Пояснительная записка к проекту федерального закона N 377260-3 "О туризме и туристской индустрии в РФ" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации"

I. Актуальность законопроекта

Туризм в начале 21 века стал одним из ведущих направлений социально-экономической деятельности большинства государств, а туристская индустрия - неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального поведения значительной части населения. В то же время Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристический потенциал, по объемам доходов от туризма, занимает еще незначительное место на мировом рынке (см. Справку по статистике туризма).

Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в России, повышения его социально-экономической эффективности и значимости для граждан, общества и государства является формирование законодательства Российской Федерации с учетом современного мирового опыта, а также традиций отечественного права.

В 1996 году был принят Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который сыграл важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туризма и др.

Вместе с тем значительные изменения в законодательстве Российской Федерации, произошедшие за последние более чем 7 лет, а также необходимость дальнейшего его развития с учетом принципов Всемирной торговой организации, нормативно-правовых документов СНГ и Европейского Союза требуют внесения изменений в законодательство о туристской деятельности (туризме). На это указывает также опыт функционирования туристского рынка, в том числе результаты обширной правоприменительной (судебной и др.) практики.

В частности, необходима унификация самого понятия туризм, т.к. в нормативных правовых актах различной юридической силы и отраслевой направленности оно используется в различных значениях. В ст.16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", например, говорится, что Правительство России занимается разработкой и осуществлением мер по развитию туризма и санаторно-курортной сферы. В этом случае туризм является приоритетом социальной политики Правительства России.

В Законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" туризм - это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания (ст.1).

Согласно Указу Президента России от 15 марта 2000 года N 511 "О классификаторе правовых актов" акты о туризме относятся к разделу 140.000.000 классификатора, в одном ряду с правовыми актами о здравоохранении, физической культуре и спорте.

Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации (Постановление Правительства России от 21 декабря 2000 г. N 990) устанавливает, что Минэкономразвитие осуществляет государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма. Здесь речь идет о туризме как о самостоятельной отрасли экономики, но не как о путешествиях.

Несмотря на наличие федерального закона и более чем 40 законов субъектов Российской Федерации, законодательство о туристской деятельности (туризме) как отдельная отрасль законодательства так и не сформировалось. Одной из главных причин этого является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области. В настоящий момент некоторые региональные законы и правовые акты противоречат федеральному законодательству или же, дублируя его, не вносят ничего нового в сферу правового регулирования.

Недостатком действующего Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", по мнению Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, является также противоречие его Гражданскому кодексу Российской Федерации и Закону "О защите прав потребителей". В частности, отношения по оказанию услуг по туристскому обслуживанию определяются в законе о туристской деятельности как разновидность розничной купли-продажи, а отдельные нормы, содержащиеся в десятой статье закона, ухудшают положения туриста как потребителя по сравнению с нормами Федерального закона "О защите прав потребителей". Следствие этого - отсутствие надлежащей правовой защиты туристов.

Предметом действующего закона о туристской деятельности является преимущественно туроператорская и турагентская деятельность. Он не распространяется на производителей услуг в сфере туризма (гостиницы, экскурсионные бюро и др.), а также не определяет специфику отношений между всеми участниками туристской деятельности.

В связи с этим представляется необходимым принятие нового Федерального закона "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации", который бы, сохраняя преемственность, развивая принципы и основные положения действующего закона, внес бы изменения и дополнения в сферу правового регулирования туризма с целью устранения вышеуказанных недостатков.

Проект закона подготовлен в соответствии с Концепцией развития туризма в Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. N 954-р, где в плане мероприятий по реализации Концепции указывается на необходимость принятия до 2005 года нового федерального закона "О туризме".

Проект федерального закона "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" разрабатывался на основе законодательства Российской Федерации с учетом концептуальных положений Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2000 - 2003 годов, а также замечаний и предложений министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, туристской общественности по совершенствованию законодательства в области туризма, поступивших в Комитет Государственной Думы по культуре и туризму.

Концепция проекта неоднократно обсуждался на парламентских слушаниях, "круглых столах", проводимых в Государственной Думе. Ряд наиболее важных и принципиальных положений законопроекта рассматривался на Совете по культуре при Президенте Российской Федерации, общественных слушаниях в Торгово-промышленной палате Российской Федерации.

При обсуждении концепции проекта были использованы современные технологии в законотворчестве. Так в 2001 году, Комитетом по культуре и туризму и Правовым управлением Государственной Думы с помощью Федеральной службы правительственной связи при Президенте Российской Федерации были собраны замечания и предложения к концепции законопроекта из более чем 65 субъектов Российской Федерации. Информация поступила от территориальных органов Министерства по налогам и сборам, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, субъектов туристской индустрии и туристической общественности.

В законопроекте учтены большинство предложений Департамента туризма Минэкономразвития России, МАПа России по совершенствованию законодательства о защите прав потребителей туристских услуг, Госкомстата России и др.

При написании законопроекта были использованы материалы судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Верховного Суда Российской Федерации, в частности, касающиеся определения правовой природы договора между туристом и туристской фирмой.

Целями законопроекта являются:

обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации в области туризма, посредством создания правовых условий для формирования в Российской Федерации современной, высокоэффективной и конкурентоспособной туристской индустрии, способной удовлетворить потребности граждан в разнообразных и качественных услугах;

создание правовых и организационных условий для развития внутреннего и въездного туризма, обеспечение стабильности, предсказуемости и гибкости правового регулирования отношений в области туризма;

увеличение доходов от туризма в бюджеты всех уровней за счет формирования правовых механизмов повышения прозрачности деятельности субъектов туристской индустрии;

гармонизация норм российского права и правил Европейского Союза, регулирующих отношения в сфере туризма.

II. Основные положения проекта федерального закона "О туризме и туристской индустрии"

1. Законопроект исходит из того, что туризм и туристская индустрия представляют собой не отдельную отрасль экономики, а сложнейший межотраслевой комплекс, требующий нового подхода к его государственному регулированию, с учетом взаимодействия многих сфер социально-экономической, культурной, экологической деятельности Российской Федерации и др.

Предлагаемый проект регулирует два крупных пласта общественных отношений, которые пересекаются друг с другом, но не всегда совпадают. Первый - это общественные отношения, возникающие в связи реализацией прав туриста на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий (туризм). Второй - это отношения в сфере предпринимательской деятельности по оказанию гражданам различных услуг, связанных с их путешествиями (туристская индустрия).

Туризм рассматривается в законопроекте как составная часть социальной сферы Российской Федерации, включающая в себя свободные передвижения физических лиц и/или их пребывание за пределами обычной среды (путешествия, поездки) в течение периода, не превышающего 12 (двенадцати) месяцев подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями.

В свою очередь, индустрия туризма ("туристская индустрия", "туристская отрасль") представляет собой отрасль экономики Российской Федерации, которая обеспечивает функционирование туризма как социальной сферы и включает в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе осуществления субъектами туристской индустрии предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. В проекте существенно обновлен и дополнен понятийный аппарат в сфере туризма (туризм, турист, туроператор, турагент, экскурсант, комплексная туристская услуга, гостиничная деятельность, экскурсионная деятельность и др.).

Большей определенности правового статуса туроператоров и турагентов способствуют их определения, предлагаемые в законопроекте. Реализация данного положения особенно актуальна в условиях раздельного лицензирования туроператорской и турагентской деятельности.

Отражением современных мировых тенденций в области правового регулирования туризма является определение комплексной туристской услуги ("услуги по туристическому обслуживанию") как услуги, состоящей, как минимум, из двух элементов: перевозки и размещения, размещения и туристских услуг или перевозки и туристских услуг.

3. В главе II проекта разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. В ст.27 законопроекта установлены ограничения правоспособности иностранных организаций и граждан, осуществляющих туристскую деятельность, а также предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов, гидов-переводчиков) на территории Российской Федерации. По данным Совета Безопасности России наша страна ежегодно не дополучает в виде налоговых отчислений около 100 млн. долларов США из-за оказания услуг иностранными компаниями российским гражданам на территории Российской Федерации без соответствующей государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Данные нормы, в соответствии со ст.55 Конституции России, направлены на защиту экономической безопасности государства. Ограничения также соответствуют положениям Всемирной торговой организации, которая допускает возможность их установления для восстановления платежного баланса государства и т.д. Законопроект предлагает ввести ограничительные нормы исключительно на определенный срок - не более 5 лет.

Ограничения, установленные в законопроекте, не распространяются на прямые инвестиции в индустрию туризма Российской Федерации (гостиницы, рестораны, туристские ресурсы и др.).

5. Гарантией защиты прав и законных интересов туристов служат нормы об обязательном страховании (финансовом обеспечении) ответственности за убытки, причиненные туристам в результате несостоятельности (банкротства) туроператоров. Размер финансового обеспечения дифференцирован в зависимости от вида туроператорской деятельности (в сфере внутреннего, въездного, выездного туризма) (ст.23).

В целях защиты жизни и здоровья туристов, выезжающих за рубеж, законопроект устанавливает обязательное страхование непредвиденных медицинских расходов туристов (ст.22).

6. Проект обобщает и конкретизирует способы и направления государственной поддержки внутреннего и въездного туризма, многие из которых уже реализуются на федеральном, региональном и местном уровнях, и содержатся в нормативных правовых актах различной отраслевой направленности.

Введение в законопроект норм о туристских ресурсах Российской Федерации, федеральных, региональных и местных туристских центрах, направлено на создание условий для развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации.

Новеллами являются статьи законопроекта о реестре субъектов туристской индустрии, информационном обеспечении туризма, статистическом наблюдении в сфере туризма и др.

7. Развивая положения действующего закона о туристской деятельности проект более подробно регулирует вопросы оказания услуг по туристическому обслуживанию, а также содержит ряд статей, посвященных оказанию гостиничных и экскурсионных услуг.

Детализация режима правового регулирования услуг в области туризма вызвана необходимостью учета современных тенденций развития правового регулирования данной сферы как в рамках национальных законодательных актов, так и в контексте его унификации на международном уровне.

При разработке данных положений были использованы нормы Европейской Директивы 90/314/ЕЕС "О комплексных турах, путешествиях и организованном отдыхе" 1990 г., Конвенции Совета Европы 1962 г. "Об ответственности владельцев гостиниц за имущество постояльцев", а также соответствующие положения законодательства ФРГ, Австрийской Республики, Великобритании, Ирландии, Швеции и других государств.

Законопроект состоит из X глав и 56 статей.

Справка по статистике туризма

По данным Всемирной туристской организации на долю туризма в 2000 году приходилось около 10,8% мирового валового продукта и 9,4% мировых капиталовложений. Число рабочих мест в туристской индустрии составило 192 млн. человек, или 8% от общих показателей занятости в мире. Каждые 2,5 секунды в сфере туризма создается новое рабочее место. Ежедневно около 3,2 млрд. долларов США инвестируется в туристскую индустрию.

2001 год оказался трагическим годом для развития туризма в мире. За последние четыре месяца 2001 года показатели международных прибытий упали на 11%. Однако, уже в 2002 году общее число международных туристских прибытий составило почти 715 миллионов. Это на 22 миллиона больше, чем в 2001 году (3,1%), или почти на 19 миллионов превышает показатель 2000 года - "Года Тысячелетия", который, по мнению многих экспертов, был рекордным. По оценкам Всемирной торговой организации по итогам 2001 года мировой экспорт туристских услуг составил 465 млрд. долларов США, а доля туризма в экспорте услуг составила 31,8%. Ожидается, что после периода бурного роста в следующие двадцать лет международный туризм будет развиваться темпами, превышающими 4% в год.

По данным Федеральной пограничной службы России в 2001 г. Российскую Федерацию посетило 21,570 млн. иностранных граждан из них 3,028 млн. - со служебными целями, 2, 380 млн. - с целью туризма, 14,050 млн# - с частными визитами. Число иностранных граждан из стран дальнего зарубежья составили: всего - 7,079 млн. человек, из них со служебными целями - 1,960 млн., с целью туризма - 2,052 млн., и частными визитами - 2,059 млн. человек.

Граждане стран дальнего зарубежья в общем числе въехавших в Российскую Федерацию иностранцев составили 30%. Причем основными странами, поставляющими туристов в Российскую Федерацию являются Польша (741 тыс.), Латвия (367 тыс.), Германия (226 тыс.), Финляндия (210 тыс.), Китай (165 тыс.) США (92 тыс.), Великобритания (68 тыс.), Италия (66 тыс.), Франция (54 тыс.) и Япония (41 тыс.).

Российские граждане совершили в 2001 году 17,939 млн.# поездок за рубеж. Среди целей международных поездок первенство принадлежит частным посещениям - 9, 490 млн,# туризм как средство рекреации и отдыха, занимает в выездах россиян второе место - 4, 191 млн# и на третьем месте - служебные поездки - 2, 529 млн# человек.

Число поездок в страны дальнего зарубежья составило, всего - 10,402 млн. человек, из них со служебными целями - 1,951 млн,# с целью туризма - 3,972 млн., и частными визитами - 3.172 млн.# человек Наиболее популярными странами для туристических поездок среди россиян были: Польша - 705 тыс. человек, Китай - 677 тыс., Турция - 625 тыс., Испания - 221 тыс., Финляндия - 214 тыс., Германия - 174 тыс. и Египет - 157 тыс. Наибольшее количество служебных поездок было совершено в Финляндию - 636 тыс., Германию - 183 тыс. и Китай - 179 тыс. поездок.

В 2000 году россияне осуществили примерно 56,1 млн. дальних поездок по России, в том числе 22 млн. поездок с проживанием в коллективных средствах размещения гостиничного типа и специализированных коллективных средствах размещения.

В 2001 году в санаторно-курортных организациях, организациях отдыха и туристских базах лечилось и отдыхало 8,644 млн. человек из них граждане России - 8,172 млн. человек.

По оценкам Центрального Банка России и экспертов Всемирной торговой организации предоставленные в 2002 году иностранцам услуги по статье "Поездки" оценивались в 4,3 млрд. долларов. Расходы россиян на поездки за рубеж в 2002 году составили по различным оценкам от 11 до 12,3 млрд. долларов. Таким образом, внешнеторговой оборот в этой сфере составляет от 15,3 до 16, 6 млрд. долларов США Отрицательное сальдо платежного баланса составляет от 6,7 до 8 млрд. долларов США. Объем услуг, оказанных организациями санаторно-курортной и гостиничной сферы составил около 1,2 млрд. долларов США.

Департамент туризма Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации оценивает емкость российской рынка услуг в сфере туризма в 8 млрд. долларов США.

Перечень актов
федерального законодательства, подлежащих изменению в связи с принятием проекта федерального закона "О туризме и туристской индустрии"

Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 02.12.96, N 49, ст.5491).

Постановление Правительства Российской Федерации от 25.04.1997 N 490 "Об утверждении правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации" (с изменениями от 15.09.2000, Постановление Правительства Российской Федерации N 693) (Собрание законодательства РФ", 05.05.1997, N 18, ст.2153, Собрание законодательства РФ, 25.09.2000, N 39, ст.3871).

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации"

Статьей 20 проекта федерального закона "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" предусматривается финансирование за счет средств федерального бюджета расходов по формированию и ведению туристской информационной системы.

Предполагаемые единовременные расходы включают в себя:

расходы по первичному сбору, обработке и накоплению туристской информации - 1 170 000 (один миллион сто семьдесят тысяч) рублей;

расходы по созданию программно-технических средств 1 330 000 (один миллион триста тридцать тысяч) рублей;

расходы по оснащению программно-техническими средствами, федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации 500 000 (пятьсот тысяч) рублей,

Итого: 3 000 000 (три миллиона) рублей.

Предполагаемые регулярные (ежегодные) расходы включают в себя:

расходы по поддержанию туристско-информационной системы в работоспособном состоянии - 950 000 (девятьсот пятьдесят тысяч) рублей.

Вместе с тем, дополнительные расходы из федерального бюджета на реализацию мероприятий, намеченных в законопроекте, могут быть существенно сокращены или исключены вообще, поскольку для формирования и ведения туристской информационной системы можно задействовать средства федерального бюджета, ежегодно выделяемые для развития туризма.

Так, Федеральным законом от 08.08.2001 г. N 127-ФЗ в Функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации был включен подраздел 3005 "Туризм". В федеральном бюджете 2002 года данный подраздел предусматривал финансирование туризма в размере 12 300 000 рублей. Помимо этого, на государственную поддержку туризма Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации в течение 2002 - 2003 годов ежегодно выделялось 114 250 000 рублей. Представляется, что для создания туристской информационной системы могут быть использованы также средства Федеральной целевой программы "Электронная Россия" и др.

Региональные бюджеты также содержат подраздел 3005 "Туризм". Так в Мурманской области в 2003 году расходы по нему составили 1 млн.# рублей, в Ленинградской области - 3, 955 млн# рублей и т.д., в Москве - 269, 575 млн.# рублей и т.д. Помимо этого субъекты Российской Федерации выделяют денежные средства на финансирование целевых программ развития туризма (Санкт-Петербург и т.д.)

Таким, образом принятие законопроекта "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" за счет перераспределения указанных выше расходов может и не предусматривать каких-либо дополнительных затрат из федерального, региональных и местных бюджетов.

В то же время, реализация законопроекта станет основой для становления цивилизованного туристского рынка и даст значительный социально-экономический эффект, будет способствовать формированию прозрачной схемы прохождения средств через бюджеты всех уровней, не уменьшая поступления в них. Например, введение института страхования (финансового обеспечения) ответственности туроператоров позволит, с одной стороны, создать дополнительные способы защиты прав и охраняемых интересов туристов от недобросовестных действий предпринимателей, а с другой - обеспечить развитие нового сектора страховых и банковских услуг и обеспечить большую прозрачность туристического бизнеса, за счет вывода из тени значительных финансовых средств и т.д.