Заключение на проект федерального закона N 369418-3 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы РФ от 5 ноября 2003 г. N 3.19-88/1
"На проект федерального закона N 369418-3 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" внесенный Президентом Российской Федерации"

Проект федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" внесен Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации и отвечает требованиям статьи 105 Регламента Государственной Думы.

В основу данного законопроекта положены конституционные нормы, в соответствии с которыми федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации (пункт "т" статьи 71), а административное и трудовое законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "к" и "н" части 1 статьи 72), конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе (пункт 4 статьи 32), а также нормы международного права.

Обсуждаемый законопроект прямого действия об одном из видов государственной службы подготовлен в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года на основе положений Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и направлен на создание комплексной правовой базы для эффективного функционирования государственной гражданской службы.

Регламентируя реформируемые служебные правоотношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, проект закона устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Он предполагает признание утратившим силу Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", регулировавшего государственную службу с 1995 года до сего времени. После вступления в силу закона предполагается приведение в соответствие с ним регионального законодательства.

Законопроектом предусматривается подразделение должностей на категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты и группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы и введение для гражданских служащих классных чинов государственной гражданской службы в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей.

Важным требованием к организации гражданской службы является устанавливаемая законопроектом обязательность разработки и утверждения "должностного регламента" гражданского служащего, в соответствии с которым должна осуществляться профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, которым определяются должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего.

Существенным шагом вперед является заключение с гражданским служащим "служебного контракта". Законопроект определяет основное содержание, формы и сроки действия служебного контракта, а также детально регламентирует порядок его заключения.

Позитивен и отказ от жесткого порядка начисления денежного содержания государственного гражданского служащего. В частности, становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в служебном контракте. Законопроектом предусматривается, что обобщенные показатели эффективности и результативности, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом РФ и Правительством РФ, а специфические - утверждаются актом государственного органа. Оплата труда осуществляется в пределах установленного фонда оплаты груда гражданских служащих. При этом представителю нанимателя предоставлено право перераспределять средства фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих между видами выплат.

Рассмотрев законопроект, Комитет по делам Федерации и региональной политике считает, что он в основном, концептуально, хотя и с различной степенью конкретизации, решает проблемы, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

Однако далеко не все вопросы, связанные с организацией государственной гражданской службы, урегулированы законопроектом в равной мере. В частности, лишь в общих чертах обозначены вопросы, связанные с целями и ключевыми аспектами реформирования государственной службы. Требует более детальной проработки процедура оценки эффективности деятельности государственного органа, гражданских служащих и их ответственности перед обществом, а также порядок формирования конкурсных комиссий.

Необходимо дополнить текст законопроекта:

главой об условиях и порядке наступления ответственности гражданских служащих и, в том числе, отдельно руководителей за нарушение принципов, обязанностей, запретов, ограничений и требований, служебной дисциплины, должностных обязанностей и регламента;

статьей об обязательных для гражданского служащего действиях по соблюдению и защите прав и законных интересов граждан и организаций.

Необходимо также ограничить возможности замещения вакантных должностей без проведения конкурса, сформулировать перечень ситуаций, когда это возможно, закрытым, не допускающим толкования по усмотрению руководителя, назначающего на должность. Необходимо конкретизировать процедуры проведения конкурса, гарантирующие реализацию права равного доступа к государственной службе и его объективность. В том числе, и процедуры отбора независимых экспертов для конкурсных комиссий.

Необходимо установить прямой запрет на замещение должности в ситуации конфликта интересов, связанного с правом или обязанностью гражданского служащего принимать (готовить) юридически значимые решения и совершать юридически значимые деяния в отношении заинтересованных лиц и включить в законопроект обязательность представления гражданским служащим декларации о конфликте интересов.

Необходимо также устранить нормы, расширяющие права гражданских служащих на осуществление иной оплачиваемой деятельности, на участие в управлении коммерческими организациями, на совмещение с депутатской деятельностью в органах местного самоуправления, пересмотреть нормы, расширяющие дополнительные социальные гарантии гражданским служащим безотносительно к результатам их службы.

Комитет считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 369418-3 "О государственной гражданской службе Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации, при условии доработки норм, регулирующих механизмы ответственности гражданских служащих, в том числе руководителей, перед гражданами, обществом и государством; установления норм, определяющих содержание и регулирующих действия гражданских служащих по соблюдению и защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; установления прямого, направленного на предотвращение массовых форм коррупции, запрета на замещение должности гражданской службы в ситуации конфликта интересов, вызванного правом или обязанностью гражданского служащего принимать (готовить) юридически значимые решения и совершать юридически значимые деяния в отношении аффилированных лиц; обязательности предоставления гражданским служащим декларации о конфликте интересов и ее включения в качестве приложения в законопроект; сохранения существующего уровня квалификационных требований по образованию; ограничения возможности назначения на вакантные должности гражданской службы без проведения конкурса; включения в условия формирования конкурсных комиссий процедур, обеспечивающих объективность конкурса, реальную независимость привлекаемых к их работе экспертов; установления норм, определяющих содержание оценки эффективности деятельности гражданских служащих; устранения норм, разрешающих совмещение гражданской службы с депутатской деятельностью в органах местного самоуправления, расширяющих права гражданских служащих на осуществление иной оплачиваемой деятельности, на участие в управлении коммерческими организациями; дополнительной оценки обоснованности социальных гарантий гражданским служащим, предоставляемых безотносительно к результативности их службы.

Председатель комитета

В.И.Гришин