Заключение на проект федерального закона N 364858-3 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений отдельных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" ( в части установления видов налогов и сборов в Российской Федерации, закрепления полномочий органов законодательной (представительной) власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 10 ноября 2003 г. по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 364858-3 "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", внесен Правительством Российской Федерации,
первое чтение

Рассмотрев проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", Комитет отмечает следующее.

Законопроект направлен на обеспечение реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления в части разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы и полномочий органов законодательной (представительной) власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов. При этом следует отметить, что рассматриваемый законопроект концептуально связан с проектом федерального закона N 364850-3 "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (далее - законопроект N 364850-3) и фактически воспроизводит в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах схему закрепления налоговых доходов за соответствующими уровнями бюджетной системы, предусмотренную пунктами 11-15 статьи 1 законопроекта N 364850-3.

Среди наиболее принципиальных норм и положений, содержащихся в рассматриваемом законопроекте, следует отметить нормы и положения:

1) уточняющие налоговые полномочия органов законодательной (представительной) власти и представительных органов местного самоуправления;

2) изменяющие статус некоторых налогов;

3) уточняющие виды налогов и сборов, формирующих систему налогов и сборов в Российской Федерации, путем:

исключения из перечня федеральных налогов и сборов (с последующим переводом в разряд неналоговых доходов) таможенной пошлины и таможенных сборов, платежей за пользование лесным фондом, платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Предлагается также исключить из системы налогов и сборов ряд неэффективных налогов и сборов. С учетом ранее принятых решений об отмене некоторых налогов и сборов, вновь предлагаемая система налогов и сборов будет содержать всего 16 налогов и сборов (10 федеральных, 2 региональных, 4 местных). Действующая система налогов и сборов состоит из 33 налогов и сборов (15 федеральных, 6 региональных, 22 местных);

установления новых налогов и сборов. При этом следует отметить, что законопроекты, устанавливающие новые налоги и сборы, к настоящему времени не внесены в Государственную Думу. Речь идет о проекте федерального закона, устанавливающего торговый сбор, новой редакции главы Кодекса, устанавливающей транспортный налог (в связи с переводом указанного налога с регионального на местный уровень), а также законопроектов, дополняющих Кодекс новыми главами, призванными заменить не отвечающие современным требованиям законы, устанавливающие плату за землю и налог на имущество физических лиц.

В целях реализации указанных норм и положений предлагается изложить в новой редакции статьи 12-15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), в рамках которых устанавливаются виды налогов и сборов в Российской Федерации, полномочия органов законодательной (представительной) власти и представительных органов местного самоуправления.

Следует отметить, что указанные статьи Кодекса в настоящее время не действуют, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" их введение в действие обусловлено признанием утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Рассматриваемым законопроектом предлагается с 1 января 2005 года ввести в действие новые редакции статей 12-15 Кодекса и признать утратившим силу Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

1. В соответствии с концепцией реформирования местного самоуправления, принятой Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", новая редакция статьи 12 Кодекса "Виды налогов и сборов в Российской Федерации. Полномочия органов законодательной (представительной) власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов" дифференцирует компетенцию и полномочия представительных органов местного самоуправления поселений, городских округов (муниципальных районов) и представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) по установлению налогов и сборов.

Согласно новой редакции статьи 12 Кодекса:

земельный налог и налог на имущество физических лиц устанавливаются Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления поселений, городских округов (муниципальных районов) и обязательны к уплате на территориях поселений, городских округов (межселенных территориях). Принимая во внимание статьи 10 и 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, предлагаемой законопроектом N 364850-3, можно констатировать, что земельный налог и налог на имущество физических лиц становятся закрепленными налоговыми доходами бюджетов городских и сельских поселений, являющихся низовыми в двухуровневой системе местных бюджетов;

транспортный налог и торговый сбор устанавливаются Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и обязательны к уплате на территориях, включаемых в границы муниципальных районов (городских округов). С учетом положений статей 10 и 61.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, предлагаемой законопроектом N 364850, указанные налоги становятся закрепленными налоговыми доходами бюджетов муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения.

2. Действующая редакция статья 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" к федеральным налогам и сборам относит 15 налогов и сборов. Новая редакция статьи 13 Кодекса "Федеральные налоги и сборы", которая с 1 января 2005 года должна заменить указанную статью Закона, к федеральным налогам и сборам относит 10 налогов и сборов: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, налог на наследование или дарение, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственную пошлину.

Таким образом, из перечня федеральных налогов и сборов предлагается исключить таможенные пошлины и таможенные сборы, платежи за пользование лесным фондом, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, регулирование которых предполагается осуществлять специальными федеральными законами. С учетом поправок в статью 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предлагаемых законопроектом N 364850-3, доходы от всех указанных платежей должны быть переведены в разряд неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и распределяться по соответствующим нормативам.

Из перечня федеральных налогов предлагается также исключить налог на операции с ценными бумагами и сбор и за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний. Следует также отметить, что в соответствии с ранее принятым решением с 1 ноября 2003 года налог на игорный бизнес включается в перечень региональных налогов.

3. Новая редакция статьи 14 Кодекса к региональным налогам относит только 2 налога: налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес. Действующая в настоящее время статья 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" к региональным налогам и сборам относит 6 налогов и сборов: налог на игорный бизнес (с 1 ноября 2003 года), налог на имущество организаций, лесной доход (в соответствии с Федеральным законом от 31.03.1995 N 39-ФЗ с 01.04.1995 года отменены отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов), сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц (действует в субъектах Российской Федерации, которые не ввели налог с продаж), налог с продаж (отменяется с 1 января 2004 года), транспортный налог.

4. Новая редакция статьи 15 Кодекса к местным налогам и сборам относит земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог и торговый сбор. Действующая в настоящее время статья 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" к местным налогам и сборам относит 22 налога и сбора, большая часть которых (15 наименований) не взимается в субъектах Российской Федерации, на территориях которых введен налог с продаж, и по которым уже приняты решения об их отмене с 1 января 2004 года.

5. Пункт 11 рассматриваемого законопроекта излагает в новой редакции пункт 1 статьи 284 Кодекса, устанавливающей налоговую ставку по налогу на прибыль.

Согласно новой редакции пункта 1 статьи 284 общая налоговая ставка не изменяется (устанавливается в размере 24 процентов), при этом сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 5 процентов, зачисляется в федеральный бюджет; сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 19 процентов, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации (указанная налоговая ставка может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков, при этом она не может быть ниже 15 процентов).

Данное предложение также следует рассматривать как обеспечивающее реализацию реформы федеративных отношений и местного самоуправления в части разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. В отличие от действующей редакции статьи 284 Кодекса, а также редакции указанной статьи, вступающей в действие с 1 января 2004 года, вновь предлагаемая редакция статьи не предусматривает зачисления в местные бюджеты суммы налога, исчисленной по налоговой ставке в размере 2 процентов. Указанная сумма налога передается в бюджеты субъектов Российской Федерации.

6. В соответствии с пунктом 12 статьи 1 законопроекта предусматривается исключение из главы 26.1 Налогового кодекса Российской Федерации норм о распределении сумм налога между бюджетами разных уровней, поскольку распределение налоговых доходов относится к предмету регулирования бюджетного законодательства Российской Федерации. Данная норма законопроекта подлежит уточнению в случае подписания Президентом Российской Федерации федерального закона, предусматривающего новую редакцию главы 26.1 Кодекса и содержащего аналогичную норму.

Оценивая в целом позитивно концепцию рассматриваемого законопроекта, реализующую в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах принцип разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, Комитет считает необходимым обратить внимание на ряд положений законопроекта, нуждающихся в серьезной дополнительной проработке.

В частности, Комитет отмечает, что реализация предложения Правительства Российской Федерации об исключении из перечня федеральных налогов и сборов ряда платежей повлечет за собой сокращение налоговой базы для расчета трансфертов, субвенций, субсидий и дотаций, предоставляемых для оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Дополнительного обоснования требует также предложение Правительства Российской Федерации об исключении из перечня федеральных налогов и сборов таможенных пошлин и таможенных сборов и их переводе в разряд неналоговых доходов.

Принятие данного предложения с неизбежностью повлечет за собой усложнение процедур администрирования таможенной пошлины. Следует отметить, что таможенная пошлина, обладая целым рядом налоговых признаков (в частности, уплата таможенной пошлины носит обязательный характер и обеспечивается властным принуждением; таможенная пошлина не представляет собой плату за оказанные услуги и взыскивается без встречного удовлетворения; поступления от уплаты таможенных пошлин не предназначены для финансирования конкретных государственных расходов), может рассматриваться как одна из разновидностей косвенных налогов. Необходимо также учитывать, что вступающий в действие с 1 января 2004 года Таможенный кодекс Российской Федерации, разграничивает сферы регулирования между таможенным и налоговым законодательством, оставляя за последним целый ряд полномочий. Таким образом, принятие рассматриваемого предложения Правительства Российской Федерации потребует внесения дополнительных поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации и Таможенный кодекс Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поскольку рассматриваемый законопроект напрямую затрагивает данную сферу, при подготовке законопроекта ко второму чтению следует внимательно рассмотреть поправки субъектов Российской Федерации.

Комитет отмечает, что принятие рассматриваемого законопроекта во втором чтении, в рамках которого должно быть зафиксировано решение о закреплении конкретных налоговых источников за уровнями бюджетной системы, возможно только после принятия в первом чтении налоговых законопроектов, внесение которых предполагается в связи с реформированием федеративных отношений и местного самоуправления (в части разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы).

С учетом изложенного Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Д.Жуков