнительной власти республик, краев, областей, автономных образований, г.Москвы и Санкт-Петербурга, а также всех организаций и предприятий (пункт введен постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 N 911).

Между тем ГМЭК по ККМ не являлась федеральным органом исполнительной власти и не обладала правом издания нормативных правовых актов. Акты, являющиеся обязательными к исполнению федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Российской Федерации, устанавливаются Конституцией Российской Федерации.

ГМЭК по ККМ зачастую принимала решения в нарушение Закона N 5215-1. Так, неоднократно ККМ исключались из Государственного реестра и разрешались к использованию, хотя Законом N 5215-1 было предусмотрено обратное: все допущенные к использованию ККМ должны быть внесены в Государственный реестр ККМ, используемых на территории Российской Федерации. В дальнейшем принимались новые решения ГМЭК по ККМ, и ККМ вновь разрешались к использованию. Такие решения затрудняли работу владельцев ККМ и налоговых органов. Часто страдали законопослушные налогоплательщики (владельцы ККМ), которые своевременно снимали с регистрации в налоговых органах ККМ, которые по решению ГМЭК по ККМ не допускались к применению с определенного времени. Приходилось вновь регистрировать ККМ в налоговых органах, а порой и возвращать штрафы за применение ККМ, исключенных из Государственного реестра и не разрешенных к применению (в период с момента, когда ККМ не допускались к применению, до решения ГМЭК по ККМ о продлении срока использования ККМ).

В п.1 ст.3 Закона N 54-ФЗ установлено:

"При осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт на территории Российской Федерации применяются модели контрольно-кассовой техники, включенные в Государственный реестр".

Законом N 54-ФЗ также определено, что Государственный реестр подлежит официальному опубликованию в установленном порядке. Изменения и дополнения, вносимые в Государственный реестр, подлежат официальному опубликованию в 10-дневный срок со дня принятия таких изменений и дополнений.

Учтено мнение владельцев ККТ, которые просили разрешить использование ККМ до истечения нормативного срока их амортизации.

Закон N 54-ФЗ определил, что в случае исключения из Государственного реестра ранее применявшихся моделей ККТ их дальнейшая эксплуатация осуществляется до истечения нормативного срока их амортизации.

Помимо вышеприведенных решений, ГМЭК по ККМ часто принимала решения, затрагивающие имущественные права владельцев ККМ, что являлось нарушением их законных прав и интересов. Например, ГМЭК по ККМ приняла решение о проведении паспортизации версий ККМ, которая в средствах массовой информации получила название "насильственная модернизация ККМ". Эта модернизация затрагивала законные права и интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществлявших денежные расчеты с населением. Паспортизация версий ККМ потребовала очередных затрат со стороны владельцев ККМ. У них появилась обязанность, установленная не законом и не органами власти.

9. Банку России предоставлено право определения ККТ, используемой в кредитных организациях.

Еще одним новшеством Закона N 54-ФЗ стало предоставление Банку России права утверждения порядка применения ККТ и используемых в ней программных продуктов кредитными организациями.

10. Из нормативного акта, регулирующего применение ККМ (ККТ), исключено Положение по применению ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением.

Ранее в Законе N 5215-1 было установлено, что требования к ККМ, включая порядок и условия их применения и регистрации, определяются Положением по применению ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением, утверждаемым Правительством РФ.

В ст.4 Закона N 54-ФЗ определены требования к ККТ, порядок и условия ее регистрации и применения.

Закон N 54-ФЗ установил новый порядок регистрации ККТ: в налоговых органах по месту учета организации или индивидуального предпринимателя в качестве налогоплательщика.

11. Из нормативного акта, регулирующего применение ККМ (ККТ), исключено положение о техническом обслуживании ККМ (ККТ) в центрах технического обслуживания.

Ранее в Законе N 5215-1 было определено, что ККМ должны были находиться на техническом обслуживании в региональных центрах технического обслуживания или непосредственно на предприятиях - изготовителях ККМ.

12. Закон N 54-ФЗ установил более строгие требования к учету денежных средств на ККТ.

В ст.5 Закона N 54-ФЗ установлено, что организации (за исключением кредитных организаций) и индивидуальные предприниматели, применяющие ККТ, обязаны применять при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт исправную ККТ, опломбированную в установленном порядке, зарегистрированную в налоговых органах и обеспечивающую надлежащий учет денежных средств при проведении расчетов (фиксацию расчетных операций на контрольной ленте и в фискальной памяти).

Впервые законодательно установлена фиксация расчетных операций на контрольной ленте и в фискальной памяти.

13. Закон N 54-ФЗ уточнил трактовку понятия "момент выдачи чека".

Ранее момент выдачи кассового чека трактовался по-разному. Так, в ст.2 Закона N 5215-1 было установлено, что предприятия (индивидуальные предприниматели) обязаны выдавать покупателю (клиенту) вместе с покупкой (после оказания услуги) отпечатанный ККМ чек за покупку (услугу), подтверждающий исполнение обязательств по договору купли-продажи (оказания услуги) между покупателем (клиентом) и соответствующим предприятием.

В п.4.1. Типовых правил эксплуатации контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утвержденных письмом Минфина России от 30.08.1993 N 104, было определено, что кассир-операционист, продавец обязаны напечатать чек - при расчетах с использованием ККМ, назвать сумму причитающейся сдачи и выдать ее покупателю (клиенту) вместе с чеком.

Как следует из вышеназванных документов, в одном из них определено, что чек должен быть выдан вместе с покупкой, в другом - вместе со сдачей.

Много споров вызывал также вопрос о выдаче чека при оказании услуг, потому что Законом N 5215-1 было определено, что он должен был выдаваться после оказания услуги, хотя на практике, большинство услуг оплачивалось при заказе до оказания услуги. Например, при проезде на любом транспорте услуга (билет) оплачивалась до ее оказания, аналогичное происходило с оплатой туристических и санаторных путевок и т.д.

Закон N 54-ФЗ четко определил, что отпечатанные ККТ кассовые чеки необходимо выдавать покупателям (клиентам) при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в момент оплаты.

14. Закон N 54-ФЗ определил порядок введения в ККТ необходимой информации и замены фискальной памяти.

Ранее фискализация ККМ определялась в Положении о порядке продажи, технического обслуживания и ремонта ККМ в Российской Федерации, утвержденном решением ГМЭК по ККМ. Решением ГМЭК по ККМ определялся также порядок замены фискальной памяти.

В настоящее время Закон N 54-ФЗ закрепил законодательно это положение. Закон N 54-ФЗ обязал организации и индивидуальных предпринимателей производить при первичной регистрации и перерегистрации ККТ введение в фискальную память ККТ информации и замену накопителей фискальной памяти с участием представителей налоговых органов.

15. В нормативный акт, регулирующий применение ККМ (ККТ), включена ст.6 "Обязанности кредитных организаций, применяющих контрольно-кассовую технику".

16. В нормативный акт, регулирующий применение ККМ (ККТ), введена ст.7 "Контроль за применением контрольно-кассовой техники", которая, в основном, сохранила положения ст.6 Закона N 5215-1.

17. Закон N 54-ФЗ дал ответ на вопрос о том, кто подвергается штрафам за неприменение ККМ (ККТ).

Ранее одни специалисты считали правомерными действия налоговых органов по наложению административных штрафов на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а не на продавцов и кассиров, непосредственно работавших на ККМ.

По мнению других специалистов, налоговые органы могли налагать административные штрафы на юридических лиц только в случае, если не были выполнены требования, которые непосредственно возложены на юридических лиц, а именно: если в торговой точке, где должна была применяться ККМ, она отсутствовала; если ККМ не была зарегистрирована в налоговом органе; если ККМ не стояла на техническом обслуживании в ЦТО; если использовалась неисправная ККМ; если на ККМ не были установлены голограммы или она не была опломбирована ЦТО; в случае неотпечатывания чека на ККМ за покупку, по их мнению, ответственность должен был нести продавец (кассир).

Третьи считали, что штрафы должны были налагаться только на продавцов и кассиров, которые непосредственно работали на ККМ и которые, по их мнению, должны были применять ККМ.

При этом не принимались во внимание доводы налоговых органов о том, что в ст.14.5 КоАП РФ и в ст.1 Закона N 5215-1 было четко определено, кто должен был применять ККМ.

18. В Законе N 54-ФЗ определено взаимодействие налоговых органов с органами внутренних дел.

В п.2 ст.7 Закона N 54-ФЗ установлено, что органы внутренних дел взаимодействуют в пределах своей компетенции с налоговыми органами при осуществлении последними указанных в настоящей статье Закона контрольных функций.

19. В Законе N 54-ФЗ определен порядок контроля за соблюдением кредитными организациями требований настоящего Закона.

В п.2 ст.7 Закона N 54-ФЗ установлено, что действие полномочий налоговых органов, предусмотренных п.1 настоящей статьи данного Закона, не распространяется на кредитные организации. Контроль за соблюдением кредитными организациями требований настоящего Закона осуществляет Банк России.

20. Закон N 54-ФЗ определил законодательные акты, утрачивающие силу с принятием настоящего Закона.

21. Закон N 54-ФЗ определил вопросы, которые будут проверяться налоговыми органами.

22. Закон о ККТ четко установил порядок вступления его в силу.

Согласно ст.10 Закона N 54-ФЗ настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Через шесть месяцев после вступления в силу настоящего Закона при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт применение ККТ без фискальной памяти не допускается.

23. Закон N 54-ФЗ не ответил на некоторые вопросы, связанные с применением ККМ (ККТ), требующие законодательного решения:

1) налоговым органам не предоставлено право контрольной закупки, которое необходимо при осуществлении проверок применения ККТ;

2) не дано определение платежных карт;

3) не определен порядок зачисления штрафных санкций в бюджеты. Ранее законодательно было установлено, что суммы штрафов, взысканных за нарушения законодательства о применении ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением, распределяются следующим образом:

20% - в федеральный бюджет;

80% - в местный бюджет.

Для обеспечения надлежащего исполнения Закона N 54-ФЗ необходимы:

- постановления Правительства РФ об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять ведение Государственного реестра, об определении порядка утверждения форм бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам, а также порядка их учета, хранения и уничтожения;

- утверждение порядка регистрации ККТ с учетом вопроса снятия ККТ с учета, технического обслуживания ККТ в ЦТО;

- утверждение порядка применения платежных карт.

Следует также утвердить технические требования, предъявляемые к ККТ, и решить целый ряд других вопросов, которые необходимы для реализации Закона N 57-ФЗ на практике.

А.С. Кленовский,

советник налоговой службы Российской Федерации III ранга

"Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 8, август 2003 г.