Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 марта 2021 г. N Ф08-606/21 по делу N А15-2151/2019

г. Краснодар

03 марта 2021 г.

Дело N А15-2151/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 марта 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Сидоровой И.В. и Соловьева Е.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - закрытого акционерного общества "М-Строй" (ОГРН 1020502626066) - Магомедова М.А. (руководитель), в отсутствие представителей заинтересованных лиц (органов, осуществляющих публичные полномочия) - Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ОГРН 1020502625219), муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" (ОГРН 1020502626760), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу закрытого акционерного общества "М-Строй" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.07.2020 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2020 по делу N А15-2151/2019, установил следующее.

Закрытое акционерное общество "М-Строй" (далее - общество, ЗАО "М-Строй") обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация) и муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" (далее - управление архитектуры), в котором просило:

- признать незаконным и отменить решение администрации от 28.02.2018 об отказе в выдаче ЗАО "М-Строй" разрешения на строительство,

- обязать управление архитектуры, на основании заявления от 21.02.2018 и приложенных к нему документов, выдать ЗАО "М-Строй" разрешение на строительство (уточненные требования; т. 2, л. д. 34, 35).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечено управление архитектуры (т. 1, л. д. 146 - 148).

Определением суда от 10.02.2020, с учетом заявления общества, управление архитектуры привлечено к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица (т. 2, л. д. 34, 39 - 40).

Решением от 03.07.2020, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 10.11.2020, заявление общества от 10.02.2020 об уточнении требований принято к рассмотрению, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебное решение мотивировано следующим. Общество является собственником земельного участка площадью 4 877 кв. м с кадастровым номером 05:40:000033:7727, расположенного по адресу: г. Махачкала, в районе Вузовского озера. 22.02.2018 директор общества обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома общей площадью 1 499,8 кв. м, согласно прилагаемому проекту, утвержденному градостроительному плану, на собственной территории, выделенной под строительство жилья согласно постановлению администрации. Не получив в установленный законом срок разрешение на строительство либо мотивированный отказ в его выдаче, общество 07.02.2019 обратилось в администрацию с заявлением о рассмотрении его заявления от 22.02.2018. Директором общества 11.02.2019 получен ответ администрации в лице управления по вопросам координации капитального строительства от 28.02.2018 N 10-13/454/2, в котором указано, что согласно Генеральному плану г. Махачкалы земельный участок с кадастровым номером 05:40:000033:7727 относится к зоне многоквартирной многоэтажной жилой застройки 9 - 16 этажей, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в которой, не предусматривают строительство многоквартирного жилого дома этажностью менее девяти этажей, в связи с чем, в выдаче разрешения на строительство отказано. Порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). В силу части 14 статьи 51 Градостроительного кодекса отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке. В соответствии с правовой позицией, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291, выкопировка из генерального плана городского округа с указанием зоны функционального использования подлежит учету судами при определении возможности строительства на участке капитальных объектов. Генеральный план муниципального образования имеет приоритет по отношению к иным документам по планировке территории. Согласно представленной в материалы дела карте градостроительного зонирования Генерального плана городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Генеральный план городского округа, Генплан Махачкалы; утвержден решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26.05.2016 N 9-4), Правилам землепользования и застройки, градостроительному плану земельного участка, подготовленному на основании заявления общества от 23.03.2018, земельный участок с кадастровым номером 05:40:000033:7727, на котором предполагалось строительство пятиэтажного многоквартирного дома, расположен в зоне Ж-1 (Зона многоквартирной многоэтажной жилой застройки (9 - 16 этажей), не предусматривающей в качестве основного, вспомогательного либо условно разрешенного вида использования, строительство пятиэтажных многоквартирных жилых домов. Расположение земельного участка в указанной зоне препятствовало органу местного самоуправления выдать обществу разрешение на строительство пятиэтажного многоквартирного дома. Кроме того, обществом пропущен трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения заинтересованного лица, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс). Заявление о выдаче разрешения на строительство подано обществом в администрацию 22.02.2018, бездействие администрации заявителем не обжаловано, с повторным заявлением общество обратилось (07.02.2019) спустя почти год, с момента подачи первого заявления. Действуя разумно и добросовестно, общество должно было предпринять необходимые меры, чтобы узнать о предполагаемом нарушении своих прав, проверить информацию о причинах неполучения разрешения на строительство, учитывая, что срок обжалования действий (бездействия) муниципальных органов составляет три месяца. Пропуск процессуального срока на обжалование ненормативного правового акта уполномоченного органа, его действий (бездействия) служит самостоятельным (достаточным) основанием для отказа в удовлетворении заявления (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.10.2006 N 7830/06, от 31.10.2006 N 8837/06, от 23.01.2007 N 11984/06, от 06.11.2007 N 8673/07). Ходатайство о восстановлении пропущенного срока ЗАО "М-Строй" не заявило.

Апелляционный суд, оставляя решение от 03.07.2020 без изменения, поддержал вывод о том, что расположение земельного участка в зоне Ж-1 (Зона многоквартирной многоэтажной жилой застройки (9 - 16 этажей), препятствует выдаче обществу разрешения на строительство пятиэтажного многоквартирного дома. Довод суда первой инстанции об обращении с заявлением в суд с пропуском срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса, апелляционный суд признал ошибочным. Свою обязанность направить обществу ответ на заявление о выдаче разрешения на строительство, уполномоченный орган исполнил только 07.02.2019. Следовательно, с указанной даты общество узнало о нарушении своих прав, после чего, в установленный частью 4 статьи 198 Кодекса срок, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Суд апелляционной инстанции дополнительно отметил, что отказ в выдаче разрешения на строительство соответствует действующим нормам права, измененному муниципальному законодательству. Действующим градостроительным законодательством предусмотрена прямая связь между градостроительным регламентом конкретного земельного участка и выдаваемым разрешением на строительство объекта капитального строительства на данном земельном участке. Вопросы выдачи разрешительной документации находятся в ведении управления архитектуры.

В кассационной жалобе общество просит решение от 03.07.2020 и апелляционное постановление от 10.11.2020 отменить, заявленные требования удовлетворить.

По мнению подателя жалобы, оспариваемое решение от 28.02.2018 не соответствует статье 42 Правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала" (утверждены решением Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" от 14.07.2009 N 19-4а), приложенному к заявлению общества, и утвержденному управлением архитектуры архитектурно-планировочному заданию на проектирование жилого комплекса "Тихая гавань". У управления архитектуры отсутствует полномочие на выдачу разрешения на строительство, в предмет судебного исследования вопрос о полномочиях управления архитектуры не включен. Необоснованным является вывод суда о пропуске обществом процессуального срок на обжалование решения уполномоченного органа. Судом первой инстанции не установлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, необходимые для принятия законного и обоснованного судебного акта, нарушены нормы материального и процессуального права. Суд апелляционной инстанции, отклонив довод общества относительно полномочий управления архитектуры, не учел, что данное управление не является органом местного самоуправления, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В дополнении к кассационной жалобе общество указало, что в выдаче разрешения на строительство отказало Управление по вопросу координации капитального строительства. Материалами дела не подтверждается, что Управление по вопросу координации капитального строительства входит в структуру органов местного самоуправления или является иным органом местного самоуправления и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Судами первой и апелляционной инстанций в предмет судебного исследования не включен вопрос, связанный с наличием у Управления по вопросу координации капитального строительства полномочий по выдаче или отказе в выдаче разрешений на строительство.

Отзывы на кассационную жалобу в суд округа не поступили.

В судебном заседании руководитель ЗАО "М-Строй" на удовлетворении кассационной жалобы настаивал.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам (части 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса).

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

Организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Вопросы выдачи разрешения на строительство урегулированы в статье 51 Градостроительного кодекса, определившей в части 1, что такое разрешение представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса предусмотрен перечень документов, прилагаемых застройщиком к заявлению о выдаче разрешения на строительство (с учетом особенностей, закрепленных в частях 7.1, 7.2 данной статьи).

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство закреплены в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, такой отказ может быть оспорен застройщиком в судебном порядке в силу прямого указания на это в части 14 статьи 51 Градостроительного кодекса.

По правилам статей 64, 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли к различным выводам относительно пропуска обществом процессуального срока на оспаривание решения от 28.02.2018, установленного частью 4 статьи 198 Кодекса, однако правовых и фактических оснований для удовлетворения заявленных требований по существу не установили.

Признавая обоснованными и мотивированными доводы суда апелляционной инстанции об обращении ЗАО "М-Строй" с настоящим заявлением в арбитражный суд в установленный Кодексом процессуальный срок (с момента фактического получения ответа на заявление о выдаче разрешения на строительство), суд округа не может поддержать постановленные судами по существу спора выводы.

Правильно сославшись в обжалуемых актах на порядок рассмотрения заявлений, поданных организациями в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса, суды обеих инстанций не проверили и не установили наличие у начальника Управления по вопросу координации капитального строительства администрации, подписавшего спорный отказ в выдаче разрешения на строительство от 28.02.2018, полномочий на принятие решения по указанному вопросу; возможность нарушения прав и законных интересов заявителя ответом указанного лица; достоверно не определили обращение общества с заявлением от 22.02.2018 и прилагаемыми к нему документами в орган местного самоуправления г. Махачкалы, уполномоченный на принятие решения по вопросу о выдаче разрешения на строительство или об отказе в его выдаче.

Суды также не истребовали в материалы дела и не исследовали в установленном процессуальным законом порядке документы, приложенные обществом к заявлению от 22.02.2018 о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, в том числе не оценили допустимость и правомерность приложения к заявлению от 22.02.2018 градостроительного плана земельного участка, выполненного на основании заявления общества от 23.03.2018; не оценили наличие в материалах дела сведений Единого государственного реестра недвижимости о постановке на государственный кадастровый учет 02.10.2017 земельного участка площадью 3 940 кв. м, с кадастровым номером 05:40:000033:7744, которому ранее был присвоен номер 05:40:000033:7727, при том, что последний участок имел площадь 4 877 кв. м, и строительство предполагалось именно на нем.

Суд первой инстанции не исследовал должным образом вопросы о применимых к земельному участку, на котором планировалось строительство, градостроительных регламентах, видах разрешенного использования участка, положениях Генерального плана городского округа и Правил землепользования и застройки городского округа, действии их во времени.

Сославшись на изменение муниципального законодательства, суд апелляционной инстанции также не выяснил с достаточной полнотой вышеперечисленные вопросы; как и суд первой инстанции, не учел положения пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 36 и 37 Градостроительного кодекса, регламентирующие вопросы выбора видов разрешенного использования земельных участков их собственниками, правила использования земельных участков, градостроительные регламенты которых изменились.

При таких обстоятельствах решение от 03.07.2020 и апелляционное постановление от 10.11.2020 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, части 1 - 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные процессуальные нарушения, указанные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, сформировать круг лиц, участвующих в деле, установить и исследовать все существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку доводам участников спора, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.07.2020 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2020 по делу N А15-2151/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.С. Мазурова

Судьи

И.В. Сидорова Е.Г. Соловьев