Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 21 ноября 2023 г. N 3.5-02/2578 по Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" (проект N 448554-8) (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 21 ноября 2023 г. N 3.5-02/2578
по Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов"
(проект N 448554-8)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" (далее - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 17 ноября 2023 года, комитет отмечает следующее.

Комитетом были проведены парламентские слушания "О параметрах проекта федерального бюджета на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов", по итогам которых подготовлены рекомендации. Также комитет рассмотрел проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" (далее - законопроект), внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. Заключение комитета на законопроект было направлено в Государственную Думу согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Приоритетами федерального бюджета на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов обозначены укрепление обороноспособности страны, интеграция новых регионов, социальная поддержка нуждающихся граждан, а также технологическое развитие и поддержка инфраструктуры.

В основу его формирования положен базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов (далее - прогноз). Он основывается на следующих основных предпосылках: более высокий, по сравнению с прогнозируемым в начале 2023 года, уровень мировых цен на нефть; ослабление рубля к иностранным валютам; поддержание низкого уровня безработицы и рост реальных доходов населения; ускоренный рост инвестиционной активности; опережающий рост выпуска в обрабатывающей промышленности.

Согласно прогнозу, ожидается увеличение среднегодовых мировых цен на нефть марки "Брент" с 83,5 долларов США за баррель в конце 2023 года до 85 долларов США за баррель в 2024 году с учетом высокого мирового спроса на нефть, действия санкционных ограничений в отношении российской нефти, а также решений об ограничении добычи в Саудовской Аравии, и их последующее снижение до 80,2 долларов США за баррель в 2025 году и до 76,2 долларов США за баррель в 2026 году. При ожидаемом в 2023 году курсе на уровне 85,2 рубля за доллар США в 2024 году он прогнозируется на уровне 90,1 рубля за доллар США с последующим ослаблением до 91,1 и 92,3 рубля за доллар США в 2025 и 2026 годах соответственно. Стабилизации курса рубля в указанном диапазоне будет способствовать увеличение притока иностранной валюты по счету текущих операций и продолжающаяся диверсификация валютной структуры внешнеторговых операций.

По сравнению с ожидаемым в конце 2023 года показателем инфляции на уровне 7,5% в результате продолжения переноса эффекта от ослабления рубля на повышение цен к концу 2024 года инфляция прогнозируется на уровне 4,5% с последующим выходом на целевой уровень 4% в 2025 и 2026 годах, что обусловлено ожиданием стабилизации курса рубля.

Ожидается незначительное замедление восстановительного роста экономики в 2024 году до 2,3% при росте по итогам 2023 года на 2,8% на фоне сокращения ВВП на 2,1% в 2022 году, обусловленном импортозамещением, восстановлением внешнеторгового обмена, а также ростом бюджетных расходов. В 2025 и 2026 годах потенциально возможный с учетом существующих технологических ограничений темп роста ВВП прогнозируется на уровне 2,3% и 2,2% соответственно вследствие окончания восстановительной фазы экономического роста.

Комитет обращает внимание на наличие рисков реализации прогноза, в том числе сохраняющиеся риски усиления негативных тенденций в мировой экономике, ужесточения мер внешнего воздействия в отношении России, а также отмечаемые внутренние риски в части возможного сокращения как потребительского, так и инвестиционного спроса. Это требует проведения мониторинга ситуации в целях принятия в случае необходимости соответствующих оперативных мер, направленных на обеспечение макроэкономической стабильности, а также на поддержание потребительского и инвестиционного спроса.

Доходы федерального бюджета определены на 2024 год в размере 35 065,3 млрд рублей, на 2025 годы - 33 552,4 млрд рублей и на 2026 год -34 051,0 млрд рублей. По отношению к ВВП доходы увеличатся с 17,3% в 2023 году до 19,5% в 2024 году, а к 2026 году снизятся до 16,8%.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2024 год определен в сумме 36 660,7 млрд рублей, на 2025 год - 34 382,8 млрд рублей, на 2026 год - 35 587,4 млрд рублей. По отношению к ВВП расходы федерального бюджета увеличиваются с 18,2% по оценке 2023 года до 20,4% в 2024 году, с его последующим снижением до 18,0% в 2025 году и до 17,6% к 2026 году.

Дефицит федерального бюджета составит в 2024 году 1 595,4 млрд рублей (0,9% ВВП), в 2025 и 2026 годах - 830,5 млрд рублей (0,4% ВВП) и 1 536,4 млрд рублей (0,8% ВВП) соответственно. Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2024 - 2026 годах будут государственные заимствования, а в 2024 году - также средства ФНБ.

Объем государственного долга Российской Федерации увеличивается с учетом роста заимствований в 2024 - 2026 годах: 32 502,5 млрд рублей (18,1% к ВВП), 35 875,8 млрд рублей (18,8% к ВВП) и 40 088,2 млрд рублей (19,8% к ВВП) соответственно.

В ходе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе во втором чтении к нему было принято 768 поправок, в том числе 714 цифровых и 54 текстовых, предусматривающих перераспределение бюджетных ассигнований в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного на каждый год трехлетнего периода в первом чтении (в открытой части): 1 690,8 млрд рублей в 2024 году, 947,9 млрд рублей в 2025 году и 887,0 млрд рублей в 2026 году.

В результате перераспределения расходов между разделами, подразделами классификации расходов во втором чтении по сравнению с показателями, установленными законопроектом, внесены изменения в объемы финансирования по всем разделам в открытой части, за исключением раздела "Обслуживание государственного (муниципального долга)".

Наиболее существенное увеличение расходов предусматривается по разделу "Национальная оборона": в 2024 году - на 47,8%, в 2025 году - на 29,3%, в 2026 году - на 30,3%.

По разделу "Национальная экономика" расходы увеличены в 2024 году на 4,0%, в 2025 году - на 4,5% и в 2026 году - на 0,5%. Также увеличены расходы по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" в 2024 году на 8,8%, в 2025 году на 2,5% и в 2026 году на 7,1%.

Также по всем разделам расходов социального характера предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований по всем годам трехлетнего периода.

Расходы по остальным разделам изменились несущественно.

Поправками сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований в том числе на следующие направления:

- на субсидии российским кредитным организациям на возмещение части затрат по кредитам, выданным в 2023 - 2026 годах физическим лицам на приобретение автомобилей, - 5,0 млрд рублей ежегодно,

- на субсидии производителям техники, использующей природный газ в качестве моторного топлива, - 2,0 млрд рублей ежегодно;

- на субсидии на возмещение потерь в доходах российских лизинговых организаций при предоставлении лизингополучателю скидки по уплате авансового платежа по договорам лизинга колесных транспортных средств, заключенным в 2018 - 2026 годах, дополнительно -7,0 млрд рублей ежегодно, а также по договорам лизинга специализированной техники и (или) оборудования - 1,0 млрд рублей ежегодно;

на предоставление субсидии автономной некоммерческой организации "Агентство по технологическому развитию" на поддержку проектов, предусматривающих разработку конструкторской документации на комплектующие изделия, необходимые для отраслей промышленности, - 3,0 млрд рублей ежегодно;

на финансирование деятельности ФГБУ "Научно-исследовательский испытательный центр подготовки космонавтов имени Ю.А. Гагарина" - 5,0 млрд рублей на три года;

- на реализацию программы комплексного развития сельских территорий - 10,1 млрд рублей в 2024 году и по 8,1 млрд рублей в 2025 и 2026 годах;

на государственную поддержку экспорта продукции агропромышленного комплекса - 3,0 млрд рублей в 2024 году;

на проведение гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий, а также мероприятий в области известкования кислых почв на пашне - 1,5 млрд рублей в 2024 году и по 5,0 млрд рублей в 2025 и 2026 годах;

- на лекарственное обеспечение пациентов с сердечно-сосудистыми заболеваниями - по 2 млрд рублей ежегодно;

- на строительство объектов отдыха и оздоровления детей - по 1,0 млрд рублей ежегодно (общий объем расходов составит 2,0 млрд рублей в год);

- на реализацию мероприятий по организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования отдельных категорий граждан - 2,0 млрд рублей ежегодно;

- на обучение талантливых школьников и современным языкам программирования - дополнительно 3,0 млрд рублей в 2024 году;

- на реализацию Федерального проекта "Профессионалитет" - дополнительно 3,0 млрд рублей ежегодно;

- на создание системы долговременного ухода за пожилыми и инвалидами - 3,3 млрд рублей в 2024 году (общий объем расходов на указанные цели составит 11,8 млрд рублей);

- на повышение эффективности службы занятости - 2,0 млрд рублей ежегодно;

- на субсидии издательствам и организациям, издающим литературу для инвалидов по зрению, - 68,8 млн рублей в 2024 году (до 301,3 млн рублей).

Также расходы на отдых и оздоровление детей, проживающих в Арктической зоне Российской Федерации, увеличены на 95,0 млн рублей ежегодно. В результате общий объем средств на указанные цели составит 500,0 млн рублей в год, что соответствует уровню 2023 года.

Кроме того, принятыми поправками сенаторов и депутатов предусмотрено 1,5 млрд рублей в 2024 году на гранты на реализацию проектов по созданию или развитию центров инженерных разработок на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций, реализующих проекты, связанные с разработкой комплектующих, а также 174 млн рублей ежегодно на гранты в форме субсидий федеральным государственным образовательным организациям высшего образования в области кинематографии, на финансирование производства фильмов, создаваемых студентами, обучающимися в таких образовательных организациях.

В Законе также нашли свое решение и вопросы, отраженные в рекомендациях вышеуказанных парламентских слушаний:

- на капитальный ремонт дома культуры в селе Айкино Республики Коми в 2024 году предусмотрено 84 млн рублей;

- на реконструкцию Владимирского театра выделено почти 762 млн рублей в 2024 и 2025 годах;

- на строительство трех школ в Республике Тыва будет направлено почти 2,173 млрд рублей в 2024 и 2025 годах.

Поправками Правительства Российской Федерации предусмотрено распределение ранее зарезервированных бюджетных ассигнований на реализацию решений, принятых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также распределение бюджетных ассигнований на реализацию инициатив социально-экономического развития Российской Федерации.

Средства федерального бюджета были перераспределены на финансирование развития транспортной системы - в сумме 28,6 млрд рублей в 2024 году, 25,4 млрд рублей в 2025 году и 28,3 млрд рублей в 2026 году. Кроме того, на исполнение обязательств, возникающих в связи с получением Государственной компании "Автодор" привлеченного финансирования в рамках строительства автомобильной дороги от трассы М4 "Дон" до города Сочи предусмотрено в 2025 и 2026 годах 16,3 млрд рублей.

На обеспечение оказания универсальных услуг связи (доступ к сети Интернет в малых городах) предусмотрено 7,6 млрд рублей в 2024 году.

Дополнительно предусмотрены средства федерального бюджета на государственную поддержку организаций воздушного транспорта в целях осуществления региональных перевозок и повышения их доступности, которые составят по 2,5 млрд рублей в 2024 и 2025 годах и 2,7 млрд рублей в 2026 году. На реконструкцию объектов в аэропортовых комплексах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, будет направлено дополнительно 5,1 млрд рублей в 2024 году, а на 2025 и 2026 год на указанные цели выделяется 0,96 млрд рублей и 3,2 млрд рублей соответственно.

Капитальные вложения на реализацию федеральных проектов в сфере модернизации и расширения магистральной инфраструктуры в рамках Федерального проекта "Развитие региональных аэропортов" увеличены на 7,7 млрд рублей в 2024 году, а на 2025 и 2026 годы предусмотрено 4,4 млрд рублей и 6,2 млрд рублей соответственно.

Также увеличены субсидии организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах при перевозке пассажиров в дальнем и пригородном сообщении на 5,1 млрд рублей ежегодно. Кроме того, в ходе второго чтения на развитие железнодорожной инфраструктуры Центрального транспортного узла предусмотрено 2,0 млрд рублей в 2024 году и 4,5 млрд рублей в 2025 году.

На обеспечение реализации инфраструктурных проектов, направленных на комплексное развитие городского наземного электрического транспорта и автомобильного транспорта общего пользования, выполнение работ по освещению и благоустройству территорий, а также на закупку автобусов, приводимых в движение электрической энергией от батареи, заряжаемой от внешнего источника (электробусов), и объектов зарядной инфраструктуры для них, предусмотрено дополнительно 3,2 млрд рублей в 2024 году и 1,2 млрд рублей в 2025 году.

На реализацию нового национального проекта "Беспилотные авиационные системы" дополнительно предусмотрено в 2024 году 28,9 млрд рублей, в 2025 и 2026 годах - по 1,4 млрд рублей.

Субсидии производителям сельскохозяйственной техники увеличены на 6,0 млрд рублей ежегодно (до 8,0 млрд рублей).

В области здравоохранения дополнительные средства предусмотрены на борьбу с сахарным диабетом (1,0 млрд рублей ежегодно, до 10,0 млрд рублей), на приобретение систем мониторинга глюкозы для детей (4,1 млрд рублей в 2024 году), а также на строительство и реконструкцию учреждений здравоохранения (47,3 млрд рублей на три года).

Кроме того, были приняты поправки, предусматривающие перераспределение бюджетных ассигнований по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета, а также связанные с уточнением отражения бюджетных ассигнований по кодам классификации расходов бюджетов.

Существенная часть поправок касается межбюджетных трансфертов. Предварительно соответствующие поправки были детально рассмотрены комитетом.

Так, в ходе второго чтения были распределены межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации, не распределенные внесенным в Государственную Думу законопроектом. В этой связи приложение 31 к Федеральному закону дополнено соответствующими таблицами.

Принятые во втором чтении поправки в части распределения межбюджетных отношений предусматривают уточнение объемов бюджетных ассигнований, распределяемых между субъектами Российской Федерации и годами, а также состава субъектов Российской Федерации - получателей межбюджетных трансфертов.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации составляет 1 035,8 млрд рублей на 2024 год (+20,7% к законодательно установленному на 2024 год объему), 1 049,7 млрд рублей на 2025 год (+17,6% к законодательно установленному на 2025 год объему) и 1 078,6 млрд рублей на 2026 год (+4,1% к 2024 году). Распределение указанных дотаций на 2024 - 2026 годы одобрено трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений.

Объем дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели бюджетам субъектов Российской Федерации составит 108,1 млрд рублей ежегодно. Распределение указанных дотаций осуществлено трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений на 2024 год.

Комитет отмечает необходимость в ходе исполнения федерального бюджета в 2024 году рассмотреть возможность уточнения подходов к предоставлению бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и увеличения объемов дотаций с учетом роста указанных расходов и складывающихся экономических условий.

Федеральным законом на 2024 год предусмотрено предоставление 11 дотаций в общем объеме 1 253,5 млрд рублей, из которых по субъектам Российской Федерации распределено 7 дотаций в объеме 1 171,5 млрд рублей (или 93,5% общего объема дотаций). Не распределены 4 дотации, которые будут распределяться в течение 2024 года в рамках компенсации региональных расходов или по итогам конкурсов, в том числе дотации на премирование победителей Всероссийского конкурса "Лучшая муниципальная практика" в объеме 1,0 млрд рублей и дотации (гранты) бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов в объеме 13,0 млрд рублей.

Общий объем дотаций на 2025 и 2026 годы составляет соответственно 1 224,3 млрд рублей и 1 253,9 млрд рублей.

Общий объем субсидий составит в 2024 году 1 632,6 млрд рублей, в 2025 году 1 218,1 млрд рублей и в 2026 году 1 119,2 млрд рублей. Определенные во втором чтении объемы выше значений законопроекта на 94,7 млрд рублей в 2024 году, на 87,0 млрд рублей в 2025 году и на 22,1 млрд рублей в 2026 году.

В том числе на лекарственное обеспечение пациентов с сердечно-сосудистыми заболеваниями предусмотрено увеличение субсидий субъектам Российской Федерации на 2,0 млрд рублей ежегодно в 2024 - 2026 годах, в результате общий объем указанных субсидий составит 11,5 млрд рублей в 2024 году, 11,6 млрд рублей в 2025 году и 11,3 млрд рублей в 2026 году. Увеличение объема субсидий на создание системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами на 3,3 млрд рублей на 2024 год позволит обеспечить более полное распространение указанного проекта на все регионы в общем объеме 11,8 млрд рублей.

Объем субсидий на создание современной инфраструктуры для отдыха детей и их оздоровления путем возведения некапитальных строений, сооружений (быстровозводимых конструкций) увеличен на 1 млрд рублей ежегодно и составит в 2024 - 2026 годах по 2,0 млрд рублей.

По субъектам Российской Федерации распределено 212 субсидий в объеме 1 612 млрд рублей (или 98,7% общего объема субсидий). Не распределены 3 субсидии, которые также будут распределяться в течение 2024 года.

Объем субвенций составляет в 2024 году 313,8 млрд рублей, в 2025 году 320,7 млрд рублей и в 2026 году 329,7 млрд рублей. На 2024 год субвенции распределены в полном объеме.

Кроме этого, в рамках второго чтения законопроекта были приняты решения в части предоставления и распределения ряда иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Общий объем иных межбюджетных трансфертов в 2024 году составит 124,9 млрд рублей, в 2025 году - 126,1 млрд рублей и в 2026 году - 107,4 млрд рублей, что ниже показателей законопроекта на 669,3 млн рублей, на 780,4 млн рублей и на 725,2 млн рублей по годам соответственно.

На 2024 год распределено 122,1 млрд рублей иных межбюджетных трансфертов, или 97,8% их общего объема. Нераспределенными остались 3 из 13 иных межбюджетных трансфертов. Их распределение в основном осуществляется в ходе исполнения федерального бюджета на конкурсной основе, с учетом исполнения соответствующих показателей доходов или расходов федерального бюджета.

Общий объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2024 году составит 3 324,8 млрд рублей, в 2025 году - 2 889,2 млрд рублей и в 2025 году - 2 810,2 млрд рублей, что в 2024 - 2026 годах выше значений законопроекта на 101,2 млрд рублей, на 86,3 млрд рублей и на 21,4 млрд рублей соответственно.

В целом по результатам второго чтения на 2024 год предусматривается распределение 264 межбюджетных трансфертов из 274 и 96,8% их общего объема.

Нераспределенными остались межбюджетные трансферты, которые распределяются на конкурсной основе, предоставляются в целях компенсации фактически осуществленных расходов субъектов Российской Федерации, а также объемы которых обусловлены поступлением доходов федерального бюджета в текущем финансовом году.

Распределение основного объема межбюджетных трансфертов Федеральным законом позволит субъектам Российской Федерации до конца текущего года заключить соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов и приступить к работе с начала финансового года.

При этом комитет обращает внимание на необходимость продолжения проведения мониторинга исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2024 году и оказания с учетом результатов указанного мониторинга в случае необходимости дополнительной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации на основании статьи 106 Конституции Российской Федерации.

Коррупциогенных факторов в Федеральном законе не выявлено.

Учитывая вышеизложенное, комитет рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов".

Председатель комитета

А.Д. Артамонов