Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 мая 2021 г. N Ф08-3773/21 по делу N А32-21581/2020

г. Краснодар

26 мая 2021 г.

Дело N А32-21581/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 мая 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Посаженникова М.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Росмонтаж" (ИНН 2315013141, ОГРН 1032309087260) - Корниенко Г.Б. (доверенность от 26.03.2020), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица - Министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 2312161984, ОГРН 1092312004113), третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, - Администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315061988, ОГРН 1032309077635), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 42029 1, 42030 7,и отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Росмонтаж" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2021 по делу N А32-21581/2020, установил следующее.

ООО "Росмонтаж" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Министерства природных ресурсов Краснодарского края (далее - Министерство) в продлении срока пользования недрами по лицензии на право пользования недрами от 13.01.2000 КРД 01561 ТЭ, выраженного в уведомлении об отказе внесения изменений в условия лицензии на право пользования участком недр от 17.03.2020 исх. N 202-03.5-10-7032/20.

Определением от 09.09.2020 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Администрацию муниципального образования город Новороссийск.

Решением суда от 22.10.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 26.01.2021, в удовлетворении требований отказано по мотиву нарушения обществом сроков сдачи в Министерство отчетности по форме "5-ГР" за 2019 год и непредставления достаточных данных для технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых на запрошенный обществом срок продления (45 лет).

Общество обратилось в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 22.10.2020 и постановление суда апелляционной инстанции от 26.01.2021, направить дело на новое рассмотрение. Ссылается на отсутствие обязанности подтверждать выполнение условий лицензии сдаче отчетность путем приложения статистической отчетности по форме "5-ГР" с заявлением о продлении срока пользования недрами по лицензии; отсутствие оснований для отказа в продлении срока пользования недрами из-за несдачи отчетности. Общество выполняло обязанность по направлению отчетности по форме "5-ГР" за 2019 год в Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Краснодарский филиал Федерального бюджетного учреждения "Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу". Помимо этих контролирующих органов общество не должно направлять эту отчетность еще и в министерство. Последнее, ссылаясь на недостаточность данных для технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых на срок продления лицензии, не указывает конкретные сведения, которые отсутствуют в обращении общества.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнении к нему министерство просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы жалобы.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Суд установил, обществу выдана лицензия на право пользования недрами от 13.01.2000 КРД 01561 ТЭ с целевым назначением "на разведку и добычу толстоплитчатых песчаников при разработке открытым способом участка Надежный месторождения "Гузова гора" (далее - лицензия) сроком действия до 01.02.2020.

Общество 13.01.2020 года обратилось в министерство с заявлением о внесении изменений в условия лицензии в части продления сроков пользования недрами до 01.02.2065. Уведомлением от 17.03.2020 N 202-03.5-10-7032/20 министерство отказало во внесении изменений в условия лицензии и не продлило срок пользования недрами по лицензии. Основаниями отказа названы недостаточность данных для технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых на срок продления (45 лет) и нарушение условий лицензии (несдача статистической отчетности по форме "5 ГР" за 2019 год в министерство).

Общество обжаловало отказ в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования, суд установил наличие следующих обстоятельств. Заявление общества о внесении изменений в условия лицензии в части продления сроков пользования недрами до 01.02.2065 и приложенные к нему материалы рассмотрены 20.02.2020 на заседании постоянно действующей рабочей группы по рассмотрению вопросов, связанных с внесением изменений в условия лицензий на пользование участком недр, переоформлением лицензий, досрочным прекращением права пользования участками недр местного значения на территории Краснодарского края, а также предоставлением права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участками недр местного значения на территории Краснодарского края и права пользования участка недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, для добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи на территории краснодарского края, утвержденной приказом министерства от 30.09.2015 N 1585 (далее - рабочая группа).

По результатам заседания рабочей группы установлено, что внесение изменений в условия лицензии на пользование участком недр местного значения не отвечает условиям и требования, установленным законодательством Российской Федерации и Краснодарского края.

При отказе в продлении срока действия лицензии министерство сослалось на часть 3 статьи 10 Закона о недрах, нарушение обществом условий лицензии (непредставление министерству отчетности "5-ГР" за 2019 год) и недостаточность данных для технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых на срок продления (45 лет).

Соглашаясь с наличием оснований для отказ в продлении срока лицензии, суд сослался на статью 7 Соглашения об условиях разведки с одновременной добычей толстоплитчатых песчаников при открытой обработке участка нежный месторождения "Гузова Гора", которой на владельца лицензии возложена обязанность представлять отчетность в Краснодарский краевой комитет по геологии и использованию недр ("Кубаньгеолком") и органы статистики.

Пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закона о недрах) на пользователя возложена обязанность обеспечить выполнение условий лицензии.

В соответствии с постановлением Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 13.11.2000 N 110 "Об утверждении статистического инструментария для организации министерством природных ресурсов России статистического наблюдения за запасами полезных ископаемых, геологоразведочными работами и их финансированием, использованием воды и начисленными платежами за загрязнение окружающей среды" (далее - постановление N 110) ежегодно до 5 февраля года, следующего за отчетным периодом, юридические лица, их обособленные подразделения - пользователи недр, ведущие разработку месторождений, предоставляют органу, осуществляющего государственное регулирование в соответствующей отрасли экономики формы федерального государственного статистического наблюдения 5-гр "Сведения о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых".

В соответствии с постановлением N 110 отчетность представляют в том числе юридические лица - пользователи недр, ведущие и разработку месторождений, по объектам недропользования: органу, осуществляющему государственное регулирование в соответствующей отрасли экономики; территориальному органу Госгортехнадзора России; территориальному геологическому фонду; Российскому федеральному геологическому фонду МПР России; МПР России - Госкомстату России (по согласованной программе).

Из изложенного следует, что отчетность по форме "5-гр" за 2019 год общество обязано сдать не позднее 5 февраля 2020 года.

Заявление общества о продлении срока действия лицензии министерству имеет отметку министерства о его получении 13.01.2020. Следовательно, обязанность направления в соответствующие контролирующие органы отчетности по форме "5-гр" за 2019 год у общества еще не наступила. Суд не указал нормы, права, возлагающие на него обязанность представлять такую отчетность при направлении заявления о продлении срока действия лицензии на недропользование.

Кроме того, суд не опроверг ссылки общества на статью 27.1 Закона о недрах, постановление N 110, Указ Президента России от 09.03.2004 N 314, постановления Правительства России 03.12.2001 N 841, 30.07.2004 N 401, 19.12.2015 N 1391, 22.07.2004 N 370, 29.05.2008 N 404, 11.11.2015 N 1219, 02.02.2001 N 85, 30.07.2004 N 399, 17.06.2004 N 293, 30.01.2016 N 48, распоряжения Правительства России 31.12.2004 N 1745-пр, 15.06.2009 N 817-р, 15.10.2015 N 2063-р, приказы Минприроды России 24.10.2016 N 555, 03.08.2000 N 209, приказ Роснедр от 21.10.2015 N 652, постановление Главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.10.2012 N 1250 "О министерстве природных ресурсов Краснодарского края", об отсутствии у министерства по Соглашению об условиях разведки с одновременной добычей толстоплитчатых песчаников при открытой обработке участка нежный месторождения "Гузова Гора", постановлению N 110 и иным нормативным актам статуса органа, в который представляется спорная отчетность по форме "5-гр".

Кроме того, в материалах дела имеются доказательства того, что отчетность за 2019 год направлена 24.01.2020 во все уполномоченные органы, несмотря на возможность исполнить такую обязанность до 05.02.2020.

Суд установил, что к заявлению о внесении изменений в условия лицензии на пользование участками недр местного назначения обществом прилагалась в числе других документов копия формы N 5-ГР "Сведений о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых" за 2018 год (пункт 17 приложения к заявлению), которая направлена в Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому и атомному надзору, Краснодарский филиал федерального бюджетного учреждения "Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу", Министерство природных ресурсов Краснодарского края.

Из отчетности по форме 5 ГР за 2019 год следует, что она направлена 24.01.2020 в Южное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (л. д. 170, 171 т. 1) и Краснодарский филиал Федерального бюджетного учреждения "Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу" (л.д. 172, 173 т. 1). Отчетность по форме "5-ГР" за 2019 год в министерство не представлялась. Суд отклонил довод общества об отсутствии у него обязанности представлять в министерство отчетность по форме 5-гр, сославшись на постановление N 110.

В числе оснований прекращения права пользования недрами пунктом 8 статьи 20 Закона о недрах названо непредставление пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, непредставление или нарушения сроков представления геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 Закона в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении лицензий на пользование участками недр местного значения).

При этом иные органы, в которые следует представлять указанную отчетность, в Законе не названы.

Кроме того, исходя из приводимых министерством оснований следует, что нарушение обществом (непредставление отчетности) одновременно означает как нарушение пункта 8 части 2 статьи 20 Закона о недрах, так и пункта 1 части 2 статьи 20 Закона (нарушение пользователем недр существенных условий лицензий).

Частью 2 статьи 20 Закона о недрах предусмотрено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

В отсутствие доказательств причинения существенного вреда охраняемым правоотношениям, вменяемое нарушение само по себе не является тем нарушением, которое было бы соразмерно досрочному прекращению лицензии, с учетом специального характера такой меры государственного принуждения, направленной на защиту государственных интересов.

Суд неполно проверил доводы общества о том, что оно всеми допустимыми способами совершало возможные и зависящие от него действия для надлежащего исполнения условий лицензионного соглашения, и оспариваемый отказ при существующей необходимости отработки запасов полезного ископаемого означает, по сути, применение в отношении него такой крайней меры административного принуждения, как прекращение права пользования недрами в отсутствие у министерства каких-либо аргументов о существенных лицензионных нарушениях, что является чрезмерным, не соответствующим требованиям справедливости и соразмерности ограничивает прав недропользователя.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 07.05.2015 N 305-КГ14-6820, исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения либо приостановления права пользования недрами закреплен в статье 20 Закона о недрах. При этом в части 1 статьи 20 Закона о недрах перечислены основания, влекущие исключительно безусловное прекращение права пользования недрами. В части 2 статьи 20 Закона о недрах приведены обстоятельства, дающие право органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.09.2011 N 1058 утвержден Порядок внесения изменений в условия лицензий на пользование участками недр (далее - Порядок N 1058), определяющий правила внесения изменений в условия лицензий на пользование участками недр местного значения на территории Краснодарского края.

В соответствии с пунктом 2.1 Порядка N 1058 для внесения изменении в условия лицензии пользователем недр подается в министерство заявление с приложениями, содержащими сведения технических, технологических и финансовых возможностях, а также наличии квалифицированных специалистов, необходимых для выполнения деятельности в соответствии с изменениями в условия пользования недрами, если такие изменения требуют наличия таких возможностей.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 24 Административного регламента предоставления министерством государственной услуги по внесению изменений в условия лицензий на пользование участками недр местного значения, утвержденного приказом министерства от 23.09.2013 N 1523, для получения государственной услуги заявитель представляет заявление, а также приложения, содержащие сведения о технических, технологических и финансовых возможностях, и наличии квалифицированных специалистов, необходимых для выполнения деятельности в соответствии с изменениями в условия пользования недрами, если изменения требуют наличия таких возможностей.

Ссылаясь на абзац третий 3 статьи 10 Закона о недрах, суд указал, что участки недр предоставляются в пользование для добычи полезных ископаемых на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр. Перечень оснований возникновения права пользования участками недр установлен в статье 10.1 Закона о недрах. Эта норма содержит исчерпывающий перечень оснований предоставления права пользования недрами. В представленных обществом материалах рабочей комиссией выявлено недостаточно данных для технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр для продления лицензии на 45 лет. По этой причине довод министерства о том, что внесение изменений в условия лицензии на пользование участком недр местного значения не отвечает условиям и требованиям, установленным действующим законодательством, по мнению суда, является правомерным.

При этом суд неполно проверил доводы общества о неясности изложения отказа министерства в приостановлении действия лицензии, отсутствии конкретных причин "недостаточности данных для технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых".

Из материалов дела и из пояснений министерства неясно, о неполноте каких сведений оно заявляет, какие недостатки и дефекты содержались в перечисленных в пункте 4 приложения к заявлению о продлении срока лицензии сведениях. Такая редакция основания отказа в продлении срока действия лицензии носит расплывчатый характер, фактически лишает лицензиата привести контрдоводы и, по сути, применительно к рассматриваемому случаю, возлагает на него бремя доказывания отрицательного факта. Каких сведений не хватило министерству для принятия решения о соответствии (несоответствии) технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, министерство не указало. Тем самым общество лишено возможности доказать его соответствие предъявляемым техническим, технологическим, финансовым и квалификационным требованиям как его самого, так и его работников.

Исходя из статьи 10 Закона о недрах реализация пользователем недр права на продление срока пользования участком недр поставлена Законом о недрах в зависимость от соблюдения им условий лицензии. Согласно пункту 7 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр имеет право обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия предоставлялась (в том числе в части изменения срока ее действия). Из имеющегося в материалах дела обоснования необходимости внесения изменений в срок действия лицензии следует, что таковым оно указало наличие в условиях лицензии возможности ее продления при необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых, поскольку: балансовые запасы в пределах разведенной площади на момент выдачи лицензии не определялись (определен лишь прогнозный потенциал); объем выявленных запасов оказался меньше предварительно оцененных; конкретный уровень добычи лицензионным соглашением по этим причинам не устанавливался, а окончательный срок разработки участка требовал уточнений (л.д. 17 -19 т.1).

Пользователь недр имеет право обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена (пункт 7 статьи 22 Закона о недрах). Это обусловлено в том числе необходимостью поддержания стабильности экономических отношений и определенности правового статуса недропользователей.

Интересы государства как собственника недр (статья 1.2 Закона о недрах), а также интересы иных лиц обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2 части второй статьи 20 Закона). При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами (например, частью 4 статьи 21 Закона о недрах). Установленный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр, переоформившего лицензию. Неисполнение этой процедуры существенно нарушает права собственника недр, лицензирующего органа, поскольку недобросовестное поведение лицензиата ограничивает возможности органа по выявлению нарушений условий лицензии, не позволяет применять имеющиеся механизмы по защите прав своих прав.

Поскольку доводы общества об отсутствии у него обязанности представлять отчетность "5-гр" в министерство, своевременном ее направлении за 2018 год и более ранее, - за 2019 год, и во все уполномоченные органы, а также неясности состава требуемых министерством от общества сведений при продлении срока лицензии или выявленных им недостатков, получили неполную оценку, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2021 по делу N А32-21581/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Драбо М.В. Посаженников