Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 февраля 2021 г. N Ф08-11749/20 по делу N А32-35643/2019

г. Краснодар

26 февраля 2021 г.

Дело N А32-35643/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - Министерства здравоохранения Краснодарского края (ИНН 2309053058, ОГРН 1032307165967) - Лысенко А.А. (доверенность от 11.01.2021), Кадзаевой Л.Г. (доверенность от 11.01.2021), от заинтересованного лица - Контрольно-счетной палаты Краснодарского края (ИНН 2309061852, ОГРН 1032304934474) - Кондратюка Д.Н. (доверенность от 09.01.2020), Колесниковой Е.В. (доверенность от 11.01.2021), Бурнашова В.В. (доверенность от 15.01.2021), рассмотрев кассационную жалобу Министерства здравоохранения Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2020 по делу N А32-35643/2019, установил следующее.

Министерство здравоохранения Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Контрольно-счетной палате Краснодарского края (далее - палата) о признании недействительными пунктов 4 и 9 представления от 16.07.2019 N 2754-02/14.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 02.09.2020 ходатайство палаты о признании заключения эксперта от 25.06.2020 N 05-30/20 недопустимым и недостоверным доказательством отклонено. Признаны недействительными пункты 4 и 9 представления от 16.07.2019 N 2754-02/14. Суд обязал палату устранить допущенные нарушения прав министерства.

Судебный акт мотивирован тем, что действия сотрудников, не являющихся членами контрактной службы министерства, не могли повлиять на итоговый уровень конкуренции при проведении закупок, ими оказывалась организационно-методическая помощь исходя из имеющихся навыков и опыта работы в этой сфере. Министерство не допустило неэффективное использование средств краевого бюджета (79 053 795 рублей 27 копеек) при заключении государственных контрактов, поскольку рыночная стоимость приобретенного медицинского и иного оборудования, установленная заключением эксперта от 25.06.2020 N 05-30/20, превышает стоимость товара по девяти контрактам на 8 955 108 рублей 44 копейки.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 13.11.2020 решение суда от 02.09.2020 отменено, министерству отказано в удовлетворении требования.

Судебный акт мотивирован непредставлением доказательств формирования обоснования начальной (максимальной) цены контракта непосредственно Вязовской И.Н., либо иным членом контрактной службы министерства. Выводы заключения эксперта от 25.06.2020 N 05-30/20 признаны необоснованными. Суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что оспариваемое представление палаты не нарушает права и законные интересы министерства. Доказательства невозможного его исполнения министерство не представило.

В кассационной жалобе, дополнениях к ней министерство просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе. Считает необоснованным отклонение судебной коллегией заключения эксперта от 25.06.2020 N 05-30/20. Закупленное оборудование имеет ряд различий с типовым, что может существенно влиять на цену изделия. Эксперт определял рыночную стоимость нового оборудования с учетом комплектации, технических характеристик и сопутствующих расходов (доставка, монтаж, инструктаж персонала и прочее) исходя из требований государственных контрактов к поставке закупаемого оборудования. У министерства отсутствовали правовые основания для отказа от заключения государственного контракта с победителем электронного аукциона на поставку тележек внутрикорпусных для перевозки больных, с подголовником и съемными носилками. Гурбич Д.В. направлял запросы, непосредственного участия в работе контрактной службы министерства не принимал. Ссылается на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права.

В отзыве на жалобу в дополнениях к нему палата просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как законный и обоснованный, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

В судебном заседании по делу объявлялся перерыв с 17 час. 45 мин.11.02.2021 до 14 час. 15 мин. 18.02.2021.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что палата провела проверку законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов министерства при закупке медицинского и иного оборудования в 2018 году при реализации государственной программы Краснодарского края "Развитие здравоохранения".

Проверкой выявлены нарушения статей 9, 12, частей 3, 4, 6 статьи 38 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), подпункта 4 пункта 11 Положения о контрактной службе министерства здравоохранения Краснодарского края, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Краснодарского края от 31.03.2014 N 1387 (далее - Положение N 1387):

- неуполномоченными должностными лицами министерства осуществлялось исполнение ключевого этапа формирования обоснования начальной (максимальной) цены контракта - определение перечня организаций и индивидуальных предпринимателей для последующего направления запроса о предоставлении ценовой информации; направление запроса о предоставлении ценовой информации; получение ценовых (коммерческих) предложений на служебную электронную почту; регистрация поступивших ценовых (коммерческих) предложений в системе документооборота министерства, осуществлялась уполномоченными на указанные действия лицами.

- министерство не приняло достаточные меры при расчете начальной (максимальной) цены на поставку медицинского и иного оборудования в 2018 году, что привело к нарушению статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) при заключении девяти контрактов (от 26.11.2018 N 0318200063918003075.2018.549805, 13.11.2018 N 0318200063918002820.2018.525261, 30.10.2018 N 0318200063918002927.2018.514883, 06.11.2018 N 0318200063918003088.2018.521370, 15.11.2018 N 0318200063918002800.2018.532251, 19.11.2018 N 0318200063918002875.2018.532271, 13.11.2018 N 0318200063918002988.2018.536055, 13.11.2018 N 0318200063918003069.2018.536924, 20.11.2018 N 0318200063918003073.2018.549859) на поставку медицинского и иного оборудования общей стоимостью 152 709 091 рубль 56 копеек (далее - спорные контракты).

Палата сделала вывод о том, что общая сумма неэффективно использованных средств краевого бюджета из-за недобросовестного исполнения служебных обязанностей должностных лиц контрактной службы министерства, составила 79 053 795 рублей 27 копеек (более 52% от суммы по спорным контрактам).

Палата выявила контракты, предметом закупки по которым являлось идентичное медицинское и иное оборудование по более низким ценам:

- по государственному контракту от 26.11.2018 N 0318200063918003075.2018.549805 на поставку тележек медицинских для перевозки больных цена завышена в 6 раз (общая сумма завышения стоимости товара составляет 5 918 202 рубля 72 копейки) (далее - контракт на поставку медицинских тележек);

- по государственному контракту от 13.11.2018 N 0318200063918002820.2018.525261 на поставку электрокардиографа 12-ти канального цена завышена в 5,5 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 29 067 256 рублей 32 копейки) (далее - контракт на поставку электрокардиографа);

- по государственному контракту от 30.10.2018 N 0318200063918002927.2018.514883 на поставку аппарата искусственной вентиляции легких (VENTIlogic с принадлежностями, вариант исполнения Ventilogic plus) цена в 1,9 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 20 100 800 рублей 10 копеек) (далее - контракт на поставку ИВЛ от 30.10.2018);

- по государственному контракту от 06.11.2018 N 0318200063918003088.2018.521370 на поставку отсосов медицинских (Fazzini F-18.00) цена завышена в 1,4 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 817 947 рублей 15 копеек) (далее - контракт на поставку отсосов медицинских);

- по государственному контракту от 15.11.2018 N 0318200063918002800.2018.532251 на поставку кислородных концентраторов (концентратор кислорода Invacare с принадлежностями) цена завышена в 1,5 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 2 116 914 рублей 25 копеек) (далее - контракт на поставку кислородных концентраторов);

- по государственному контракту от 19.11.2018 N 0318200063918002875.2018.532271 на поставку мониторов-дефибрилляторов ("BeneHeart, вариант исполнения BeneHeart D3) цена завышена в 1,7 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 12 104 983 рубля 54 копейки) (далее - контракт на поставку дефибриляторов);

- по государственному контракту от 13.11.2018 N 0318200063918002988.2018.536055 на поставку механических инсуффляторов-аспираторов с принадлежностями ("Comfort Cough" (комфортный кашель), SICC2001 с принадлежностями) цена завышена в 1,3 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 3 136 059 рублей 46 копеек) (далее - контракт на поставку аспираторов);

- по государственному контракту от 13.11.2018 N 0318200063918003069.2018.536924 на поставку аппарата искусственной вентиляции легких (VENTIlogic с принадлежностями, вариант исполнения Ventilogic plus) цена завышена в 1,7 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 1 304 156 рублей 67 копеек) (далее - контракт на поставку ИВЛ от 13.11.2018);

- по государственному контракту от 20.11.2018 N 0318200063918003073.2018.549859 на поставку 62 ламп щелевых офтальмологических смотровых (ЛС-01-"Зенит" по ТУ 9442-006- 07526142-2009) цена завышена в 1,4 раза (общая сумма завышения стоимости товара составляет 4 487 475 рублей 06 копеек) (далее - контракт на поставку ламп щелевых).

Палата сделала вывод о том, что приемка поставленного медицинского и иного оборудования по перечисленным девяти названным государственным контрактам организована ненадлежащим образом. Поставляемое оборудование принято лицами подведомственных учреждений министерства, не входящими в состав комиссий заказчика по проведению приемки поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги.

По ряду контрактов на поставку медицинского и иного оборудования, заключенных в 2018 году, министерство приняло и оплатило товар, не соответствующий предусмотренным контрактами (спецификацией) характеристикам.

Поставщиком по государственным контрактам, предусматривающим поставку в ГБУЗ "Брюховецкая ЦРБ", изменен адрес поставки медицинского оборудования, при этом дополнительное соглашения об изменении места поставки не заключалось, чем нарушены статьи 34 и 95 Закона N 44-ФЗ.

В нарушение части 6 статьи 34 Закона N 44-ФЗ, пунктом 11.3 государственного контракта от 14.08.2018 N 0318200063918001801.2018.381043 комиссия министерства по проведению приемки поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта, включая проведение экспертизы, исполнение ИП Радченко А.Г. обязательств по контракту с нарушением срока поставки приняла без замечаний, претензии не предъявлялись.

Министерство при расчете подлежащих взысканию пеней за просрочку исполнения государственных контрактов поставки медицинского и иного оборудования, заключенных в 2018 году, нарушило статью 34 Закона N 44-ФЗ, что привело к снижению предъявленных ко взысканию 697 950 рублей 28 копеек пеней.

При исполнении обязательств по контракту на поставку медицинских тележек внутрикорпусных для перевозки больных, с подголовником и съемными носилками ТВПБ - "Диакомс" по ТУ 9451-033-17099103-2002) с признаками контрафактности (72 штуки, общая стоимость 7 170 084 рублей) (далее - медицинские тележки).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 25.06.2019.

Палата выдала министерству представление от 16.07.2019 N 2754-02/14, пунктами 4 и 9 которого министерству предложено следующее. Исключить факты неэффективного расходования бюджетных средств при осуществлении министерством закупок. В каждом конкретном случае при решении вопроса об осуществлении закупки для государственных нужд исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (пункт 4); принять меры по решению вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности, предусмотренной законодательством о государственной гражданской службе, иными правовыми актами, должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также действия которые повлекли неэффективное расходование бюджетных средств (79 053 795 рублей 27 копеек, что составляет более 52% от суммы заключенных министерством контрактов на поставку медицинского и иного оборудования (пункт 9).

Министерство обжаловало эти пункты представления в арбитражный суд.

Суд сделал обоснованный вывод о наличии у палаты полномочий на выдачу представления.

Исходя из пункта 16 части 3 статьи 4 Закона N 44-ФЗ при заключении договоров от имени субъекта Российской Федерации (государственный контракт) государственным заказчиком для обеспечения государственных нужд и в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок на официальном сайте размещается в том числе информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с частью 5 статьи 22 Закона запросах цен товаров, работ, услуг.

Такая информация публикуется в реестре контрактов, заключенных заказчиками, размещенном на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС, официальный сайт),

Начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных Законом N 44-ФЗ случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативный метод, тарифный метод, проектно-сметный метод; затратный метод (часть 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен товаров, работ, услуг с учетом различий в характеристиках товаров, коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе.

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 статьи 22 Закона N 44-ФЗ (части 2 - 6 статьи 22 Закона).

В случае невозможности применения для определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методов, указанных в части 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, заказчик вправе применить иные методы. В этом случае в обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов.

Идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.

Однородными товарами признаются товары, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески взаимозаменяемыми. При определении однородности товаров учитываются их качество, репутация на рынке, страна происхождения.

Однородными работами, услугами признаются работы, услуги, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики, что позволяет им быть коммерчески и (или) функционально взаимозаменяемыми. При определении однородности работ, услуг учитываются их качество, репутация на рынке, а также вид работ, услуг, их объем, уникальность и коммерческая взаимозаменяемость.

Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями, предусмотренными частью 20 статьи 22 Закона N 44-ФЗ (части 12 - 17 статьи 22 Закона).

К общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая может быть использована для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), относятся: информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в контрактах, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами; информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами; информация о котировках на российских биржах и иностранных биржах; информация о котировках на электронных площадках; данные государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ, услуг; информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в официальных источниках информации уполномоченных государственных органов и муниципальных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, в официальных источниках информации иностранных государств, международных организаций или иных общедоступных изданиях; информация о рыночной стоимости объектов оценки, определенной в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, или законодательством иностранных государств; информация информационно-ценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен, иные источники информации (часть 18 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).

Во исполнение части 20 статьи 22 Закона N 44-ФЗ приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации).

В соответствии с пунктом 2.2 Методических рекомендаций в целях осуществления закупки заказчику рекомендуется выполнить следующую последовательность действий: определить потребность в конкретном товаре, работе, услуге, обусловленную целями осуществления закупок в соответствии со статьей 13 Закона N 44-ФЗ; установить перечень требований к товарам, работам, услугам, закупка которых планируется, а также требований к условиям поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг; провести исследование рынка путем изучения общедоступных источников информации; сформировать описание объекта закупки в соответствии с требованиями статьи 33 Закона; в соответствии с установленными статьей 22 Закона требованиями определить применимый метод определения начальной (максимальной) цены контракта или несколько таких методов; осуществить соответствующим методом определение начальной (максимальной) цены контракта; сформировать обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Пунктом 3.7 Методических рекомендаций определено, что в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения начальной (максимальной) цены контракта рекомендуется осуществить несколько следующих процедур:

- направить запросы о предоставлении ценовой информации не менее пяти поставщикам (подрядчикам, исполнителям), обладающим опытом поставок соответствующих товаров, работ, услуг, информация о которых имеется в свободном доступе (в частности, опубликована в печати, размещена на сайтах в сети "Интернет");

- разместить запрос о предоставлении ценовой информации в ЕИС (до ввода в эксплуатацию ЕИС на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru;

- осуществить поиск ценовой информации в реестре контрактов, заключенных заказчиками. При этом целесообразно принимать в расчет информацию о ценах товаров, работ, услуг, содержащуюся в контрактах, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами, в течение последних трех лет. Рекомендации по поиску общедоступной ценовой информации, содержащейся в ЕИС, приведены в приложении N 2 к Методическим рекомендациям;

- осуществить сбор и анализ общедоступной ценовой информации, к которой относится в том числе: информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц, в том числе признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами; информация о котировках на российских биржах и иностранных биржах; информация о котировках на электронных площадках; данные государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ, услуг; информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в официальных источниках информации уполномоченных государственных органов и муниципальных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, в официальных источниках информации иностранных государств, международных организаций или иных общедоступных изданиях; информация о рыночной стоимости объектов оценки, определенная в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации; информация информационно-ценовых агентств. При этом в расчет рекомендуется принимать информацию таких агентств, которая предоставлена на условиях раскрытия методологии расчета цен; иные источники информации, в том числе общедоступные результаты изучения рынка.

Согласно пункту 18 статьи 22 Закона N 44-ФЗ к общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая может быть использована для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), относятся источники информации, поименованные в пунктах 1 - 8 названной части.

В пунктах 2, 8 части 18 статьи 22 Закона N 44-ФЗ указано, что заказчиками может использоваться информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами; информация информационно-ценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен, иные источники информации.

Определенный указанной нормой перечень источников общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим.

Применение метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) предполагает осуществление сбора и анализа некоторого множества сведений о рынке и ценах на идентичные (при их отсутствии - однородные) товары, работы, услуги в сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условиях поставок.

Суд установил, что министерство при обосновании начальной (максимальной) цены контракта на поставку медицинского и иного оборудования в 2018 году во всех перечисленных девяти контрактах применяло метод сопоставимых рыночных цен, о чем лица, участвующие в деле, не спорят.

Палата при проведении проверки установила, что должностные лица министерства Гурбич Д.В. и Вязовской И.Н. формировали обоснование начальной (максимальной) цены контракта по правилам части 5 статьи 22 Закона N 44-ФЗ

Опрошенный при проверке сотрудник контрактной службы (начальник отдела закупок продукции для государственных нужд и организации лекарственного обеспечения министерства Скориков М.Ф.) пояснил, что он является должностным лицом министерства и отвечает за порядок обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Ему представлены ответы на запросы поставщиков, на основании которых он формировал и обосновывал начальную (максимальную) цену контракта.

Из пояснений сотрудника контрактной службы министерства Вязовской И.Н. следует, что запросы коммерческих предложений направлялись Гурбичем Д.В. путем рассылки запросов - направлением писем. Он также собирал поступившие ответы на запросы для последующей передачи в отдел закупок продукции для государственных нужд и организации лекарственного обеспечения. Способ их направления пояснить не смогла.

Главный консультант отдела организации стационарной и специализированной медицинской помощи управления организации медицинской помощи взрослому населения министерства Гурбич Д.В. пояснил, что он лично запрашивал коммерческие предложения потенциальных поставщиков по электронной почте, после чего передавал в канцелярию для регистрации поступившие ответы на запросы коммерческих предложений.

Из пояснений начальника управления организации медицинской помощи детям и службы родовспоможения министерства Гольберг Е.Н. и начальника отдела организации медицинской помощи детям министерства Коджаспировой Д.А. следует, что последняя формировала обоснование начальной (максимальной) цены контракта, направляя запросы коммерческих предложений потенциальным контрагентам, регистрируя поступившие коммерческие предложения.

Судебная коллегия отметила отсутствие доказательств того, что Гурбич Д.В., Гольберг Е.Н. и Коджаспирова Д.А. являются членами контрактной службы министерства, имеют специальное образование в сфере применения Закона N 44-ФЗ.

Суд первой инстанции установил, что Гурбич Д.В. является главным консультантом отдела организации стационарной и специализированной медицинской помощи управления организации медицинской помощи взрослому населения министерства и в силу квалификационных требований имеет высшее образование, работает в подчинении Вязовской И.Н. (начальник управления организации медицинской помощи взрослому населения министерства и членом контрактной службы). Гурбич Д.В. направлял запросы, непосредственного участия в работе контрактной службы министерства не принимал. Суд счел, что действия сотрудников, не являющихся членами контрактной службы, не могли повлиять на итоговый уровень конкуренции при проведении закупок, ими оказывалась лишь организационно-методическая помощь в силу имеющихся навыков и опыта работы в указанной сфере. Представленными в материалы дела доказательствами не подтверждается исполнение ключевого этапа формирования обоснования начальной (максимальной) цены контракта сотрудниками министерства, а не членами контрактной службы.

Признавая данный вывод суда ошибочным, судебная коллегия отметила, что письменные пояснения Вязовской И.Н., Гурбич Д.В., Гольберг Е.Н. и Коджаспирова Д.А. судом первой инстанции не признаны ненадлежащими доказательствами, приобщены к материалам дела. Доказательства формирования обоснования начальной (максимальной) цены контракта непосредственно Вязовской И.Н., либо иным членом контрактной службы министерства не представлены.

Должностное лицо, имеющее непрофильное высшее образование и прошедшее дополнительную профессиональную переподготовку в сфере закупок по программам повышения квалификации или профессиональной переподготовке, может являться работником контрактной службы, трудовые функции которого определены профессиональным стандартом "Специалист в сфере закупок", утвержденным приказом Минтруда России от 10.09.2015 N 625н, и определяющим профессиональные требования к специалистам в сфере закупок. Гурбич Д.В. не является сотрудником контрактной службы и не имеет высшего образования или дополнительного профессионального образования в сфере закупок, предусмотренного частью 6 статьи 38 Закона N 44-ФЗ.

Тем самым министерство нарушило статьи 9, 12, 38 Закона N 44-ФЗ, подпункт 4 пункта 11 Положения N 1387, поскольку неуполномоченные должностные лица министерства исполняли ключевой этап формирования обоснования начальной (максимальной) цены контракта: определение перечня организаций и индивидуальных предпринимателей для последующего направления запроса о предоставлении ценовой информации; направление запроса о предоставлении ценовой информации; получение ценовых (коммерческих) предложений на служебную электронную почту.

Поскольку в том числе названные неуполномоченные должностные лица министерства (об отсутствии у других работников специальных навыков и образования палата доводы не приводит) в числе других формировали обоснование начальной (максимальной) цены контракта, запрашивали ценовую информацию, регистрировали поступившие ценовые (коммерческие) предложения, а выводы суда апелляционной инстанции об обстоятельствах формирования сотрудниками министерства обоснования начальной (максимальной) цены контракта с нарушениями части 5 статьи 22 Закона N 44-ФЗ соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам (опросам и пояснениям названных работников контрактной службы), министерство доводы о несоответствии перечисленных судебной коллегией доказательствах их фактическому содержанию в этой части не приводит, основания для проверки в кассационном порядке этих выводов суда апелляционной инстанции в названной части с учетом статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

На основании пункта 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса, части 1 статьи 16 Федерального закона от 07.01.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", счетная палата по результатам контрольных мероприятий направляет в проверяемые организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Статья 306.1 Бюджетного кодекса в редакции, действовавшей в момент принятия представления, под бюджетным нарушением признавала совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Применение к участнику бюджетного процесса, указанному в пункте 1 настоящей статьи, бюджетной меры принуждения не освобождает его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (пункт 3 статьи 306.1 Кодекса). Главой 30 Кодекса к бюджетным нарушениям были отнесены: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов.

Статьей 34 Бюджетного кодекса установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно которому участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий при расходовании бюджетных средств обеспечивают: достижение заданного результата с использованием наименьшего объема средств (экономность); получение наилучшего результата с использованием определенного объема средств (результативность).

Проверяя вывод апелляционной инстанции об отсутствии факта нарушения охраняемых законом прав и интересов министерства вторым предложением пункта 4 представления (где министерству предложено "в каждом конкретном случае при решении вопроса об осуществлении закупки для государственных нужд исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств"), кассационная инстанция учитывает следующее.

Фактически, исходя из редакции представления в этой части, министерству предлагается в принципе соблюдать бюджетное законодательство и не допускать неэффективное использование бюджетных средств в будущем. Редакция представления в названной части носит предупредительный, превентивный характер, направлена на соблюдение требований закона в будущем. Таким образом, представление палаты в такой редакции обладает признаками неисполнимости. Доводы палаты о такой редакции пункта 4 представления на будущее время в том числе дублируют редакцию пункта 2 предписания, который не обжалуется министерством, - "принять исчерпывающие меры по устранению нарушений, отмеченных в настоящем представлении, причин и условий, им способствующих, а также недопущению их впредь".

Недопустимо указание в представлении на общую обязанность соблюдать закон, требование об обязательности соблюдения которого всегда предъявляется к деятельности любого субъекта права. Поскольку фактически в спорном представлении на министерство возложена постоянная обязанность впредь не нарушать бюджетное законодательство и Закон N 44-ФЗ, тогда как такие обязанности правовой природе представления, изложенного в Бюджетном кодексе, не отвечают, поскольку выполнение законодательства предполагается в силу закона и не нуждается в дополнительном их дублировании в представлении без установления каких-либо конкретных сроков устранения будущих нарушений, кассационная инстанция считает обжалуемые пункты представления незаконным по мотиву его неисполнимости в изложенной редакции.

Существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании представления, является установление законности представления, неисполнение которого вменялось обществу. От установления этого обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события правонарушения.

Исполнимость представления является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость представления следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Сходный поход сформирован в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13.

Таким образом, обжалуемые министерством пункты 4 и 9 представления палаты изложены в редакции, носящей общие фразы о предлагаемых мерах к устранению нарушений бюджетного законодательства, неясный характер, требующий отдельного разъяснения и понимания.

С учетом изложенного постановление судебной коллегии в названной части подлежит отмене в связи с вышеизложенным выводом кассационной инстанции о неисполнимости редакций пунктов 4 и 9 представления исходя из их редакции, неясности для понимания, противоречивости и повторяемых (из пояснений палаты в кассационной инстанции) в разных пунктах ненормативного акта.

Проверяя довод палаты о неэффективном использовании министерством средств краевого бюджета (79 053 795 рублей 27 копеек, что составляет 52% от суммы по спорным контрактам по завышенным ценам), суд установил, что их общая сумма составляет 152 709 091 рубль 56 копеек, тогда как, по мнению палаты, аналогичное оборудование следовало приобрести за 73 655 296 рублей 29 копеек (рыночная стоимость).

Палата при проверке запросила у поставщиков оборудования по спорным контрактам документы о приобретении медицинского оборудования и последующей поставке по сделкам с министерством. Полученные от поставщиков сведения проанализировала и сочла медицинскую продукцию приобретенной по завышенным ценам.

Из заключения судебной экспертизы от 25.06.2020 N 05-30/20, признанной судом первой инстанции соответствующей требованиям действующего законодательства, следует, что рыночная стоимость закупленных по государственным контрактам товаров с учетом спецификаций, комплектации и других параметров, а также сопутствующих расходов (доставка, монтаж и т.д.) на дату размещения конкурсной документации в единой информационной системе (далее - ЕИС) составила 161 664 200 рублей.

В связи с этим суд первой инстанции сделал вывод о том, что министерство не допустило неэффективное использование средств краевого бюджета (79 053 795 рублей 27 копеек) при заключении контрактов, так как их рыночная стоимость, установленная заключением эксперта от 25.06.2020 N 05-30/20, превышает стоимость товаров по контрактам на 8 955 108 рублей 44 копейки.

Суд первой инстанции также сослался на экспертное заключение от 25.06.2020 N 05-30/20, из которого следует, что по контракту на поставку кислородных концентраторов министерство приобрело их по закупочной цене, превышающей рыночную стоимость на 569 607 рублей, однако, счел, что такое превышение с учетом закупки по другим контрактам ниже рыночной стоимости аналогичных товаров, не свидетельствует о неэффективном расходовании министерством средств краевого бюджета.

Критически оценивая названное заключение судебной экспертизы, суд апелляционной инстанции указал, что эксперт использовал копию коммерческого предложения ИП Непеина А.В., которое являлось источником для расчета рыночной стоимости медицинских тележек, приобретенных по спорному контракту на их поставку. Доказательства использования иных источников, как и обоснование сопоставимости цен с учетом временного фактора заключения контракта и поставки тележек, отсутствуют. Палата сочла внешний вид поставленного по контракту медицинского изделия не соответствующим внешнему виду в каталоге продукции на сайте производителя.

Как отметила судебная коллегия, экспертное заключение не содержит сведения об используемых (кроме коммерческого предложения ИП Непеина А.В.) при анализе рыночной цены о закупленных по иным государственным контрактам товаров. Доказательства формирования, направления запросов по электронной почте и получения ответов на них, на что ссылалась эксперт Корнева Ю.А. в суде первой инстанции, не представлены. Кроме того, эксперт исследовал несопоставимые изделия - по тележке внутрикорпусной для перевозки больных, с подголовником и съемными носилками ТВПБ ("Диакомс") использовалось единственное коммерческое предложение ИП Непеина А.В., представившего сведения о другом медицинском изделии (тележки медицинской производства ООО "Мединдустрия Сервис" (Республика Беларусь)).

Письмами Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 06.11.2019, 31.07.2019, 03.12.2019 подтверждено несоответствие образцов поставленных медицинских тележек материалам регистрационного досье; указано на необходимость проведения экспертизы изделия; сообщено о несоответствии тележек требованиям, предъявляемым к медицинским изделиям.

При этом довод министерства о нахождении в официальном реестре зарегистрированных медицинских изделий Росздравнадзора только общих сведений о сертификации медицинской тележки, без ее визуального изображения, наличии только отсылки к ее Техническим условиям, не опубликованным в реестре, не опровергнут.

Апелляционная инстанция отметила, что доказательства того, что до выявления палатой визуального несоответствия поставленных медицинских тележек внешнему виду в каталоге продукции на сайте производителя, приняты меры по предъявлению требований поставщику, министерство не представило. Однако при этом судебная коллегия не указала конкретные описательные признаки, визуальным осмотром которых на официальном сайте производителя медицинской тележки (в его каталоге) могли бы быть установлены расхождения в техническом устройстве с полученными от продавца медицинских тележек.

Суд апелляционной инстанции не указал, каким образом министерство, заказывая напрямую у производителя спорных медицинских тележек, зарегистрировавшего их в установленном порядке, могло предполагать, что производитель, разработавший технические условия, изменит конструктивные особенности медицинских тележек. Из визуального осмотра кассационной инстанцией каталога на сайте производителя и представленных участвующими в деле лицами изображений фактически поставленных тележек, а также пояснений представителей следует, что они коснулись опорной рамы тележки (вместо изображенной в каталоге рамы в форме Т она выполнена в форме П). Апелляционная инстанция также не опровергла доводы министерства о том, что материал изготовления медицинских тележек (вместо обычного металла поставлены тележки никелированные) также не согласовывался при заключении контракта на их поставку.

Кроме того, апелляционная инстанция, признавая представленные палатой при апелляционном обжаловании решения суда первой инстанции доказательства завышения стоимости закупаемых товаров, и полученные ею из ЕИС сведения, не учла пункт 3.7.3 Методических рекомендаций о необходимости принятия во внимание при поиске ценовой информации в реестре контрактов, заключенных заказчиками, сведений о ценах товаров, работ, услуг, содержащихся в контрактах, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами, в течение последних трех лет.

В реестре контрактов должны учитываться: дата поставки товара, выполнения работ, оказания услуг (наиболее приближенная к процедуре закупки заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения дата поставки товара, выполнения работ, оказания услуг по контракту, отобранному в реестре контрактов, позволит наиболее точно определить актуальные цены на товар, работы, услуги); сроки и порядок поставки товара, выполнения работ, оказания услуг (поставка всего объема сразу или партиями, по одному адресу или по нескольким адресам и т.д.); порядок и сроки оплаты (в том числе наличие и размер аванса) (Приложение N 2 к Методическим рекомендациям).

Кроме того, в соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Между тем, из принятых судебной коллегией во внимание сравниваемых со спорными контрактами соглашений усматривается, что они исполнены после заключения министерством спорных контрактов, и с учетом пункта 3.7.3 Методических рекомендаций не могли учитываться им при определении стоимости закупаемых медицинских товаров как неисполненные.

Так, днями заключения контрактов на поставку: аспираторов явилось 13.11.2018, а исполнения сравниваемых с ним палатой, - 16.11.2018, 28.12.2018 (кроме договора от 05.09.2018 о поставке одного аспиратора вместо закупаемых двадцати восьми); концентраторов кислорода - 15.11.2018 и 27.03.2019, 09.01.2019, 19.12.2018; дефибриляторов - 19.11.2018 и 14.01.2019, 16.01.2019, 13.11.2018; электрокардиографов - 13.11.2018 и 16.05.2018 (кроме соглашений от 19.06.2018, 30.07.2018 о поставке четырех и одного приборов при закупаемых девяноста шести); ламп щелевых - 20.11.2018 и 16.11.2018, 27.03.2019, 29.06.2018 (кроме договоров от 16.04.2018, 24.09.2018 о поставке по одной лампе при закупаемых шестидесяти двух); медицинских отсосов - 06.11.2018 и 27.11.2018 (кроме контракта от 05.09.2018); ИВЛ - 30.10.2018 и 10.01.2019, 27.12.2018 (кроме договора от 17.08.2018 о поставке одного прибора при закупаемых тридцати); ИВЛ - от 13.11.2018 и 23.11.2018, 17.12.2018, 28.11.2018.

Причем цена товара по последним двум контрактам на поставку ИВЛ отличается как у министерства (1 355 тыс. рублей (30 штук), 1 095 тыс. рублей (3 штуки), так и у сравниваемых покупателей (746 250 рублей, 516 670 рублей, 792 тыс. рублей и 3 152 506 рублей, 2 000 526 рублей, 683 501 рубль).

Таким образом, из предлагаемых палатой для сравнения цен по спорным контрактам ни по одному из них в расчетах не используется не менее трех цен товара, работ, услуг, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), в смысле, определенном в пункте 3.7 Методических рекомендаций и Приложения N 2 к нему.

По результатам проведенного отбора контрактов рекомендуется исходить из необходимости использования в расчетах не менее трех цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Полученная ценовая информация используется для определения и обоснования НМЦК с учетом положений раздела 3 Методических рекомендаций, Приложения N 2 к ним.

Доводы министерства о закупке медицинской продукции в иной (улучшенной) комплектации, а не базовой, как указывает палата, не опровергнуты. Между тем, при выборе товара, работы, услуги рекомендуется отдавать предпочтение товарам, работам, услугам, наиболее полно удовлетворяющим потребности заказчика, обладающим улучшенными техническими и качественными характеристиками и свойствами. Остальные выявленные товары, работы, услуги необходимо распределить на две категории - идентичные товары, работы, услуги и однородные товары, работы, услуги (Приложение N 2 к Методическим рекомендациям).

При этом, как указано выше, даже в сравниваемых контрактах на поставку ИВЛ - от 30.10.2018 (министерство) и 10.01.2019, 27.12.2018, 17.08.2018 (иные) и от 13.11.2018 (министерство) и 23.11.2018, 17.12.2018, 28.11.2018 (иные), цена ИВЛ существенно отличается как у министерства, так и у иных сравниваемых покупателей, что также в числе других обстоятельств может подтвердить (или опровергнуть) доводы участвующих в деле лиц о завышении (занижении) цены закупки исходя из качественных, количественных, функциональных характеристик медицинского оборудования, его комплектности, условий поставки, транспортных расходов, затрат на монтаж исходя из технических характеристик и многих других составляющих, влияющих на цену закупаемого товара.

Кроме того, суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела нарушил нормы процессуального права. Так, определением суда апелляционной инстанции от 09.10.2020 принята к производству апелляционная жалоба палаты, ее рассмотрение назначено на 02.11.2020 в 10 часов 45 минут. В судебном заседании 02.11.2020 с участием представителей лиц, участвующих в деле, суд в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отложил судебное разбирательство на 09.11.2020. Однако, имеющееся в материалах дела определение суда апелляционной инстанции от 05.11.2020 свидетельствует об отложении судебного разбирательства на 09.11.2020 16 часов 50 минут, оно имеет опечатку в дате (05.11.2020 вместо фактического проведения 02.11.2020 (судебное заседание, как следует из протокола судебного заседания, состоялось и закончено 02.11.2020 (л. д. 110 т. 10)), а не 05.11.2020 (в этот день никаких судебных заседаний по делу не было). Определением суда апелляционной инстанции от 09.11.2020 произведена замена судьи Соловьевой М.В. в составе суда на судью Ефимову О.Ю.

С учетом изложенного постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции, - оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2020 по делу N А32-35643/2019 отменить.

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.09.2020 по делу N А32-35643/2019 оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Драбо